頂層設(shè)計與基層探索的互動
——以深圳法官職業(yè)化改革為樣本

薛 志 遠(yuǎn)

(中國政法大學(xué) 法學(xué)院,北京 100088)

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頂層設(shè)計與基層探索的互動
——以深圳法官職業(yè)化改革為樣本

薛 志 遠(yuǎn)

(中國政法大學(xué) 法學(xué)院,北京 100088)

摘要：深圳推行的以“去行政化”為基本目的的法官職業(yè)化改革,標(biāo)志著我國司法體制改革邁出了實質(zhì)性的一步。其所開展的基層試點呼應(yīng)了中央高層的相關(guān)制度安排,其在試點過程中所遇到的問題及針對問題探索出的解決問題的思路對于其他地區(qū)也有著重要的借鑒價值。

關(guān)鍵詞：頂層設(shè)計；基層探索；法官職業(yè)化；司法體制改革

2002 年3月21日,首次中國大法官會議在北京召開,標(biāo)志著我國開始全面推行法官職業(yè)化改革。[1]深圳的法官職業(yè)化改革起步于2003年,歷經(jīng)十余載。根據(jù)《深圳市法院工作人員分類管理和法官職業(yè)化改革方案》,法官將實行單獨職務(wù)序列管理、嚴(yán)格的法官員額制和獨立的薪酬體系。

一、概念界定、提法由來及邏輯關(guān)系分析

(一)概念界定

頂層設(shè)計本屬工程學(xué)術(shù)語,如今已成為中國改革領(lǐng)域一個重要的政治名詞。從改革的層面上對頂層設(shè)計加以界定,其主要是指運用系統(tǒng)論的方法,從全局的角度,對某項政策或者某一領(lǐng)域的各方面、各層次、各要素進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃,以集中有效的社會資源,高效快捷地實現(xiàn)預(yù)定目標(biāo)。

與頂層設(shè)計相對的術(shù)語為基層探索?；鶎釉诓煌I(lǐng)域中也同樣具有各不相同的含義。由于基層與頂層二者是相對的一組概念,在一定范圍或語境內(nèi)為基層的可能在更小的領(lǐng)域內(nèi)則為中層或頂層,反之亦然。如據(jù)《憲法》第三十條的規(guī)定,我國的行政區(qū)域主要劃分為省、市、縣、鄉(xiāng)四級。在全國范圍內(nèi)而言,中央一級為頂層,省、市、縣、鄉(xiāng)都可稱之為基層。而在一省范圍內(nèi),省級政府又可稱之為頂層,其管轄范圍內(nèi)的市、縣、鄉(xiāng)又屬基層。在建筑學(xué)中,當(dāng)基層分為多層時,其最下面的一層稱底基層。我國最基層的地方在廣大村鎮(zhèn)。作為政治名詞而存在的“基層”概念在我國的典型代表是作為基本政治制度之一的基層群眾自治制度。與“設(shè)計”相對的是“探索”,設(shè)計更多地表現(xiàn)為一種宏觀層面的總體規(guī)劃、安排,而探索更加強(qiáng)調(diào)要在微觀層面上步步為營,探究實踐。

(二)“頂層設(shè)計與基層探索互動”提法的由來

2010年10月18日“十二五”規(guī)劃正式提出“更加重視改革頂層設(shè)計和總體規(guī)劃”。2012年中央經(jīng)濟(jì)工作會議上,習(xí)近平總書記曾指出,“要深入研究全面深化體制改革的頂層設(shè)計和總體規(guī)劃,明確提出改革總體方案、路線圖、時間表?！?014年習(xí)總書記在主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會議時首次強(qiáng)調(diào)了“推動頂層設(shè)計和基層探索良性互動、有機(jī)結(jié)合”。這是頂層設(shè)計與基層探索良性互動首次在中央一級的會議上出現(xiàn)。

改革開放之初,總設(shè)計師鄧小平提出“摸著石頭過河”的改革理念,這在當(dāng)時是符合中國現(xiàn)實國情的。當(dāng)下中國在經(jīng)歷了近40年的改革開放后,加強(qiáng)改革戰(zhàn)略的頂層設(shè)計已成為中國現(xiàn)階段錯綜復(fù)雜矛盾得以解決的重要路徑。要順利解決那些根深蒂固的不得不改的體制機(jī)制問題,首先需通過自上而下的頂層設(shè)計作出宏觀規(guī)劃。要改變過去那種“只重視經(jīng)濟(jì)增長,不重視環(huán)境保護(hù)”的不可持續(xù)的發(fā)展模式,轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式,力爭實現(xiàn)體制改革的穩(wěn)步協(xié)調(diào)推進(jìn),也需在中央層面上有一個統(tǒng)籌改革全局的頂層設(shè)計,來設(shè)計改革的目標(biāo)及推進(jìn)改革的程序、步驟。從這一層面上來講,從“摸著石頭過河”到頂層設(shè)計觀念的轉(zhuǎn)變,實則是我國改革開放經(jīng)驗的一次總結(jié),是認(rèn)識論及方法論上的革新。

(三)頂層設(shè)計與基層探索的邏輯關(guān)系研究

1.頂層設(shè)計指導(dǎo)基層探索

我國的改革如今已進(jìn)入深水區(qū)與攻堅期,隨著改革進(jìn)程的持續(xù)推進(jìn),社會各階層的利益結(jié)構(gòu)日益復(fù)雜,深層次矛盾不斷積累導(dǎo)致社會問題層出不窮,要避免“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”等“病急亂投醫(yī)”“治標(biāo)不治本”的做法,則必須得從宏觀層面進(jìn)行系統(tǒng)性思考,著眼大局,下決心從源頭上進(jìn)行根治。我國現(xiàn)階段所進(jìn)行的改革,不是某一方面、某一領(lǐng)域內(nèi)的改革,而是全面的、系統(tǒng)性的改革。在經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域取得巨大成績的同時,應(yīng)看到其他領(lǐng)域的改革目前仍處于相對滯后的狀態(tài)與階段。政治體制改革、文化體制改革等也需要大力推進(jìn),這些領(lǐng)域改革的不利將嚴(yán)重影響各領(lǐng)域全面改革的縱深推進(jìn)。只有加強(qiáng)具有統(tǒng)籌全局之功效的頂層設(shè)計的科學(xué)性與前瞻性,才可能最大限度地協(xié)調(diào)各個領(lǐng)域,合理地配置資源,節(jié)約改革成本,使得各項改革能夠齊頭并進(jìn)、互相促進(jìn)。

2. 基層探索回應(yīng)頂層設(shè)計

頂層設(shè)計在宏觀層面上制定我國各項改革事業(yè)的基本戰(zhàn)略與核心框架、步驟,但單有頂層設(shè)計是無力保證改革舉措的正確性的。任何頂層設(shè)計都必須是關(guān)注基層探索的。各地試點推行的各項改革措施所取得的經(jīng)驗與教訓(xùn),都將可能在一定程度上有助于確保頂層設(shè)計的科學(xué)性與民主性。中央決策層要充分尊重基層群眾的改革創(chuàng)新行動,給予其一定的時間與空間試行,若效果良好,還可考慮進(jìn)一步完善相關(guān)改革內(nèi)容,嘗試將改革經(jīng)驗與有益做法加以推廣。

二、頂層與基層良性互動的典型:深圳法官職業(yè)化改革

(一)深圳法官職業(yè)化改革是呼應(yīng)中央司法體制改革的有力舉措

深圳加快推進(jìn)法官職業(yè)化改革試點工作,是深入貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神及最高人民法院《關(guān)于全面深化人民法院改革的意見——人民法院第四個五年改革綱要(2014-2018)》(以下簡稱“四五”綱要)中有關(guān)全面深化司法體制改革精神的重要舉措。中共十八屆三中全會明確提出了司法體制改革的基本方案,最高人民法院與最高人民檢察院出臺的報告亦釋放出嚴(yán)格落實司法改革的明確信號。司法去行政化是司法體制改革的重要目標(biāo)之一,而深圳正在進(jìn)行的法官職業(yè)化改革試點工作正是司法去行政化工作的重要組成部分,有力地回應(yīng)了社會民眾對司法體制進(jìn)行改革的強(qiáng)烈期盼。

(二)深圳法官職業(yè)化改革是解決基層法官流失問題的迫切需要

法官隊伍流失呈愈演愈烈的現(xiàn)實困境是深圳開啟法院職業(yè)化改革的一大主因。在全國范圍內(nèi),優(yōu)秀的法官離開法院,投身律師事務(wù)所或企業(yè)另謀出路等事件頻發(fā),這嚴(yán)重地影響了法院正常工作的有序開展?，F(xiàn)階段我國基層法官的待遇普遍偏低,為了提升其待遇或者級別,法官只能沿著行政級別的樓梯艱難攀爬。一些基層法官由于日常工作的壓力大,同時職業(yè)風(fēng)險相對較高,且晉升空間逼仄,職業(yè)榮譽(yù)感低等原因,被迫選擇離開法院系統(tǒng)轉(zhuǎn)而投向市場“另謀高就”。

(三)深圳法官職業(yè)化改革是“讓審理者裁判、由審判者負(fù)責(zé)”的必然選擇

在此次改革之前,“審、判分離”現(xiàn)象一直是困擾各級法院公正司法的重大問題。法院行政化導(dǎo)致在人民法院系統(tǒng)內(nèi)行政化管理體制處處可見。最突出的表現(xiàn)形式之一是案件的裁決往往不是由該案的主審法官依法作出,而是要通過逐級上報、層層審批的形式由領(lǐng)導(dǎo)批示作出?！安还苷l審案,官大的說了算”的實踐做法導(dǎo)致法院的審判效率低下、法官的獨立審判權(quán)受到嚴(yán)重壓制,并在一定程度上影響了司法公正的順利實現(xiàn)。法官職務(wù)獨立是司法生命的維系。此次深圳法官職業(yè)化改革即是以消除行政化管理模式的弊端為主旨的。通過賦予審判長或者主審法官以獨立的案件裁決權(quán),有助于實現(xiàn)“讓審理者裁判、由審判者負(fù)責(zé)”的司法改革目標(biāo),進(jìn)一步增強(qiáng)辦案法官的職業(yè)尊榮。

三、深圳法官職業(yè)化改革的路徑分析

(一)明確的改革時間表,確保改革系統(tǒng)推進(jìn)

2013年底,深圳確立了“三化一平臺”的改革主攻方向,法治化被作為全面深化改革的突破口,法官職業(yè)化改革更被視為是深圳進(jìn)一步深化改革的“開山炮”。在整個深圳法院系統(tǒng)中,1 132名具有法官資格的人員中,選擇繼續(xù)留任為法官的有1 072人,比例高達(dá)94.7%。2014年7月1日,上述1 072名法官全部完成了薪級套轉(zhuǎn)。[2]根據(jù)對《最高人民法院〈關(guān)于全面深化人民法院改革的意見〉重點改革規(guī)劃(2015-2016)》進(jìn)行分析可知,該重點改革規(guī)劃共提出司法管理體制、審判權(quán)運行機(jī)制、審判方式、人員分類管理等4個方面28項改革措施。上述改革項目已于2015年在深圳全面啟動,深圳計劃力爭在2016年提前完成“四五”綱要中屬地方事權(quán)的改革任務(wù)。

(二)單獨的法官職務(wù)序列,打造法官員額制

2010年,深圳在全國率先推行了公務(wù)員分類管理制度改革。此次法院人員分類管理改革,意味著法官將成為從公務(wù)員隊伍中細(xì)分出來的第四個類別。根據(jù)改革方案的具體規(guī)定,法院工作人員將劃分為法官、審判輔助人員和司法行政人員,并對各類人員實行不同的管理制度。此外,根據(jù)國家出臺的《法官職務(wù)序列設(shè)置暫行規(guī)定》,此次改革方案進(jìn)一步明確了深圳市區(qū)兩級法院法官等級、各等級法官的職數(shù)以及等級升級的秩序等。

(三)獨立的法官薪酬體系,提高法官職業(yè)待遇

根據(jù)改革方案的規(guī)定,深圳市區(qū)兩級法院將實行獨立的法官薪酬體系。法官待遇和法官等級掛鉤、與行政級別脫鉤。以鹽田區(qū)法院為例,該院根據(jù)最高人民法院2011年下發(fā)的《法官職務(wù)序列設(shè)置暫行規(guī)定》和中組部2013年下發(fā)的《人民法院工作人員分類管理制度改革意見》等文件,起草了改革法官薪酬待遇的方案?？紤]到法官不同于普通公務(wù)員的職業(yè)特點,改革方案將法官的工資薪級在行政執(zhí)法類公務(wù)員薪級標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上提升了10%,以此作為改革的起點。結(jié)合深圳法官的平均工資水平推算,改革后每名法官工資大約可獲得1 500元左右的普漲。[3]獨立的法官薪酬體系的建立,能夠確保法官不用想方設(shè)法依靠行政級別的提升來獲得薪酬待遇的提高。

(四)拓寬法官選任渠道,提高法官整體質(zhì)量

將法官選任渠道規(guī)范化和制度化是法官職業(yè)化改革的有機(jī)組成部分,深圳法官職業(yè)化改革方案規(guī)定,拓寬法官選任渠道,擴(kuò)大法官選任的參與度,建立從符合法官任職條件的檢察官、律師、法律研究人員和其他法律工作者中選任法官的制度?！皩徟袉T應(yīng)當(dāng)是以自己個人的行為,自己對工作的態(tài)度博得信任和威望的人,應(yīng)當(dāng)是具有很多社會政治經(jīng)驗和善于審訊的人,我還應(yīng)對此補(bǔ)充一點,應(yīng)當(dāng)是一個有修養(yǎng)的人?！盵4]此外,勝任崗位在法官職業(yè)化過程具有重大意義,勝任是在法官職業(yè)的行為道德框架內(nèi),根據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn),運用知識和技能解決特定問題的能力。[5]我們知道律法原是好的,只要人用的合宜。[6]為保障所選任之法官能夠勝任工作,正確適用法律,還應(yīng)注意嚴(yán)把法官入口大關(guān),增強(qiáng)法官崗內(nèi)培訓(xùn),遴選優(yōu)秀的法官從事審判實務(wù)工作,以整合不同舉措之功,合力提高法官整體質(zhì)量。

四、深圳法官職業(yè)化改革需注意的問題

(一)應(yīng)進(jìn)一步完善配套機(jī)制

配套機(jī)制的完善,應(yīng)通過制度設(shè)計,使得法院能夠擺脫行政機(jī)關(guān)的不當(dāng)干預(yù)。這是因為“但欲求法院精神上的獨立,并非僅僅規(guī)定法官獨立審判所能濟(jì)事。這種規(guī)定,至多不過能令法院以外的機(jī)關(guān),不能公然地干涉法院的審判,卻不能保障法院法官,實際上不仰承其他機(jī)關(guān)(尤其是行政機(jī)關(guān))的意旨,而行使其審判權(quán)?！盵7]另外,應(yīng)注意此次深圳法官職業(yè)化改革的深入推進(jìn),可能會觸碰到甚至威脅到法院系統(tǒng)內(nèi)個別主體的既得利益,不能排除屆時可能會出現(xiàn)個別院長、庭長等領(lǐng)導(dǎo)因循守舊,故步自封,仍舊妄圖采用各種手段影響判案法官獨立審判的問題。畢竟,行政化在法院系統(tǒng)內(nèi)可謂根深蒂固,期望短期內(nèi)就得到根治可能并不符合實際情況。

(二)應(yīng)注意對審判長負(fù)責(zé)制的規(guī)制

法官職業(yè)化只是推進(jìn)司法體制機(jī)制公正、獨立、高效運行的第一步,后續(xù)還需提高法官的入職門檻,樹立法官的權(quán)威感、尊崇感。讓審理者裁判、由審判者負(fù)責(zé),需嚴(yán)格根據(jù)審判規(guī)律辦事。法官職業(yè)化改革前,院長、庭長等領(lǐng)導(dǎo)審批案件,出現(xiàn)了“審者不判,判者不審”的問題,但改革后實行的審判長負(fù)責(zé)制中審判長也不一定親自參與每個案子的法庭審理。但其卻對本合議庭其他法官審判的案子,擁有審批權(quán)。當(dāng)逐漸削弱院長和庭長等領(lǐng)導(dǎo)的審批權(quán)后,應(yīng)該加強(qiáng)對審判長負(fù)責(zé)制的監(jiān)督與規(guī)制。以防出現(xiàn)個別案件中審判長并非主審法官,且未實際參與案件的審理工作,卻享有案件的裁決權(quán)的情況。一方面,應(yīng)切實落實對審判長、主審法官等專業(yè)能力的評價工作,另一方面,要加強(qiáng)對法官違規(guī)行為的監(jiān)督力度,健全法院內(nèi)部行政管理權(quán)力的約束制約機(jī)制。

(三)應(yīng)注意協(xié)調(diào)嚴(yán)格控制法官員額與法院案多人少之間的矛盾

在具體試行法官員額制時,應(yīng)著重考慮其與各地法院辦理案件的數(shù)量之間的匹配關(guān)系。以順德區(qū)法院為例,該院在進(jìn)行員額制改革的試點工作時,根據(jù)其制定的主審法官選任辦法,經(jīng)過2014年7月、2015年5月兩次選任,共選任了130名主審法官。2014年順德區(qū)法院的受案量為3.8萬件,主審法官人均辦案數(shù)達(dá)250件,是全國法院法官平均辦案量的4倍、廣東省的3倍。“白加黑、五加二”恐成為主審法官們工作的常態(tài)。[8]各地法院在試行員額制,確定員額指標(biāo)時,應(yīng)切實結(jié)合社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況,充分考慮實際案件受理數(shù)量、法院人員構(gòu)成情況等因素,將員額比例在一定地域范圍內(nèi)統(tǒng)籌配置。對案多人少矛盾突出的基層法院、中級法院給予適當(dāng)傾斜,以減輕員額制法官的工作額度。以廣東省為例,在該省管轄的區(qū)域范圍內(nèi),經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的珠三角地區(qū)案多人少,而經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對落后的粵東西北地區(qū)則是案少人多。對于上述兩種極不平衡的編制、人員構(gòu)成,應(yīng)在全省范圍內(nèi),進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃,給予案多人少的法院以相對較大的員額比例,而適當(dāng)削減案少人多的地區(qū)法官員額的比例,經(jīng)過階段性改革,逐步實現(xiàn)法官員額制改革的目標(biāo)。同時,在改革過程中,應(yīng)綜合考慮案少人多地區(qū),超過法官員額比例的人員如何分流的問題,對這部分人員的合法權(quán)益也應(yīng)依法維護(hù),切不可將員額比例一減了之。

參考文獻(xiàn)：

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[6]培根.培根論說文集[M].水天同，譯.北京：商務(wù)印書館，1983：197.

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[8]王逸吟.法官員額制的廣東試點[N].光明日報，2015-06-08.

[責(zé)任編輯：岳林海]

收稿日期:2016-04-09

作者簡介:薛志遠(yuǎn)(1989-),男,山西大同人,中國政法大學(xué)法學(xué)院憲法學(xué)與行政法學(xué)專業(yè)2015級博士研究生,研究方向:行政法學(xué)交叉學(xué)科。

文章編號：2096-1901(2016)04-0014-04

中圖分類號：D926

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

Interaction of Top-level Design with Grassroots Exploration——Taking Shenzhen Judiciary Profession Reform as Example

XUE Zhi-yuan

(School of Law, China Politics and Law University, Beijing 100088,China)

Abstract：Shenzhen carries out the judiciary profession reform aiming “Non Administration”, which shows that our judicial system reform has taken a substantive step. Its grassroots experiment responds the relative arrangement of the central top-level.

Key words：top-level design；grassroots exploration；judicial profession；judicial system reform