試論國(guó)家海洋局中國(guó)海警局和公安部之間的職務(wù)關(guān)系——兼論中國(guó)海警作為武警警種部隊(duì)的改革方案

李佑標(biāo)

(武警學(xué)院 邊防系，河北 廊坊 065000)

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試論國(guó)家海洋局中國(guó)海警局和公安部之間的職務(wù)關(guān)系
——兼論中國(guó)海警作為武警警種部隊(duì)的改革方案

李佑標(biāo)

(武警學(xué)院 邊防系，河北 廊坊 065000)

2013年國(guó)務(wù)院實(shí)施了“大部制”改革，調(diào)整了我國(guó)海上維權(quán)執(zhí)法體制，重組國(guó)家海洋局，以中國(guó)海警局的名義對(duì)外開(kāi)展海上執(zhí)法維權(quán)，并接受公安部的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。目前，國(guó)家海洋局與中國(guó)海警局之間是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，中國(guó)海警局與公安部之間是業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系。從行政法學(xué)角度來(lái)看，國(guó)家海洋局、中國(guó)海警局和公安部之間的職務(wù)關(guān)系應(yīng)當(dāng)界定為公務(wù)協(xié)助關(guān)系。從改革的角度來(lái)看，也應(yīng)當(dāng)將中國(guó)海警局從國(guó)家海洋局中分離出來(lái)，與國(guó)家海洋局相并列，二者之間構(gòu)成公務(wù)協(xié)助關(guān)系。同時(shí)，中國(guó)海警局接受?chē)?guó)土資源部和公安部的雙重領(lǐng)導(dǎo)。在目前軍改的背景下，建議將中國(guó)海警局納入武警警種部隊(duì)序列，接受武警總部的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。

中國(guó)海警；行政主體；職務(wù)關(guān)系

國(guó)家海洋局重組后已經(jīng)實(shí)際運(yùn)行三年多了，中國(guó)海警局開(kāi)展海上維權(quán)執(zhí)法工作也在有序展開(kāi)。國(guó)家海洋局以中國(guó)海警局名義開(kāi)展海上維權(quán)執(zhí)法時(shí)，接受公安部業(yè)務(wù)指導(dǎo)。但是，國(guó)家海洋局、中國(guó)海警局與公安部之間的上述職務(wù)關(guān)系，在理論上存在著難以詮釋的困惑，在實(shí)踐中存在著尷尬運(yùn)行的艱辛。因此，從文本角度對(duì)此進(jìn)行梳理，從法理角度對(duì)此加以闡釋，從改革角度對(duì)此嘗試探討，就成為法學(xué)理論研究人員的職責(zé)與使命。

云南少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村勞動(dòng)力外出務(wù)工意愿的Order Logisitic回歸模型，通過(guò)了極大似然法的卡方顯著性檢驗(yàn)，說(shuō)明因變量與解釋變量的概率關(guān)系顯著，具體概率關(guān)系見(jiàn)表2。

一、問(wèn)題提出：指導(dǎo)關(guān)系抑或領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系

2013年3月，國(guó)務(wù)院向第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)一次會(huì)議提交了《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案(草案)》(以下簡(jiǎn)稱《方案》)，該《方案》中的一項(xiàng)重要內(nèi)容就是“重新組建國(guó)家海洋局”，并用了30個(gè)字來(lái)界定國(guó)家海洋局、中國(guó)海警局和公安部三者之間的職務(wù)關(guān)系，即“國(guó)家海洋局以中國(guó)海警局名義開(kāi)展海上維權(quán)執(zhí)法，接受公安部業(yè)務(wù)指導(dǎo)”。第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)一次會(huì)議做出了《關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》)。該《決定》批準(zhǔn)通過(guò)了上述《方案》，但是沒(méi)有對(duì)國(guó)家海洋局、中國(guó)海警局與公安部之間的職務(wù)關(guān)系做出明確的文字描述。2013年6月9日，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《國(guó)家海洋局主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》中關(guān)于“與公安部有關(guān)職責(zé)分工”部分重申了上述30個(gè)字的內(nèi)容。因此，從上述國(guó)家海洋局重組的改革過(guò)程來(lái)看，國(guó)家海洋局、中國(guó)海警局與公安部之間的職務(wù)關(guān)系被定位為“業(yè)務(wù)指導(dǎo)”關(guān)系。

綜上所述，通過(guò)建立健全大中修養(yǎng)護(hù)體系、大力開(kāi)展預(yù)防性養(yǎng)護(hù)工作、加強(qiáng)市場(chǎng)化建設(shè)力度、采用新型養(yǎng)護(hù)工藝與檢測(cè)技術(shù)等等，能夠全面提升公路大中修養(yǎng)護(hù)水平與效率，減少公路養(yǎng)護(hù)不當(dāng)現(xiàn)象的發(fā)生。對(duì)于公路養(yǎng)護(hù)人員而言，在實(shí)際養(yǎng)護(hù)過(guò)程之中，要大力學(xué)習(xí)國(guó)內(nèi)外新型公路大中修養(yǎng)護(hù)工藝，提升自身的公路養(yǎng)護(hù)技能，保證公路大中修養(yǎng)護(hù)質(zhì)量得到全方位提升。

但是，有學(xué)者認(rèn)為，上述“業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系”在其制度運(yùn)行的實(shí)際中已經(jīng)異化為“領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系”?！案鼮橹匾氖牵袊?guó)海警局與國(guó)家海洋局、公安部的關(guān)系問(wèn)題難以拿捏，目前顯示的局勢(shì)為‘雙頭領(lǐng)導(dǎo)’。本次改革中國(guó)海警局歸屬國(guó)家海洋局領(lǐng)導(dǎo)，國(guó)家海洋局局長(zhǎng)劉賜貴任中國(guó)海警局政委，公安部副部長(zhǎng)孟宏偉任中國(guó)海警局局長(zhǎng)，在我國(guó)行政首長(zhǎng)主導(dǎo)的大背景下，中國(guó)海警局實(shí)際處于公安部的直接領(lǐng)導(dǎo)下，國(guó)家海洋局領(lǐng)導(dǎo)可能成為一種形式。”[1]“重組后的國(guó)家海洋局以海警局的名義進(jìn)行海上維權(quán)執(zhí)法，接受公安部的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。所以重組后的海警局，從國(guó)家行政體制的角度看: 首先，海警局被整合到國(guó)家海洋局，二者從原來(lái)的平行關(guān)系變成合二為一；其次，由于國(guó)家海洋局受?chē)?guó)土資源部管理，所以海警局被整合到國(guó)家海洋局后，自然也受?chē)?guó)土資源部的管理。而國(guó)家海洋局進(jìn)行海上維權(quán)執(zhí)法時(shí)，是以‘中國(guó)海警局名義’進(jìn)行，并接受公安部的‘業(yè)務(wù)指導(dǎo)’，接受公安部的‘業(yè)務(wù)指導(dǎo)’說(shuō)明海警局雖然被整合到國(guó)家海洋局，但仍受公安部管理。所以重組后的海警局存在雙重領(lǐng)導(dǎo)，既受?chē)?guó)土資源部的管理，又接受公安部的指導(dǎo)?！盵2]

二、法理界定：指導(dǎo)關(guān)系實(shí)為公務(wù)協(xié)助關(guān)系

根據(jù)行政主體理論，國(guó)家海洋局、中國(guó)海警局和公安部都具有獨(dú)立的行政主體資格。那么三者之間的職務(wù)關(guān)系應(yīng)當(dāng)如何界定呢？從目前我國(guó)行政機(jī)關(guān)的設(shè)置來(lái)看，國(guó)家海洋局、中國(guó)海警局均隸屬于國(guó)土資源部門(mén)，其中，國(guó)家海洋局是國(guó)土資源部管理的國(guó)家局。國(guó)土資源部與公安部同屬于國(guó)務(wù)院的組成部門(mén)。由此觀之，國(guó)家海洋局、中國(guó)海警局與公安部之間在職務(wù)上不存在任何隸屬關(guān)系，因而也就不應(yīng)當(dāng)存在領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，以及指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系，存在的職務(wù)關(guān)系可能只是公務(wù)協(xié)助關(guān)系。

國(guó)家海洋局、中國(guó)海警局和公安部之間的職務(wù)關(guān)系可以運(yùn)用行政法學(xué)中的行政主體的職務(wù)關(guān)系理論加以詮釋。“行政主體的職務(wù)關(guān)系是指行政主體在行使行政職權(quán)、履行行政職責(zé)的過(guò)程中所形成的相互之間的關(guān)系。一般來(lái)說(shuō)，這種關(guān)系主要有三種類型：領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系；指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系；公務(wù)協(xié)助關(guān)系。”[3]其中，前兩種關(guān)系只能發(fā)生在行政體制上構(gòu)成上下級(jí)關(guān)系的行政主體之間?！吧舷录?jí)行政機(jī)關(guān)的關(guān)系包括指導(dǎo)關(guān)系和領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。指導(dǎo)關(guān)系即上下級(jí)行政機(jī)關(guān)之間業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)與監(jiān)督關(guān)系，領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系即上下級(jí)行政機(jī)關(guān)之間的命令與服從關(guān)系。”[4]上述第三種關(guān)系則只能發(fā)生在行政上不具有隸屬關(guān)系的行政主體之間?！肮珓?wù)協(xié)助關(guān)系是在彼此無(wú)隸屬關(guān)系的行政主體之間形成的一種職務(wù)關(guān)系。兩個(gè)沒(méi)有隸屬關(guān)系的行政主體，無(wú)論是否處于同一行政級(jí)別，只要在它們之間因管理社會(huì)、行使行政職權(quán)而發(fā)生職務(wù)上的關(guān)系，這種關(guān)系就是公務(wù)協(xié)助關(guān)系。”[5]

首先，中國(guó)海警局應(yīng)當(dāng)與國(guó)家海洋局分離。有學(xué)者認(rèn)為：“事實(shí)上，中國(guó)海警局雖然任命了主要領(lǐng)導(dǎo)但其并不是一個(gè)實(shí)體運(yùn)作的機(jī)構(gòu)，其與國(guó)家海洋局是兩塊牌子，一個(gè)單位?！薄半m然國(guó)家海洋局與中國(guó)海警局名稱不一樣，但是實(shí)質(zhì)上是一個(gè)機(jī)構(gòu)。”[10]上述觀點(diǎn)是值得商榷的。國(guó)家海洋局與中國(guó)海警局之間不是簡(jiǎn)單的“兩塊牌子一套人馬”的關(guān)系，中國(guó)海警局只是國(guó)家海洋局的一部分。正因?yàn)槿绱耍袊?guó)海警局的司政后機(jī)構(gòu)僅僅是國(guó)家海洋局眾多機(jī)構(gòu)的一部分而已*在國(guó)家海洋局的11個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)中，中國(guó)海警局的海警司、海警政治部和海警后勤裝備部?jī)H是其中的3個(gè)機(jī)構(gòu)而已。。據(jù)此，國(guó)家海洋局既然不具有開(kāi)展海上執(zhí)法維權(quán)工作的主體資格，那么就應(yīng)當(dāng)由中國(guó)海警局作為開(kāi)展海上維權(quán)執(zhí)法工作的獨(dú)立主體，而不應(yīng)當(dāng)將中國(guó)海警局的名義借給國(guó)家海洋局。“國(guó)家海洋局與中國(guó)海警局并不是同一主體，目前‘合二為一’是階段性做法，未來(lái)的中國(guó)海警局與國(guó)家海洋局應(yīng)分別代表執(zhí)法與決策兩類機(jī)構(gòu)?！盵11]“目前國(guó)家海洋局與中國(guó)海警局并不是同一主體，但又合二為一，既決策又執(zhí)法會(huì)造成許多問(wèn)題，因此未來(lái)中國(guó)海警局面臨與國(guó)家海洋局剝離的問(wèn)題。”[12]從國(guó)家海洋局分離出來(lái)的中國(guó)海警局與國(guó)家海洋局之間職務(wù)關(guān)系應(yīng)當(dāng)界定為公務(wù)協(xié)助關(guān)系。

基于堆疊自編碼網(wǎng)絡(luò)的風(fēng)電機(jī)組發(fā)電機(jī)狀態(tài)監(jiān)測(cè)與故障診斷//趙洪山,劉輝海,劉宏楊,林酉闊//(11):102

其次，應(yīng)當(dāng)討論的是國(guó)家海洋局、中國(guó)海警局和公安部之間的職務(wù)關(guān)系類型。實(shí)際上，在重組國(guó)家海洋局的方案中已經(jīng)界定得很明確，即“接受公安部的業(yè)務(wù)指導(dǎo)”。在此，有兩個(gè)問(wèn)題需要進(jìn)一步討論：其一，三者之間的職務(wù)關(guān)系在實(shí)際運(yùn)行中是否為領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系？前述有一種觀點(diǎn)認(rèn)為是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。在此，存在著一個(gè)如何看待國(guó)家海洋局、中國(guó)海警局領(lǐng)導(dǎo)班子的配備問(wèn)題。從行政職務(wù)配備來(lái)看，孟宏偉作為公安部副部長(zhǎng)兼任國(guó)家海洋局副局長(zhǎng)和中國(guó)海警局局長(zhǎng)，而劉賜貴及其繼任者王宏則作為國(guó)家海洋局局長(zhǎng)兼任中國(guó)海警局政委。從黨內(nèi)職務(wù)配備來(lái)看，孟宏偉為國(guó)家海洋局黨組副書(shū)記，而劉賜貴及其繼任者王宏則作為國(guó)家海洋局黨組書(shū)記。上述人員在國(guó)家海洋局和中國(guó)海警局中的行政和黨內(nèi)職務(wù)配備均符合領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的制度設(shè)計(jì)，孟宏偉在公安部的職務(wù)不應(yīng)當(dāng)也不能作為公安部事實(shí)上已經(jīng)成為國(guó)家海洋局和中國(guó)海警局之間構(gòu)成領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的論據(jù)。我們認(rèn)為，之所以讓孟宏偉兼任國(guó)家海洋局和中國(guó)海警局的上述領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，可能主要是考慮到中國(guó)海警局的四支隊(duì)伍中，原公安邊防海警和海關(guān)總署海上緝私警察這兩支重要力量曾隸屬于公安部。其中，包括原公安邊防海警在內(nèi)的公安邊防部隊(duì)一直是由孟宏偉分管的。由孟宏偉出任國(guó)家海洋局和中國(guó)海警局的上述領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，有利于順利推進(jìn)原公安邊防海警和海關(guān)總署海上緝私警察順利移交，以及有利于中國(guó)海警機(jī)構(gòu)的順利組建。其二，三者之間的職務(wù)關(guān)系在理論建構(gòu)上應(yīng)否為業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系？公安部的設(shè)置是基于其公共安全的管理職能，其具體業(yè)務(wù)為治安行政執(zhí)法和依法由其管轄的刑事執(zhí)法共兩大類執(zhí)法業(yè)務(wù)。因此，公安部對(duì)于國(guó)家海洋局以中國(guó)海警局名義開(kāi)展海上維權(quán)執(zhí)法工作時(shí)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系也只能限定在與上述兩大執(zhí)法業(yè)務(wù)有關(guān)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。有一種觀點(diǎn)認(rèn)為：“不過(guò)這次機(jī)構(gòu)改革方案明確一條，合并后的海上執(zhí)法隊(duì)伍屬于國(guó)家海洋局領(lǐng)導(dǎo)，可以中國(guó)海警局名義開(kāi)展海上維權(quán)執(zhí)法、接受公安部業(yè)務(wù)指導(dǎo)。這可以理解為法律并沒(méi)有賦予國(guó)家海洋局警察權(quán)，而是海上維權(quán)執(zhí)法時(shí)可以使用警察權(quán)，按照法律程序解釋?xiě)?yīng)該屬于‘委托執(zhí)法’性質(zhì)?！盵7]上述觀點(diǎn)將業(yè)務(wù)指導(dǎo)與委托執(zhí)法相等同，在法理上是不值一駁的。道理很簡(jiǎn)單，基于職權(quán)法定原則，國(guó)家機(jī)關(guān)將自己依法取得的職權(quán)委托其他機(jī)關(guān)行使必須要有明確的法律依據(jù)。而我們?cè)诜晌谋局羞€找不到這樣的法律依據(jù)。同時(shí)，從行政法學(xué)原理來(lái)看，委托執(zhí)法產(chǎn)生的法律后果應(yīng)當(dāng)由委托的行政主體承擔(dān)?！盎谛姓邪l(fā)生行政權(quán)的轉(zhuǎn)移，即行政機(jī)關(guān)把自己的某項(xiàng)行政權(quán)委托給不具有此項(xiàng)權(quán)力的組織行使?！钡?，“受委托組織在法律上視為沒(méi)有自己獨(dú)立的意思，所作意思是委托機(jī)關(guān)的意思，因而是以委托機(jī)關(guān)的名義實(shí)施行政決定，并由委托機(jī)關(guān)承擔(dān)責(zé)任的”[8]。實(shí)際上，中國(guó)海警局并沒(méi)有以公安部的名義實(shí)施海上維權(quán)執(zhí)法活動(dòng)，所以委托執(zhí)法的詮釋不符合有關(guān)行政委托的法理?？赡苄缘慕忉尷碚撝挥行姓跈?quán)理論，即將中國(guó)海警局看作是授權(quán)組織。但是，授權(quán)刑事執(zhí)法必須要有法律根據(jù)，而授權(quán)行政執(zhí)法則必須要有規(guī)章以上的法律規(guī)范依據(jù)。

我們?cè)谡硐嚓P(guān)文獻(xiàn)的時(shí)候，也注意到一個(gè)很有趣的現(xiàn)象。2013年3月11日，時(shí)任中編辦副主任的王峰就“國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案”答記者問(wèn)。其中，日本《朝日新聞》記者問(wèn)到國(guó)家海洋局以中國(guó)海警局名義開(kāi)展海上維權(quán)，接受公安部的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。這個(gè)意思是海洋局下面設(shè)立海警局的意思嗎？公安部的指導(dǎo)具體包括什么內(nèi)容？王峰在回答時(shí)指出：“這個(gè)機(jī)構(gòu)組建起來(lái)以后，它實(shí)際上并不是單列的，我們這次叫重新組建國(guó)家海洋局，不是單設(shè)一支隊(duì)伍，而是和海洋局結(jié)合在一起的?！盵9]但是，他并沒(méi)有回答公安部與國(guó)家海洋局、中國(guó)海警局之間指導(dǎo)關(guān)系的具體內(nèi)容。這可能是國(guó)家海洋局重組、中國(guó)海警局成立之初難以給出準(zhǔn)確回答的問(wèn)題，因而被發(fā)言人回避了。不過(guò)，對(duì)于從事法學(xué)研究的專門(mén)人員來(lái)說(shuō)，這是一個(gè)不容回避的問(wèn)題。它實(shí)際上提出了一個(gè)疑問(wèn)，即國(guó)家海洋局、中國(guó)海警局和公安部之間的職務(wù)關(guān)系是否應(yīng)當(dāng)重構(gòu)？

三、改革探討：雙重領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的構(gòu)建思考

國(guó)家海洋局、中國(guó)海警局與公安部三者之間職務(wù)關(guān)系應(yīng)當(dāng)重新加以檢討。

首先，應(yīng)當(dāng)明確的是國(guó)家海洋局與中國(guó)海警局之間是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。有學(xué)者認(rèn)為：“根據(jù)《方案》規(guī)定，國(guó)家海洋局將以中國(guó)海警局的名義開(kāi)展海上維權(quán)執(zhí)法，因此無(wú)法確定海警局與國(guó)家海洋局之間的地位關(guān)系，以及海警局是否擁有行政執(zhí)法主體資格?！盵6]在這里，存在著如何理解“國(guó)家海洋局以中國(guó)海警局名義開(kāi)展海上維權(quán)執(zhí)法工作”問(wèn)題。從肯定角度看，應(yīng)當(dāng)解讀為國(guó)家海洋局開(kāi)展海上維權(quán)執(zhí)法工作必須以中國(guó)海警局名義；從否定角度看，應(yīng)當(dāng)解讀為國(guó)家海洋局開(kāi)展海上維權(quán)執(zhí)法工作不能以自己名義。也就是說(shuō)，國(guó)家海洋局不具有開(kāi)展海上維權(quán)執(zhí)法工作的執(zhí)法主體資格，而中國(guó)海警局則具有開(kāi)展海上維權(quán)執(zhí)法工作的執(zhí)法主體資格。但是，是否具有開(kāi)展海上維權(quán)執(zhí)法工作的執(zhí)法主體資格，并不表明二者之間不存在領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的職務(wù)關(guān)系。

其次，中國(guó)海警局與公安部之間的職務(wù)關(guān)系應(yīng)當(dāng)重新界定。中國(guó)海警局與公安部之間的職務(wù)關(guān)系的定位取決于剝離出來(lái)的中國(guó)海警局在國(guó)家行政機(jī)關(guān)中的設(shè)置。從改革方案的選擇來(lái)看，可能有多種方案，但概括而言，無(wú)非是以下三種方案：其一，大改方案。建立統(tǒng)一的也是海上唯一的綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)模式，將中國(guó)海警局從國(guó)家海洋局獨(dú)立出來(lái)，并將其與隸屬于交通運(yùn)輸部的中國(guó)海事局整合成作為國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)的新的中國(guó)海警總局。其二，中改方案。將中國(guó)海警局從國(guó)家海洋局獨(dú)立出來(lái)納入武警序列，并由國(guó)土資源部和公安部雙重領(lǐng)導(dǎo)。其三，小改方案。將中國(guó)海警局從國(guó)家海洋局獨(dú)立出來(lái)專司海上維權(quán)執(zhí)法職責(zé)。

當(dāng)其他國(guó)家的代表情不自禁地為核爆炸的威力驚呼時(shí)，趙忠堯沉默不語(yǔ)、百感交集！中國(guó)什么時(shí)候才能釋放出這樣巨大的能量？這一天還太遙遠(yuǎn)，因?yàn)橹袊?guó)連一臺(tái)加速器都沒(méi)有。沒(méi)有加速器就不可能揭開(kāi)原子核的奧秘，不可能進(jìn)行自己的核試驗(yàn)。

目前采用大改方案的條件尚不具備，而小改方案僅是一種形式上的改革，并不具有實(shí)質(zhì)性意義。在可供選擇的上述方案中，我們認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)以中改方案為宜，其理由主要是：第一，中國(guó)海警局的主體力量是現(xiàn)役制武裝警察。目前，中國(guó)海警機(jī)構(gòu)的人員主要由現(xiàn)役武警、警察、公務(wù)員、事業(yè)編和合同工混編構(gòu)成。雖然其中現(xiàn)役武警的實(shí)力沒(méi)有對(duì)外公布，但現(xiàn)役武警應(yīng)當(dāng)是其主體力量。同時(shí)，從實(shí)際操作層面來(lái)看，將現(xiàn)役武警以外的其他人員納入武警序列也較為容易。“現(xiàn)有公務(wù)員或參公的事業(yè)編制人員轉(zhuǎn)為現(xiàn)役都具備條件。海監(jiān)、海關(guān)、漁政內(nèi)部都有相當(dāng)部分軍隊(duì)轉(zhuǎn)業(yè)干部，在把檔案正式轉(zhuǎn)入安置單位之前他們都已在當(dāng)?shù)匚溲b部備案，根據(jù)國(guó)家兵役法，轉(zhuǎn)業(yè)干部本身在作為公務(wù)員的同時(shí)還具有預(yù)備役軍官的身份，完全符合轉(zhuǎn)為現(xiàn)役的條件?！盵13]第二，國(guó)防與軍隊(duì)改革的時(shí)代背景。2016年1月，《中央軍委關(guān)于深化國(guó)防和軍隊(duì)改革的意見(jiàn)》在“武裝警察部隊(duì)指揮管理體制和力量結(jié)構(gòu)”部分提出：“加強(qiáng)中央軍委對(duì)武裝力量的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，調(diào)整武警部隊(duì)指揮管理體制，優(yōu)化力量結(jié)構(gòu)和部隊(duì)編成?！?016年3月，武警部隊(duì)政委孫思敬向第十二屆全國(guó)人大第四次會(huì)議提交了《關(guān)于修訂〈中華人民共和國(guó)人民武裝警察法〉的議案》。在其所列舉的五大理由中，其中第四個(gè)理由便是“適應(yīng)武警部隊(duì)職能任務(wù)拓展的需要”。“武警部隊(duì)任務(wù)范圍不斷拓展，境外救援、海上維權(quán)、境外反恐等任務(wù)缺少明確具體的法律依據(jù)?！盵14]上述理由中罕見(jiàn)地提到了“海上維權(quán)”。根據(jù)筆者掌握的資料，武警內(nèi)衛(wèi)部隊(duì)和目前列入武警序列的警種部隊(duì)都不存在專門(mén)履行“海上維權(quán)”職責(zé)，這給將中國(guó)海警局納入武警序列預(yù)留了改革空間。第三，武警警種部隊(duì)轉(zhuǎn)隸歷史的借鑒。武警部隊(duì)由武警內(nèi)衛(wèi)部隊(duì)和武警警種部隊(duì)構(gòu)成。武警警種部隊(duì)包括武警水電部隊(duì)、武警森林部隊(duì)、武警黃金部隊(duì)和武警交通部隊(duì)。其中，武警森林部隊(duì)的轉(zhuǎn)隸歷史可供借鑒。1988年1月，經(jīng)國(guó)務(wù)院、中央軍委批準(zhǔn)，森林警察列入武警部隊(duì)序列，實(shí)行林業(yè)部門(mén)和公安部門(mén)雙重領(lǐng)導(dǎo)，以林業(yè)部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)為主。森林警察和中國(guó)海警的前身公安邊防海警原來(lái)都隸屬于公安部門(mén)，因而具有可比性。

采用中改方案改革的前提是修改《人民武裝警察法》，對(duì)于中國(guó)海警的職責(zé)進(jìn)行明確，改革后的中國(guó)海警局與國(guó)土資源部和公安部之間的職務(wù)關(guān)系應(yīng)當(dāng)界定為領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系*根據(jù)公安工作的需要，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，可以在一些特殊部門(mén)或單位設(shè)立專業(yè)公安機(jī)關(guān)，目前設(shè)立的中國(guó)民航局公安局、國(guó)家林業(yè)局森林公安局、交通運(yùn)輸部公安局均實(shí)行由行業(yè)行政主管部門(mén)和公安部的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，黨政工作以所屬行業(yè)行政主管部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)為主，公安業(yè)務(wù)工作以公安部領(lǐng)導(dǎo)為主。，與武警總部的關(guān)系應(yīng)當(dāng)界定為業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系，即接受武警總部政治、軍事、后勤等方面的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。上述制度設(shè)計(jì)既能夠解決我們?cè)诮缍▏?guó)家海洋局、中國(guó)海警局與公安部之間職務(wù)關(guān)系上的困惑，也為中國(guó)海警機(jī)構(gòu)平時(shí)作為管轄我國(guó)海洋國(guó)土的海上武裝警察力量，戰(zhàn)時(shí)轉(zhuǎn)為國(guó)家軍事力量埋下了伏筆。

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(責(zé)任編輯 杜 彬)

A Discussion on the Functionary Relations between SOA， CCG and MPS—On the Reform Program of CCG as One of Armed Police Services Forces

LI Youbiao

(DepartmentofBorder-controlandImmigration，TheArmedPoliceAcademy，Langfang，HebeiProvince065000，China)

The State Council has carried out the reform of the “Super-ministry System” in 2013. China’s maritime law enforcement system has been adjusted and the State Oceanic Administration (SOA) has been reorganized. China Coast Guard (CCG) carries out maritime law enforcement and interests’rights. It also accepts a working guidance from Ministry of Public Security (MPS). Currently， the relationship between SOA and CCG is leading and being led and the relationship between CCG and MPS is a working guidance one. From the angle of administrative law， the functionary relations between SOA， CCG and MPS should be defined as “official coordination”. But from the view of the reform， CCG from SOA should be separated and CCG with SOA coordinated. The official coordination relationship should be formed between them. Meanwhile， CCG should be under dual leadership by Ministry of Land and Resources and MPS. Against the background of military reform， it is proposed that CCG should be incorporated into series of Armed Police Services Forces and accept a working guidance from Headquarters of Armed Police Forces.

CCG； subject of administration； functionary relations

2016-08-31

中國(guó)海警研究中心2016年度項(xiàng)目“中國(guó)海警海上綜合執(zhí)法法律問(wèn)題研究”階段性成果

李佑標(biāo)(1963— )，男，安徽巢湖人，教授。

●邊疆與邊防研究

D631.46

A

1008-2077(2016)11-0005-05