大數(shù)據(jù)背景下地方政府決策轉(zhuǎn)型探析

檀　陽

(首都師范大學(xué) 管理學(xué)院， 北京 100089)

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國情國策研究

大數(shù)據(jù)背景下地方政府決策轉(zhuǎn)型探析

檀陽

(首都師范大學(xué) 管理學(xué)院， 北京 100089)

隨著大數(shù)據(jù)時代的到來以及科學(xué)技術(shù)的不斷發(fā)展，大數(shù)據(jù)已成為一種可被運用于管理科學(xué)的社會資源，在公共管理領(lǐng)域中，日益滲透到社會治理、政府決策等活動中。當(dāng)前，我國地方政府決策中存在缺乏規(guī)劃性、缺乏參與性、決策成本過高、決策理性無標(biāo)準(zhǔn)以及濫用決策程序等問題，導(dǎo)致決策工作效率低下、忽視公眾訴求、影響決策效果。大數(shù)據(jù)資源的客觀性、全面性、易獲取性、科學(xué)性以及分析技術(shù)的高效性可以彌補以上不足，如何運用大數(shù)據(jù)實現(xiàn)地方政府決策方式轉(zhuǎn)型成為政府管理領(lǐng)域中的方向性問題，它涉及政府管理觀念、方式、制度、流程等一系列運行機制的轉(zhuǎn)型，并需保證最終與大數(shù)據(jù)時代下的社會環(huán)境相融合，從而實現(xiàn)地方政府由傳統(tǒng)決策向新型決策轉(zhuǎn)變。

大數(shù)據(jù)；地方政府；決策；方式

近年來，我國地方政府在提高社會民主化程度方面成績顯著，隨著外部條件的不斷改善和公民民主意識的不斷提升，決策民主化的要求也越來越高；政府向社會提供的公共物品、公共服務(wù)愈加完善，隨著服務(wù)化水平的不斷提高，要解決的問題難度也越來越大；政府社會治理能力的提高要求政府進一步實現(xiàn)民主、高效、科學(xué)、創(chuàng)新的新發(fā)展。政府決策作為社會治理活動的起點，應(yīng)把握當(dāng)前大數(shù)據(jù)管理新變革的契機，通過調(diào)整自身決策運行機制，實現(xiàn)判斷準(zhǔn)確、及時迅速、有效且低成本、能夠?qū)崿F(xiàn)預(yù)防和創(chuàng)新的當(dāng)代地方政府“新型”決策。

一、大數(shù)據(jù)對地方政府決策的挑戰(zhàn)

大數(shù)據(jù)時代的到來，不僅為商業(yè)領(lǐng)域創(chuàng)造了更多的機會和財富，同樣也滲透到了社會管理的各個層面。近年來，更是被多個國家上升到了戰(zhàn)略層面，大數(shù)據(jù)對于現(xiàn)代社會的重大意義不言而喻。除了商業(yè)領(lǐng)域，大數(shù)據(jù)在醫(yī)療衛(wèi)生、交通、公共安全、社會文化等領(lǐng)域都發(fā)揮著巨大作用，這不僅體現(xiàn)了大數(shù)據(jù)的科學(xué)與價值，更體現(xiàn)出當(dāng)代政府部門對大數(shù)據(jù)應(yīng)用的重視與傳統(tǒng)管理方式的轉(zhuǎn)變。其中，作為社會管理基礎(chǔ)的決策環(huán)節(jié)，不僅受到了大數(shù)據(jù)思維的沖擊，更面臨著大數(shù)據(jù)環(huán)境帶來的許多挑戰(zhàn)，決策目標(biāo)的實現(xiàn)方式與網(wǎng)絡(luò)背景下復(fù)雜的決策環(huán)境，都是各地方政府因地制宜進行決策的重要影響因素。

(一)大數(shù)據(jù)思維的沖擊

自從2012年大數(shù)據(jù)這一概念被頻繁提起，引發(fā)國內(nèi)社會對大數(shù)據(jù)的熱切關(guān)注，大數(shù)據(jù)思維正在日益滲透到工作生活的各個領(lǐng)域中，社會對大數(shù)據(jù)價值的使用也逐漸由被動轉(zhuǎn)為主動。在大數(shù)據(jù)時代到來之前，政府對于數(shù)據(jù)的運用主要是在電子政務(wù)、電子治理等方面，應(yīng)用于信息查詢、事務(wù)處理和部分決策工作當(dāng)中*黃璜，黃竹修，《大數(shù)據(jù)與公共政策研究：概念、關(guān)系與視角》，載《中國行政管理》，2015年第10期。。但隨著數(shù)據(jù)儲存容量的擴大與計算技術(shù)的發(fā)展，海量數(shù)據(jù)成了一種可被不斷挖掘價值的資源[1]。例如利用實時監(jiān)測與物聯(lián)網(wǎng)傳感系統(tǒng)收集的關(guān)于公民社會活動的數(shù)據(jù)、在互聯(lián)網(wǎng)上產(chǎn)生的各類數(shù)據(jù)、企業(yè)在電子商務(wù)領(lǐng)域所積累的數(shù)據(jù)以及政府在電子政務(wù)建設(shè)過程中所積累的數(shù)據(jù)，涉及人類活動和行為、商業(yè)和政治等方面，都可運用到地方政府決策過程中。大數(shù)據(jù)促進了政府、公民與企業(yè)間的合作，創(chuàng)建實時解決方案，迎來了決策的新時代*John Carlo Bertot，Heeyoon Choi． Big Data and E-Government: Issues，Policies，and Recommendations.The Proceedings of the 14th Annual International Conference on Digital Government Research．Quebec City，QC，Canada: ACM.2013。。再次，大數(shù)據(jù)所帶來的隱私問題、合法性、真實性、合理性與倫理性要求我們改變的不僅僅是決策思維的總方向*Joseph Janes. Data, Data Everywhere[J]. American Libraries.2012,(5/6)。，還包括決策思維中的決策依據(jù)選擇、決策思維選擇、決策方式選擇、決策結(jié)果選擇等方方面面的思維方式。

(二)多種目標(biāo)實現(xiàn)方式

改變決策方式只是對決策過程中實現(xiàn)決策目的方式的改變，并非改變決策目的及其本質(zhì)。如同樣的民主決策，過去是通過聽證會、問卷調(diào)查等方式實現(xiàn)的，而在大數(shù)據(jù)時代，實現(xiàn)了了解民意途徑的多樣化，通過互聯(lián)網(wǎng)可以收集網(wǎng)民發(fā)布言論，通過技術(shù)手段對關(guān)鍵詞進行收集，并進一步判斷其背后的價值取向、觀點傾向與社會情緒，通過數(shù)據(jù)不但可以得到語句背后的訴求與情感傾向，還可以通過網(wǎng)民的行為預(yù)測其特質(zhì)并對其進行定性*Michal Kosinski, David Stillwella, ThoreGraepelb.Private Traits and Attributes are Predictable from Digital Records of Human Behavior[J]. Proceedings of the National Academy of Sciences of the United States of America,2013,(4)。。而對于被此民意收集渠道排除在外的群體，也可使其訴求通過物聯(lián)網(wǎng)在社會生活中的實時監(jiān)測中被發(fā)現(xiàn),通過多種感知終端實時采集城市管理的數(shù)據(jù)，搭建城市管理的巨量數(shù)據(jù)的組織、存儲和管理平臺*徐宗本、馮芷艷,等，《大數(shù)據(jù)驅(qū)動的管理與決策前沿課題》，載《管理世界》，2014年第1期。。例如，政府對城市交通建設(shè)的民意咨詢，可以放棄過去成本高而效益低的問卷調(diào)查法，通過從路口監(jiān)控設(shè)備收集車流量、汽車信息等數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)它們與路況的內(nèi)在聯(lián)系，判斷此路段的使用率、使用區(qū)間和主要使用者，進而縮小決策中利益相關(guān)者的范圍，并進一步明確問題。又如通過手機、網(wǎng)絡(luò)和空氣質(zhì)量監(jiān)測設(shè)備可以收集和解釋空氣質(zhì)量數(shù)據(jù)，使城市建設(shè)更多依賴于科技所建立的范式*Greg Newman, Andrea Wiggins, Alycia Crall1, Eric Graham, Sarah Newman, and Kevin Crowston. The Future of Citizen Science: Emergingtechnologies and Shifting Paradigms[J]. Frontiers in Ecology and the Environment.2012,(8)。。

(三)日益復(fù)雜的決策環(huán)境

當(dāng)前，伴隨著大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)的發(fā)展，以及“互聯(lián)網(wǎng)+”和“自媒體”時代的到來，社會的信息傳播方式與手段都發(fā)生了重要變化，數(shù)據(jù)與信息對社會治理和政府決策產(chǎn)生著重要的影響。首先，自媒體時代的來臨使網(wǎng)絡(luò)用戶更加趨向社群化，具有共同價值觀的個體通過網(wǎng)絡(luò)的信息傳播與接收，發(fā)現(xiàn)其在教育背景、文化認(rèn)知、價值觀念等方面的趨同性，形成了不同的網(wǎng)絡(luò)群體，聚集在一起對社會熱點問題進行討論并迅速達(dá)成一致，還可能發(fā)展成為利益共同體。在發(fā)聲渠道上，發(fā)表言論的渠道不斷拓寬，新興網(wǎng)絡(luò)社群的話語權(quán)變得強大，政府必須重視這一現(xiàn)象，將這種溝通格局的變化納入政策議程的轉(zhuǎn)變之中。*曹光煜,傅昌波，《新互聯(lián)網(wǎng)對公共決策的影響及對策建議》，載《中國行政管理》，2015年第12期。其次，整個社會環(huán)境與總體價值觀的改變迫使政府必須做出調(diào)整。信息的飛速傳播使其不再是滯后的稀缺性資源，公眾對于信息的反應(yīng)也會隨著對信息的接受迅速發(fā)生，因此政府必須加強回應(yīng)性；同時，信息濫造和信息污染的現(xiàn)象也會更加嚴(yán)重，加大網(wǎng)絡(luò)民主中既有的信息鴻溝，對信息垃圾進行監(jiān)督與矯正是維護網(wǎng)絡(luò)民主的必要措施*孫光寧，《大數(shù)據(jù)時代對網(wǎng)絡(luò)民主的價值、沖擊及其應(yīng)對策略》，載《行政論壇》，2014年第6期。。最后，數(shù)據(jù)共享使社會各個領(lǐng)域的界限越來越模糊，這就要求政府把控全局，提高各領(lǐng)域工作的協(xié)同性，避免惡性分歧與沖突，創(chuàng)造和諧穩(wěn)定的社會數(shù)據(jù)環(huán)境。

二、地方政府決策過程中存在的問題

在地方政府傳統(tǒng)決策過程中存在著諸多問題。由于信息不充分、不能合理預(yù)測風(fēng)險、決策存在尋租行為、決策部門內(nèi)部工作安排混亂以及傳統(tǒng)決策觀念缺乏參與意識等原因，不僅導(dǎo)致目前地方政府決策存在缺乏戰(zhàn)略性、公眾參與不足、決策程序混亂以及決策成本過高等缺陷，也造成了政府工作的低效率以及社會管理工作的困境，更有甚者會導(dǎo)致社會資源的極大浪費，引發(fā)社會秩序的混亂。

(一)決策的短效與風(fēng)險

地方政府決策缺乏規(guī)劃性主要表現(xiàn)為三個方面：阻礙未來其他項目建設(shè)，影響決策項目長遠(yuǎn)發(fā)展，沒有預(yù)估社會穩(wěn)定風(fēng)險。以鐵路建設(shè)為例，如果沒有進行周密計劃，考察周邊環(huán)境并結(jié)合城市未來發(fā)展規(guī)劃，可能會破壞城市規(guī)劃建設(shè)布局，對擬建設(shè)項目產(chǎn)生不良影響；如果決策缺乏眼光，沒有對鐵路的路線設(shè)計、工程質(zhì)量給予恰當(dāng)考慮，導(dǎo)致工程使用率過低而收益不足；而如果沒有制定好鐵路周圍居民、商販和其他利益相關(guān)者的妥善安置辦法，引發(fā)群眾不滿，就會形成社會穩(wěn)定風(fēng)險。監(jiān)獄、垃圾處理廠等鄰避項目的決策，則對政府進行社會穩(wěn)定風(fēng)險評估提出更高的要求。政府在決策過程中對項目的風(fēng)險觸發(fā)點把握不當(dāng)，極易形成新的社會穩(wěn)定風(fēng)險。此外，地方政府對決策的風(fēng)險評估范圍也比較模糊，有些地方制定了重大行政決策風(fēng)險評估的范圍，但是缺乏具體的量化指標(biāo)*陳占峰，《加強和完善行政決策風(fēng)險評估機制建設(shè)》，載《行政管理改革》，2012年第9期。，導(dǎo)致政府在對降低成本和制約決策的權(quán)衡中陷入兩難。

(二)決策的理性牢籠

過去的決策主要依賴于人的理性，在決策形式上，一方面，我們強調(diào)不能“拍腦袋”決策，這是在規(guī)避人的不理智行為；另一方面，我們將“有限理性”融入決策行為，反而產(chǎn)生彌補“有限理性”的動機，強調(diào)面面俱到而忽視重點，成為“過度理性”?！斑^度理性”追求最優(yōu)，甚至在未弄清政策問題本質(zhì)前，就將注意力和資源放到了細(xì)枝末節(jié)處，這不僅會降低決策效率，還會造成整個決策方向的本末倒置。而為實現(xiàn)“理性”決策而問政于智庫與精英的決策模式，也會因封閉運行、缺少合作或以政府外延為組織形式而產(chǎn)生有礙于決策理性和科學(xué)性的因素*魏禮群，《公共決策與智庫建設(shè)》，載《中國行政管理》，2015年第10期。。無論上述哪種決策，都是決策者以發(fā)揮主觀能動性為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)決策方式所不能避免的。即使進行投票表決，也未必達(dá)到最有效的檢驗效果。同時，在決策過程中，也不乏非理性現(xiàn)象的存在，例如在進行決策論辯過程中，會產(chǎn)生非理性化論辯，屬于論辯異化的現(xiàn)象，反映出決策論辯中的無規(guī)則、無制約等消極因素，有礙決策民主化的實現(xiàn)。*趙洪澤,權(quán)薇，朱亞蘭，《中國公共決策論辯的異化現(xiàn)象及其理性回歸》，載《中國行政管理》，2015年第6期。正是由于決策對人的“理性”的依賴，才會產(chǎn)生過度或異化的現(xiàn)象，“理性”的度難以把握，“滿意解”雖然替代“最優(yōu)解”，可是對于滿意的判斷仍然要依賴于主觀意識。

(三)公眾參與困境

我國地方政府公共決策參與困境主要體現(xiàn)在兩個方面：參與程度不高和參與的科學(xué)性不高。首先，從參與程度來看，主要由三方面因素決定：決策者對公眾參與的信心，公眾參與的積極性以及實現(xiàn)公眾參與的方式。有研究表明，如果公務(wù)員預(yù)期公民以某種方式參與政治生活和公共決策會帶來消極影響，則他們會對公民參與持負(fù)面態(tài)度*王浦劬,李鋒，《公務(wù)員對公民政治參與方式的評價問題研究》，載《中國行政管理》，2016年第3期。。當(dāng)前我國公務(wù)員與公眾之間缺乏信任，組織與參與積極性都亟待提高，不僅公眾參與地方政府決策程度不高，其作用也沒有得到有效發(fā)揮。在過去的決策過程中，政府往往采取調(diào)查問卷、聽證會、訪談等形式實現(xiàn)公眾參與，這種形式是在我國人口眾多的國情下所產(chǎn)生的適應(yīng)性參與辦法，但是，上述參與方式也極大降低了民主性。比如，發(fā)放的調(diào)查問卷內(nèi)容是以調(diào)查人員的思維模式與視角設(shè)計出來的，接受調(diào)查的公眾只是在他們的思維框架下做出選擇；聽證會也是由代表參加，而這些代表的選舉、會議信息的提供與議程設(shè)置都有可能被暗箱操作，以控制政策議程。因此，我國政府對公眾參與決策的設(shè)計能力、引導(dǎo)能力、溝通能力和法治能力尚待提高*王雅琴，《公眾參與背景下的政府決策能力建設(shè)》，載《中國行政管理》，2014年第9期。。其次，從參與的科學(xué)性方面來看，公眾參與的必要性與風(fēng)險性被學(xué)者們視為公民參與決策問題的議點*鐘裕民,陳寶勝，《地方公共決策的有效參與:基于溫州民間智庫的經(jīng)驗研究》，載《中國行政管理》，2015年第8期。。一方面，了解公眾的利益訴求，是服務(wù)型政府滿足公眾需求的必要前提，公眾的需要也會幫助決策者更加準(zhǔn)確地認(rèn)識政策問題、把握政策方向；另一方面，對一些專業(yè)技術(shù)要求高的決策，相比公眾參與，要更側(cè)重于專業(yè)人士的參與與專業(yè)技術(shù)分析，才能獲得決策效益的最大化?，F(xiàn)實中大量的決策既具有明顯的專業(yè)性和技術(shù)性特征，需要確保決策的科學(xué)質(zhì)量，同時又關(guān)乎多元主體的利益，要考慮公眾的認(rèn)同和接受度*黃小勇，《決策科學(xué)化民主化的沖突、困境及操作策略》，載《政治學(xué)研究》，2013年第4期。。目前，一些實際案例表明，我國公眾對科學(xué)知識的掌握尚處于比較落后的水平，加上對政府缺乏信任，致使部分決策項目未能如期展開。

(四)決策程序混亂

目前我國依法決策有五大程序：公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查以及集體討論決定。這五大法定程序保證了決策的科學(xué)性、民主性和合法性。但是，不同的地方政府以及不同的政府部門對這五大程序的理解均不相同，甚至有所偏差，導(dǎo)致在具體設(shè)置決策流程的過程中，出現(xiàn)了敷衍、歪曲或過度的現(xiàn)象。在一些地方，決策項目的提出、專家咨詢、公眾聽證、集體討論決定等程序仍然不改過去“一把手”“一言堂”的本質(zhì)，使依法決策程序淪為一紙空談*許耀桐，《依法決策：理念、構(gòu)成與機制》，載《民主與法治》，2014年第12期。。許多地方政府對如何設(shè)置有效的程序，使程序發(fā)揮有效的作用缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。如對于公眾參與這一程序的設(shè)置，地方政府部門習(xí)慣于封閉式?jīng)Q策就會忽視利益相關(guān)者和公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，它們對這一程序不是按照政策的需要進行安排，而是根據(jù)官員對公眾意見的信任程度來進行的。再如，集體討論決定是對決策方案的最終敲定，那么在決策過程中出現(xiàn)的關(guān)鍵節(jié)點是否需要集體討論決定？這就造成不同地區(qū)政府部門對程序的設(shè)置存在很大主觀性，會導(dǎo)致決策效率低下、決策成本過高乃至決策失誤等后果。

(五)決策成本過高

由于政府決策行為不以營利為目的，缺乏成本效益觀念，同時所提供的公共物品和服務(wù)缺乏競爭性，使政府并沒有將決策成本作為考慮的因素之一。有研究分析了決策成本的構(gòu)成與影響因素，認(rèn)為決策成本主要包括論證過程所費和決策實施費用，以及問題所導(dǎo)致的經(jīng)濟損失，其中，論證過程所費是決策成本的關(guān)鍵*佘碩，詹必勝，許曉東，《有限狀態(tài)機理論下的政府決策信息成本測度模型構(gòu)建研究》，載《中國行政管理》，2013年第9期。。以往的公眾參與形式，造成了行政成本的增加和效率的降低*劉淑妍,朱德米，《當(dāng)前中國公共決策中公民參與的制度建設(shè)與評價研究》，載《中國行政管理》，2015年第6期。，原因在于公眾參與形式多種多樣，但卻缺乏統(tǒng)一的限值標(biāo)準(zhǔn)。例如，決策前要收集利益相關(guān)者的意見和訴求，決策中要聽取他們對決策方案的意見，決策后要從他們的反饋中收集有效信息，這就產(chǎn)生了較高的決策成本；頻繁地與會和訪談、調(diào)查并不一定能夠得到完全的有效信息，這就造成決策資金利用效率低下。此外，決策部門對于公眾參與的范圍、限度和組織方式的設(shè)置尚未明晰，不能完全按照決策的利益分類來明確相對應(yīng)利益群體參與決策，因此，公眾參與的有效性也并不高，這也造成了一種資源浪費。政府在受理公民提出的建議的過程中，后者往往要消耗更多的時間和花費，即政府與公民之間溝通的信息成本過大，此種情況會導(dǎo)致公民由于高成本而降低參與積極性，而在政府需要了解公眾訴求的狀態(tài)下又會轉(zhuǎn)嫁給政府。

三、大數(shù)據(jù)背景下地方政府決策轉(zhuǎn)型的路徑選擇

大數(shù)據(jù)在地方政府決策中能夠得到科學(xué)運用的前提是政府的決策體系能夠做出合理轉(zhuǎn)變。第一，要轉(zhuǎn)變的是傳統(tǒng)的決策觀念，利用大數(shù)據(jù)的廣泛性和科學(xué)性解決公共事務(wù)；第二，要轉(zhuǎn)變的是傳統(tǒng)的決策方式，使決策工作的重心由方案選擇轉(zhuǎn)移到問題的界定中；第三，則要簡化和重組流程，以精簡工作內(nèi)容，減少決策成本，合理利用大數(shù)據(jù)科學(xué)技術(shù)；第四，要建立相關(guān)的制度安排作為決策轉(zhuǎn)型的依據(jù)和保障；第五，要創(chuàng)造良好的決策環(huán)境，保證大數(shù)據(jù)的作用得以科學(xué)、平穩(wěn)地發(fā)揮。

(一)轉(zhuǎn)變固有決策觀念

大數(shù)據(jù)的價值，我們不難從商業(yè)領(lǐng)域的成功營銷案例和公共管理領(lǐng)域的社會治理案例中發(fā)現(xiàn)，一方面，我們接受了大數(shù)據(jù)對社會的改變，大數(shù)據(jù)思維在觀念意識上對我們形成沖擊，這是一種被動地接受；另一方面，我們需要主動做出改變，使大數(shù)據(jù)成為實現(xiàn)地方政府決策轉(zhuǎn)型的工具，而非被動受其支配。在政府管理領(lǐng)域，政府具有天然信息優(yōu)勢，其通過日常行政事務(wù)積累以及社會行為記錄下來的數(shù)據(jù)，豐富程度遠(yuǎn)勝商業(yè)領(lǐng)域和互聯(lián)網(wǎng)。因此，要實現(xiàn)大數(shù)據(jù)時代中的決策轉(zhuǎn)型，在資源與技術(shù)上并非難事，重要的是轉(zhuǎn)變觀念，對已有數(shù)據(jù)價值和內(nèi)部規(guī)律有準(zhǔn)確的認(rèn)知和把握，并培養(yǎng)數(shù)據(jù)意識，拋棄過去傳統(tǒng)低效的決策觀念。在思維層面，對于問題的本質(zhì)也需要有更精準(zhǔn)地把握，來適應(yīng)龐大的數(shù)據(jù)、精準(zhǔn)的程序與無意識的機械運作。大數(shù)據(jù)不同于人，雖然客觀全面，但是沒有分析與主觀能動性，因此在運用數(shù)據(jù)進行決策的過程中，我們必須發(fā)出最精準(zhǔn)的指令，才能避開數(shù)字在分析層面的盲區(qū)，進而達(dá)到高效與準(zhǔn)確的決策目的。

(二)改變傳統(tǒng)決策方式

首先，為使大數(shù)據(jù)為地方政府決策服務(wù)，我們需要重新審視過去的決策方式，對其進行分析和重建。應(yīng)用大數(shù)據(jù)的決策方式，應(yīng)以解剖問題本質(zhì)為核心，強調(diào)層層拆解，直至抓住問題的本質(zhì)?！敖^大多數(shù)人都可能習(xí)慣了在現(xiàn)象層面思考問題，因為這時不需要花太多的力氣思考，事實上，我們的邏輯思考是一個慵懶的系統(tǒng)，如何找到本質(zhì)才是解決問題的關(guān)鍵?！?車品覺，《決戰(zhàn)大數(shù)據(jù)》，杭州：浙江人民出版社,2014年。因此，決策工作的重心也應(yīng)由傳統(tǒng)的“想辦法”轉(zhuǎn)移到“找重點”。將決策者的主觀能動性由選擇辦法轉(zhuǎn)移到討論問題上，只有找出想要解決的問題，才能給海量的數(shù)據(jù)庫明確的指令，數(shù)據(jù)的后續(xù)分析與操作才能建立在正確的方向上，大數(shù)據(jù)才能“對癥下藥”，發(fā)揮其價值。其次，政府為了適應(yīng)已被大數(shù)據(jù)改變的社會環(huán)境，也要使其決策方式符合時代價值觀。互聯(lián)網(wǎng)上，關(guān)于單個個人的數(shù)據(jù)信息受激于“自媒體”時代而迅速膨脹，作為公民的個體，表達(dá)自我的心理需求更加強烈，公民不但發(fā)聲，更加渴望聲音被聽到。在這種社會形勢的推動下，公共價值觀已經(jīng)發(fā)生改變，民眾強烈的訴求意愿與對政府反饋的關(guān)注已不同昨日，實現(xiàn)民主的道路已經(jīng)變寬，政府必須調(diào)整決策方式，來適應(yīng)這種改變。

(三)簡化重組決策流程

從適應(yīng)傳統(tǒng)決策方式的決策程序，到政府要求依法決策的五大程序，再到今天利用大數(shù)據(jù)進行決策，改變決策程序是適應(yīng)決策方式的必然要求。這一新型決策方式體現(xiàn)了人在“發(fā)現(xiàn)問題”中的智慧和大數(shù)據(jù)在“解決問題”中的智慧。相應(yīng)的，決策流程也要更傾向于對問題關(guān)鍵癥結(jié)的剖析，而在選擇最終方案的過程中，可依照大數(shù)據(jù)的分析結(jié)果，在較小的選擇范圍內(nèi)進行表決，因此可以適當(dāng)精簡決策程序。針對這兩個方面，決策流程需要進行重組，將過去程序中的提出問題、核實問題、進入政策議程、發(fā)表民意、專家論證、集體討論等程序，融入第一類流程，要考慮到公眾在提出問題的同時，可能已經(jīng)對問題進行了思考，因此這兩個程序可以同步進行。而諸如風(fēng)險性評估、合法性審查等本屬于決策方案提出后的工作，在大數(shù)據(jù)的科學(xué)性和客觀性的保障下，可以以數(shù)據(jù)化的方式實現(xiàn)，即在大數(shù)據(jù)對問題進行分析解決的過程中，根據(jù)以往積累信息的數(shù)字化描述同步完成。大數(shù)據(jù)決策的特點之一就是具有預(yù)測性，因此，在風(fēng)險評估方面它可以在很大程度上規(guī)避風(fēng)險，并且，對于法律條文、決策問題的相關(guān)信息，都可以以技術(shù)手段對其進行量化和數(shù)字化，使其發(fā)揮出技術(shù)上可分析的價值。

(四)建立相關(guān)制度安排

“利用大數(shù)據(jù)進行決策的能力，是提升國家治理能力，實現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化的必然要求，而建立與完善數(shù)據(jù)決策支持系統(tǒng)是推進國家治理體系建設(shè)的重要組成部分。*孫強,張雪峰，《大數(shù)據(jù)決策學(xué)論綱：大數(shù)據(jù)時代的決策變革》，載《華北電力大學(xué)學(xué)報》，2014年第8期?！钡胤秸疀Q策方式的轉(zhuǎn)變，必然會面臨重建支持系統(tǒng)及環(huán)境制度的挑戰(zhàn)，因此，政府需要在法律上賦予其權(quán)威性和固定性，以規(guī)章制度作為硬性保障，再配合觀念上的轉(zhuǎn)變，才能達(dá)成有效的目的。首先，在技術(shù)安排方面，要對與大數(shù)據(jù)應(yīng)用相關(guān)的人工智能、云計算、數(shù)據(jù)發(fā)掘等技術(shù)手段做出合理規(guī)定和安排，同時，也要設(shè)計相應(yīng)的技術(shù)人才培養(yǎng)方案，滿足不斷擴大的政策需求。其次，數(shù)據(jù)開放是公眾了解政府工作、社會運行情況的必然要求，同時也可以使政府在數(shù)據(jù)開放過程中，利用民眾的智慧解決問題、處理問題，是各國、各地方政府大數(shù)據(jù)決策建設(shè)工作中的題中之意[2]，而其中數(shù)據(jù)安全問題尤為重要。數(shù)據(jù)在云服務(wù)提供商與用戶之間進行交換時，會產(chǎn)生安全和隱私方面的問題，保證數(shù)據(jù)安全，可以從技術(shù)、數(shù)據(jù)平臺內(nèi)部管理以及政府政策入手*NidhiRastogi, Marie Joan Kristine Gloria, James Hendler. SecurIity and Privacy of Performig Data Analytics in the Cloud[J].Journal of Information Policy.2015,(5).。大數(shù)據(jù)決策強調(diào)組織與部門之間的信息傳遞與溝通，以消除信息孤島[3]，實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，而數(shù)據(jù)在流動過程中，容易出現(xiàn)個人隱私與重要數(shù)據(jù)泄露問題，對此，技術(shù)人員可以通過技術(shù)手段實現(xiàn)數(shù)據(jù)流通的保密，數(shù)據(jù)平臺通過規(guī)范化管理可以降低數(shù)據(jù)安全風(fēng)險，同時政府也應(yīng)當(dāng)給予制度和法律的保障，立法部門應(yīng)在法律上完善相關(guān)處罰條例等。最后，由于決策分工的轉(zhuǎn)變和決策流程的重組，為保證決策工作的規(guī)范性，關(guān)于決策主體、決策程序、決策內(nèi)容、決策評估以及監(jiān)督反饋等方面的制度必然要隨之做出調(diào)整，以保證決策部門自發(fā)形成良性的內(nèi)部循環(huán)。

(五)創(chuàng)造和諧決策環(huán)境

利用大數(shù)據(jù)進行決策是大數(shù)據(jù)應(yīng)用與政府決策的結(jié)合，是兩種行為的有機融合，所以它們之間的契合點至關(guān)重要。從主體方面來看，決策一端是技術(shù)人員，一端是決策者，由于工作性質(zhì)不同，雙方在各自領(lǐng)域的專業(yè)性越強，就越容易產(chǎn)生對對方工作性質(zhì)的懷疑與誤解，在決策過程中，兩個主體都需要高水平的溝通與理解能力，如果溝通不暢，很容易造成技術(shù)隊伍與決策隊伍之間的斷層，乃至整個決策流程的脫節(jié)。如技術(shù)人員建立了一種模型，來分析數(shù)據(jù)，但是他們卻不知道這套模型的實際有效性以及能否實現(xiàn)預(yù)期的政策效果。同時，決策者手中擁有各種各樣的數(shù)據(jù)，他對這些數(shù)據(jù)價值的衡量與判斷不同，決定了這些數(shù)據(jù)的應(yīng)用方向也不同，可能與數(shù)據(jù)分析師的意見產(chǎn)生分歧。

我們對于問題本質(zhì)的分析，要求還原問題場景，充分發(fā)揮邏輯思維和辨別能力，決策者可能不是政策問題的直接相關(guān)者，對其場景的還原能力有限,因此必須要找到對此問題最敏感、接觸最廣的部門或群體，這就涉及部門之間以及組織外部的協(xié)調(diào)與溝通、分工與合作[4]。因此，決策作為一個統(tǒng)一一致的過程，必須保證和諧、有序、穩(wěn)定的內(nèi)外環(huán)境，使整個組織在決策過程中各司其職、各盡其用。

在大數(shù)據(jù)時代背景下，我國地方政府決策信息反饋路徑將實現(xiàn)暢通便捷，同時決策參與主體的參與方式多樣化也成為可能，交流渠道的暢通使資源得以共享；社會群體通過網(wǎng)絡(luò)形成了新的價值共同體，網(wǎng)絡(luò)賦予決策參與主體更多實現(xiàn)話語權(quán)的方式，政策問題通過辯論被建構(gòu)出來，繼而形成了依賴于大數(shù)據(jù)的新型資源依賴、價值共享與話語權(quán)交互作用的政策網(wǎng)絡(luò)*范世煒，《試析西方政策網(wǎng)絡(luò)理論的三種研究視角》，載《政治學(xué)研究》，2013年第8期。，地方政府的決策行為也將在政策網(wǎng)絡(luò)的框架與運行中更為科學(xué)、民主、高效。

[1]車品覺.決戰(zhàn)大數(shù)據(jù)[M].杭州：浙江人民出版社,2014,(4)：45-47.

[2][奧地利]維克托·邁爾-舍恩伯格.大數(shù)據(jù)時代[M].杭州：浙江人民出版社,2013,(1):149-151.

[3]徐繼華,馮啟娜.智慧政府：大數(shù)據(jù)治國時代的來臨[M].北京：中信出版社,2014,(2):186-191.

[4][美]伊恩·艾瑞斯.大數(shù)據(jù)思維與決策[M].北京：人民郵電出版社,2014,(9):115-116.

〔責(zé)任編輯：徐雪野〕

2016-09-20

檀陽(1993-)，女，河北邢臺人，碩士研究生，從事行政管理研究。

C93.934

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1000-8284(2016)10-0045-06