項目建設期內控制度體系頂層設計

王英

中圖分類號：F287 文獻標識：A 文章編號：1674-1145（2016）10-000-02

摘 要 在建設期間會發(fā)生大量的工程建設行為，而在現(xiàn)實工作中往往這一階段成為企業(yè)內部控制管理的薄弱環(huán)節(jié)。內控制制度體系建設對于投資大、周期長、工藝流程復雜的項目投資而言尤為重要和迫切，如何解決項目建設進度、質量等與內控制度體系合規(guī)性要求，規(guī)避建設風險，本文從項目建設的特點、項目建設與內控制度體系不同步的表現(xiàn)，提出了圍繞項目業(yè)務發(fā)展，從頂層設計同步建立健全項目建設期內控體系建設的幾點看法。

關鍵詞 項目建設 內控制度體系 頂層設計 業(yè)務權限手冊

一、項目建設的特點

（一）項目前期時間長、前期費用大

本文項目是指按政府核準的投資項目目錄需要由國務院投資主管部門核準的項目。從項目籌備、立項、取得“路條”、最后被核準需要較長的時間，短則二、三年長則六、七年，或者項目沒有被核準取消了。項目核準需要各種需要獨立、具備資質的第三方出具相應合格的報告，如環(huán)境評價報告、可行性研究報告、項目建設選址意見書、資金落實情況等，出具相關報告需要前期投入大量的人力和財力。

（二）項目建設周期長、投資金額大

項目建設工藝流程復雜、設計施工要求高，往往建設周期比較長、投資規(guī)模大。由于建設項目一般規(guī)模大、技術復雜、涉及多個專業(yè)，投資額大，這就要求項目建設只能成功，不能失敗，否則將造成嚴重后果。

（三）項目建設意義重大、涉及面廣

項目投資建設一般具有較大的經(jīng)濟利益或戰(zhàn)略目標，同時受到各級政府的機關部門的監(jiān)管，對社會經(jīng)濟、環(huán)境發(fā)展、稅收繳納、解決就業(yè)等各個方面有較大的影響，同時也對企業(yè)自身商譽和整體發(fā)展具有非常大的影響。

（四）具有一次性和單向性

表現(xiàn)為投資建設地點一次性固定，建成后不可移動。項目投資額大、影響大、涉及面廣，一旦開工后就朝著目標單向進行，不可逆轉，不能重頭再來。工程項目建設一旦開工建設并完成，不可能重新施工設計、改變用途。

（五）組織機構不太健全

項目建設從籌建期到建設期，需要一個較長的過程，在前期可能機構單一、人員少、業(yè)務量小，一旦項目被國家機關主管部門核準，項目建設需要健全的組織機構和大量專業(yè)性人才。

二、項目建設與內控制度體系建設不同步的表現(xiàn)

（一）項目業(yè)務發(fā)展先于內控制度建設

在項目建設階段，可能受進度計劃、上下游產(chǎn)業(yè)鏈統(tǒng)籌、各級部門對重大項目的要求等各種原因需要加快進度安排，在實際項目業(yè)務發(fā)展建設過程中，按照有利于加快項目建設、簡化各種手續(xù)開展業(yè)務，事后再建立內控制度加以規(guī)范，或者只是在某個節(jié)點上憑以往經(jīng)驗開展項目建設最終也沒有形成一種制度。內控制度建設落后于項目業(yè)務發(fā)展，有人認為建設期在某些環(huán)節(jié)上建立內控制度是對項目業(yè)務發(fā)展的阻礙，在本來項目建設工期緊張的情況下復雜、拖延項目建設。

（二）重項目建設輕內控制度建設

在項目建設階段，以如何實現(xiàn)安全施工、高質量完工、如期建成投產(chǎn)為目標，重視項目安全、質量、進度、費用的控制和管理。事事以項目建設為出發(fā)點，輕視內控制度體系的健全和完善，沒有固定或專業(yè)的人員或機構開展內控制度體系化的建立。

（三）各種管理規(guī)定相對獨立、分散

在項目建設接受不同上級部門或地方政府的監(jiān)管，建設期也有如《項目管理手冊》、《項目執(zhí)行計劃》、《HSE體系》等不同側重點的管理制度，這些管理制度其實也就是內控制度體系的一部分，只是側重點不同，分散在不同制度體系中，沒有形成一套完整的、全面的內控制度體系。

（四）建設期內控制度體系不全面、不系統(tǒng)

建設期由于組織機構不太健全，人員不可能完全到崗，部門之間職責沒有清晰界定，在內控制度體系方面是一個薄弱環(huán)節(jié)。不同部門根據(jù)本部門職責范圍在國家法規(guī)或上級企業(yè)的要求建立了內控制度，但不全面、不系統(tǒng)，最后造成內控制度形式多樣、不同制度間沖突或矛盾點多。

（五）項目建設管理與內控制度建立的靈活銜接

企業(yè)在建期間往往處于事務繁雜、工程、進度、費用、安全齊抓的情況，各單項工程交叉作業(yè)，業(yè)務界面很難劃分清楚且制度不健全。沒有健全有效的內部控制機制，企業(yè)內部各職能部門、崗位、人員及各流轉環(huán)節(jié)都缺乏有效的監(jiān)督和控制，內控很難有效開展。使項目建設在趕進度保質量的情況下能夠建立符合相關法規(guī)監(jiān)管的內控制度體系，需要靈活銜接。顯然，現(xiàn)在二者的銜接還是不夠的。

三、項目建設期建立內控制度體系頂層設計的幾點看法

（一）高管層高度重視

從建設期開始頂層設計內控制度體系，應從“頂層開始”。建設期內控制度體系建立和有效實施，需要高管層的高度重視、大力支持和積極配合。在項目建設開始，將高管層關注的重點制度化，規(guī)范化并有效的執(zhí)行下去。首先要建立一套能夠推動內控制度體系建設的組織機構，在內控制度建設過程中能自上而下貫徹管理層的意圖。2006年財政部下發(fā)的《企業(yè)內部控制基本規(guī)范》的目的在于促進內部控制的統(tǒng)一和規(guī)范，引導企業(yè)提高認識，建立和健全內控制度體系，從而有利于企業(yè)遵守國家法律法規(guī)，提高風險防范能力，這為企業(yè)建立內部控制制度提供了依據(jù)。

（二）圍繞項目業(yè)務發(fā)展建立健全內控制度體系，統(tǒng)籌全局

建立健全企業(yè)內控制度，要按照嚴格、詳細、具體的原則，以不同行業(yè)、不同業(yè)務板塊結合企業(yè)自身特點和實際情況，制定操作實施細則。由于項目建設期的特點，必須進行深入的按業(yè)務板塊、項目業(yè)務發(fā)展周期的調查研究。調查研究是做好內控工作的前提和基礎，通過有重點、有目的的專項調研工作，及時總結、提煉和推廣內控管理工作中好的經(jīng)驗和做法，研究內控體系發(fā)展和完善的工作思路，上下結合，合理有效地制定制度。從項目業(yè)務發(fā)展為始點，項目業(yè)務發(fā)展中的關鍵點為控制點，以項目業(yè)務發(fā)展需要為內控制度體系建設的需求建立和完善內控制度體系建設，在頂層設計時上下互動，才能有效的解決項目建設期實際業(yè)務與內控的矛盾。

（三）建設期內控制度體系建設應具備模板化、周期化特點

建設期具有期間性，經(jīng)歷了籌備期、建設期后到運營期，每個階段有不同的特點，特別是建設期時間緊、任務重。對項目建設的籌備期和建設而言，能夠獲得模板化和具有建設周期性的內控制度體系，可以節(jié)約大量的人力成本、避免建設期多走彎路，能夠資源共享、也有適用于不同的監(jiān)管需要。在項目建設初期具有模板化的內控制度，對于項目建設具有非常大的指導性和可執(zhí)行性。特別是國有大型企業(yè)，應該以項目業(yè)務發(fā)展的周期性，建立不同階段的內控制度體系模板，在大原則相同的情況下允許不同項目有差異化的內控。

（四）建立業(yè)務權限手冊作為內控制度體系建設的深入落實

2006年6月6日，國資委公布了《中央企業(yè)全面風險管理指引》，一時間，風險管理成為央企及地方國企關注的重點，內控體系建設無疑是其中的重要著力點。國有大型企業(yè)陸續(xù)都建立了一套適合本項目業(yè)務發(fā)展和特點，又符合國家法規(guī)的內控制度體系。內控制度體系一般由基本制度、管理辦法和操作細則配套流程圖和關鍵控制點組成，但比較“文字”化，不利于執(zhí)行者和審計人員查閱。建立業(yè)務權限手冊，要以項目業(yè)務發(fā)展全過程為閉環(huán)的理念開展內控制度體系建設，項目業(yè)務發(fā)展為需求引導內控制度建立，解決建設期項目業(yè)務發(fā)展先于內控制度建設的問題。建立業(yè)務權限手冊，是在內控制度體系的基礎上再一次優(yōu)化和整合，是真正落實管理制度化、制度流程化、流程表單化、表單信息的真正體現(xiàn)。

（五）樹立全體員工對內控制度體系的遵從意識，形成一種企業(yè)文化

把內控制度建設作為企業(yè)文化的基礎，結合企業(yè)文化建設，加強內部控制制度的宣傳和培訓力度，是內部控制制度的真正“落地”的保障。不管建設期在項目建設階段在進度、投資或其他各種關系上多么具有特殊性，都應該自上而下培養(yǎng)全體員工的對內控制度的遵從意識，在日常操作上具有“紅線”文化的理念，有制度的按制度辦，制度規(guī)定不行的就一定不能逾越。建設期內控制度應在全面性、系統(tǒng)性、可執(zhí)行性和合理性的基礎上建立。內控制度體系建立不僅需要管理層參與，更應該全員參與，須由每一位員工自覺地落實到日常工作中去，因此要著力培養(yǎng)全體員工的內控制度遵從意識，特別是管理層，不能出現(xiàn)凌駕于制度之上的任何人。

（六）建立內控制度信息管理及溝通機制

一個良好的內控制度體系應確保企業(yè)內每一個員工都能清楚地知道其所擁有的權力和承擔的責任，樹立每一個員工都應對企業(yè)的內部控制負有責任的觀念，促使他們團結合作，主動實施并完善企業(yè)的內部控制，為企業(yè)總體目標的實現(xiàn)認真履行自己的職責。加強信息化管理，建立能夠充分的反映內控制度體系建設實施的成效溝通渠道。

（七）建立有效的內控制度體系監(jiān)督和考評機制

建立行之有效的建設期內控制度體系是內外部監(jiān)管的需要，也是有效控制項目建設投資成本、正確反映項目建設經(jīng)濟效益的根本保證。對項目建設的各個關鍵環(huán)節(jié)進行監(jiān)督和考評，是克服“兩張皮“的強有力手段，是檢驗內控制度體系是否“行”的重要部分。

四、結語

同步建立和健全建設期內控制度、理順項目建設與內控制度體系的關系是企業(yè)提升管理水平的重要手段。項目建設期，建立和健全內控制度建設應達到頂層設計的效果，在整體關聯(lián)性和具體可操作性方面規(guī)范項目投資建設、投產(chǎn)運營，為竣工審計、驗收提供制度保障。

參考文獻：

[1] 李洪岳.關于內控制度建設中若干問題的思考[J].新會計，2012（12）.

[2] 李云麗.企業(yè)集團內部控制制度建設初探[J].時代金融，2009（1）.[3] 財政部.內部會計控制基本規(guī)范.