論我國困境兒童臨時救助制度的完善
——以畢節(jié)兒童自殺事件為例

■ 張妤婕

(西南政法大學(xué) 經(jīng)濟法學(xué)院，重慶 401120)

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論我國困境兒童臨時救助制度的完善
——以畢節(jié)兒童自殺事件為例

■ 張妤婕

(西南政法大學(xué) 經(jīng)濟法學(xué)院，重慶 401120)

【摘要】貴州省畢節(jié)市發(fā)生的4名兒童服農(nóng)藥中毒死亡事件反映出承擔(dān)社會救助“救急難”功能的臨時救助制度存在缺陷。政府方面沒有樹立“救急難”的救助理念，臨時救助的主動發(fā)現(xiàn)受理機制沒有及時啟動，相關(guān)服務(wù)救助沒有得到落實，加之配套工作機制與資源的欠缺，最終導(dǎo)致了悲劇的發(fā)生。針對臨時救助制度出現(xiàn)的問題，結(jié)合國外困境兒童救助的經(jīng)驗，現(xiàn)階段我國應(yīng)從改變救助思路、改進工作機制、設(shè)置專門救助機構(gòu)以及豐富救助內(nèi)容等幾個方面，對臨時救助制度進行完善，力爭為困境兒童織造一張結(jié)實牢固的救助保護網(wǎng)。

【關(guān)鍵詞】困境兒童臨時救助畢節(jié)兒童自殺事件

2015年6月9日，貴州省畢節(jié)市七星關(guān)區(qū)4名兒童在家服農(nóng)藥中毒死亡，引起了社會各界的普遍關(guān)注。此次事件既反映了社會轉(zhuǎn)型時期困境兒童的保護問題，也折射出我國社會救助制度存在的不足。確切地說，該事件表明我國社會救助體系中的臨時救助制度仍不健全。針對本次事件(以下簡稱“畢節(jié)事件”)所凸顯的臨時救助制度的問題，李克強總理強調(diào)，臨時救助制度不能流于形式，對不作為、假落實的，要嚴厲整改問責(zé)，悲劇不能一再發(fā)生[1]。畢節(jié)事件發(fā)生后，有新聞?wù){(diào)查稱，4個孩子自殺主要是因為家庭的生活條件太差，孩子們在經(jīng)常食不果腹的情況下產(chǎn)生了輕生的念頭。隨著調(diào)查的深入，這一說法被推翻。據(jù)證實，出事家庭已經(jīng)享受了社會保障待遇，此外，外出務(wù)工的父親也會按月給家中的賬戶匯款，事發(fā)時該賬戶內(nèi)還有一定的存款。因此，出事的主要原因在于4個孩子嚴重缺乏父母的關(guān)愛，導(dǎo)致4個孩子陷入了生活的困境。無論這其中有怎樣的原因，對于困境兒童來講，社會救助制度應(yīng)當有所作為。

2014年，國務(wù)院頒布《社會救助暫行辦法》，其中第一條與第二條明確規(guī)定，社會救助是一項?；?、促公平的法律制度；社會救助制度要遵循托底線、救急難的原則。同年，國務(wù)院出臺了《關(guān)于全面建立臨時救助制度的通知》(以下簡稱《通知》)。《通知》指出，為了解決一些群眾遭遇突發(fā)性、緊迫性、臨時性生活困難的問題，迫切需要建立“救急難”的臨時救助制度，托住民生的底線。同時，《通知》還規(guī)定了臨時救助的主動發(fā)現(xiàn)受理機制。對于主動發(fā)現(xiàn)受理機制，民政部副部長竇玉沛曾說，在實踐中有很多的急難性事件最后釀成了悲劇性的后果，其中一些甚至沖擊人民群眾的心理底線，都是因為沒有及時發(fā)現(xiàn)所致。如果能夠及時發(fā)現(xiàn)這一類型的事件，給予被救助者一次臨時性的救濟，一句安慰的話語，甚至僅僅是一個微笑，就可以避免悲劇的發(fā)生。按照這個思路，臨時救助制度的實施本應(yīng)該能避免畢節(jié)事件的出現(xiàn)，但是它沒有阻止悲劇的發(fā)生，這個結(jié)果著實令人痛心?？偠灾?，畢節(jié)事件凸顯出我國現(xiàn)行社會救助制度存在“短板”，我國在完善臨時救助制度和健全社會救助體系方面仍然任重而道遠。

一、“救急難”的臨時救助制度

完整的社會救助體系，既要有解決收入不足問題的基本生活救助制度即現(xiàn)行的最低生活保障制度，又要有醫(yī)療、教育、住房等專項救助制度。但仍要注意的是，現(xiàn)代社會是一個風(fēng)險系數(shù)很高的社會，一些家庭或個人可能會因突發(fā)性、偶然性事件陷入無力自救的生活困境。由于基本生活救助及常規(guī)專項救助需要事先確定救助對象及救助標準，因此，這些急難性事件往往會成為社會救助的空白地帶。臨時救助制度的存在，就是要填補救助的空白，覆蓋基本生活救助與常規(guī)專項救助制度覆蓋不到的地方，從而讓整個社會救助體系更加完整。因此，完整的社會救助體系可以分為基本生活救助、專項救助與臨時救助3個部分，其中臨時救助具有應(yīng)對突發(fā)事件與急難事件的作用，在社會救助體系“保基本”的基礎(chǔ)上增加了“救急難”的功能，可以說，臨時救助制度是在社會安全網(wǎng)之下又覆上的一張兜底安全網(wǎng)。

臨時救助作為一項獨立的救助制度，它的特殊性主要表現(xiàn)為三個方面：第一，救助對象的確定以實際需要為原則。臨時救助在確定其對象資格時不宜事先以個人或家庭收入為標準，而應(yīng)該根據(jù)個人、家庭的收入與經(jīng)濟能力的實際狀況，以及救助對象所遇到的困難大小和解決困難的實際需要，綜合認定是否應(yīng)該提供救助，在此基礎(chǔ)之上，進一步考慮提供何種救助方式。因為不同收入水平的個人和家庭都有可能遇到各種突發(fā)性事件而陷入生活的困境，在應(yīng)對急難事件的過程中，是否需要救助和救助的程度不僅與救助對象的收入水平有關(guān)，而且與其遇到的困難大小有關(guān)。當然，收入較高的個人或家庭需要政府和社會救助的概率和程度都較低，而貧困家庭需要政府和社會救助的概率及程度則相對較高。第二，申請受理的方式多樣。不同于常規(guī)救助項目一般由救助對象提出申請，臨時救助實行依申請受理與主動發(fā)現(xiàn)受理相結(jié)合的機制，可以通過由救助機構(gòu)主動發(fā)現(xiàn)并受理的方式來啟動。在大多數(shù)情況下，臨時救助的潛在對象應(yīng)自己提出救助申請，但是，急難事件中的一些潛在救助對象往往缺乏提出申請的自主能力(如畢節(jié)事件中的兒童)，或者在突發(fā)性事件中來不及提出申請。面對這種情況，救助機構(gòu)應(yīng)主動收集相關(guān)的信息，并鼓勵近親屬、鄰里、社區(qū)、基層黨組織報告相關(guān)信息，根據(jù)具體情況主動提供救助。第三，實施救助的方式多元。與其他救助項目相比，臨時救助更注重采用多元化的救助方式。傳統(tǒng)的社會救助方式大多以現(xiàn)金救助及實物救助為主，而臨時救助的救助方式不僅包括物質(zhì)性的現(xiàn)金救助與實物救助，還包括非物質(zhì)性的服務(wù)救助。服務(wù)救助是臨時救助的一大特色，它是指向有需要者提供必要的服務(wù)，包括轉(zhuǎn)介服務(wù)、庇護服務(wù)、緊急救治、心理安撫、臨時護理服務(wù)、危機干預(yù)等。服務(wù)救助可以單獨提供，也可以與現(xiàn)金救助及實物救助同時提供[2]。

二、畢節(jié)之殤所反映的臨時救助問題

畢節(jié)事件所凸顯的我國臨時救助的問題，主要包括以下幾個方面。

第一，在救助理念上，只有“?；尽钡挠^念，沒有“救急難”的意識。從相關(guān)報道來看，有關(guān)部門一直在強調(diào)，對于自殺兒童的家庭，當?shù)卣呀?jīng)為其辦理了最低生活保障。當?shù)卣诨旧罹戎系耐度氘斎恢档每隙?，但是，僅僅辦理了最低生活保障、讓出事家庭享受經(jīng)濟上的“保基本”，是否就意味著當?shù)卣呀?jīng)全面履行了自己的職責(zé)？從相關(guān)部門的第一反應(yīng)來看，可以確定的是，這些部門將社會救助等同于經(jīng)濟上的“?；尽?，“救急難”的責(zé)任意識還沒有樹立起來。在我國社會救助體系中，除臨時救助制度之外的其他救助制度都是水平相對較低的常規(guī)性救助制度，這些常規(guī)性救助很難應(yīng)對突如其來的“急難事件”[3]。因此，政府在承擔(dān)經(jīng)濟方面“保基本”責(zé)任的同時，還要為遇到急難事件的個人及家庭提供及時的臨時救助，履行好其“救急難”的職責(zé)，只有如此，方可視為政府依法全面履行了其社會救助的責(zé)任。

第二，在工作機制上，臨時救助的主動發(fā)現(xiàn)受理機制沒有啟動，相關(guān)的服務(wù)救助也沒有得到落實。從新聞報道中可以看出，當?shù)卣南嚓P(guān)部門事前完全知曉自殺兒童的處境，但是他們并沒有啟動臨時救助的主動發(fā)現(xiàn)受理機制。臨時救助機構(gòu)事前沒有對出事家庭進行積極的介入和干預(yù)，這是悲劇發(fā)生的重要原因之一。出現(xiàn)這樣的情況，根源還是在于政府方面缺乏“救急難”的意識，對于4名兒童遇到的困境缺乏敏感。此外，相關(guān)的法律法規(guī)雖然對政府承擔(dān)社會救助“救急難”的義務(wù)進行了規(guī)定，但沒有對不履行該項義務(wù)所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任加以詳細規(guī)定。一般認為，只有在義務(wù)和違反義務(wù)的法律責(zé)任都得到明確的情況下，法律規(guī)則才是完整的，法律責(zé)任的明確是法律法規(guī)真正得以落實的保障?？梢哉f，實踐中臨時救助的主動發(fā)現(xiàn)受理機制沒有得到及時啟動，主要原因在于法律對政府責(zé)任規(guī)定的缺失。

如前所述，現(xiàn)代社會救助采用多元化的救助方式，這一特征在臨時救助中表現(xiàn)得尤為明顯。臨時救助中存在大量專業(yè)的服務(wù)性救助工作，這些工作對專業(yè)化的要求非常高，需要由專門的社會工作者來完成。雖然畢節(jié)事件發(fā)生前當?shù)卣畬Τ鍪录彝ピ诮?jīng)濟方面給予救助的同時，也開展了其他方面的工作，自殺兒童所在的學(xué)校每星期都會安排一次心理輔導(dǎo)課，由班主任對孩子進行心理輔導(dǎo)，班主任與當?shù)刂鞴芙逃呢撠?zé)人都曾多次上門對4名孩子進行過家訪[4]，但這些顯然是不夠的。對出現(xiàn)心理問題的困境兒童而言，需要的是專業(yè)性的心理輔導(dǎo)，這類工作需要由專業(yè)的心理咨詢師來完成。事實證明，當?shù)卣谶@一方面仍有很大的欠缺。

第三，相關(guān)配套工作機制與資源欠缺?！锻ㄖ返谝淮蚊鞔_了轉(zhuǎn)介服務(wù)是臨時救助的主要救助方式之一。轉(zhuǎn)介服務(wù)是臨時救助與其他救助方式相銜接的紐帶，主要包括兩種形式：(1)各種救助之間的轉(zhuǎn)介，即對符合最低生活保障、醫(yī)療救助或教育救助等救助條件的被救助者，由臨時救助的工作人員協(xié)助其申請相關(guān)的救助項目；(2)政府救助向慈善組織或相關(guān)社會團體救助的轉(zhuǎn)介，即對于所有專項救助制度都無法解決被救助者困難的個案，臨時救助的工作人員可以將被救助者轉(zhuǎn)介到慈善組織、社會工作服務(wù)機構(gòu)等組織機構(gòu)中，通過特定的慈善救助項目，由社會工作者提供專業(yè)服務(wù)對被救助者進行幫扶[5]。在畢節(jié)事件發(fā)生之前，救助的工作人員如果發(fā)現(xiàn)了4名孩子身處困境，并意識到當?shù)厣鐓^(qū)無法自行救助時，完全可以將孩子們轉(zhuǎn)介到類似“未成年人救助保護中心”或“兒童之家”等的組織機構(gòu)，由這些專業(yè)機構(gòu)對孩子進行幫扶救助。但是，轉(zhuǎn)介服務(wù)真正發(fā)揮作用需要成熟的社會服務(wù)體系做支撐。目前，我國的大部分地區(qū)都不具備這樣的條件，不僅專門針對兒童的社會工作服務(wù)機構(gòu)與慈善組織數(shù)量較少，而且政府所主辦的兒童福利機構(gòu)及社區(qū)內(nèi)專職社工的數(shù)量也遠遠不能滿足現(xiàn)實的需求。這些配套工作機制與資源的欠缺，嚴重阻礙了臨時救助制度功能的發(fā)揮。

三、困境兒童救助的域外經(jīng)驗

在國外，許多國家將與畢節(jié)事件中的4名孩子類似的兒童稱之為“困境兒童”。西方國家開展困境兒童救助工作較早，積累了許多有益的經(jīng)驗。特別是一些社會救助制度較為成熟、兒童福利制度較為發(fā)達的國家，其制度經(jīng)驗有很多值得借鑒的地方。美國與澳大利亞是這些國家中的典型代表，這兩個國家在救助困境兒童方面有一些相似的做法，可供我國參考。

第一，重視困境兒童的事前緊急救助。事前救助主要是指對有先兆性的急難事件提前進行預(yù)防與干預(yù)，避免災(zāi)難性后果的出現(xiàn)。臨時救助靈活性較高，事前救助可以更好地發(fā)揮其功效。美國在救助困境兒童的過程中逐漸意識到，做好事前預(yù)防比事后補救更具成本效應(yīng)。故此，美國將困境兒童救助工作的重心置于提前發(fā)現(xiàn)困境兒童、在嚴重后果出現(xiàn)之前及時對困境兒童進行救助上。澳大利亞也很重視對困境兒童的事前緊急救助，在全國普遍開展了早期困境兒童的救助工作。具體做法為在立法上詳細說明困境兒童的特征，同時列舉兒童遭遇困境的可能表現(xiàn)，針對兒童不同的生存困境與危機，采取不同的應(yīng)急救助方案[6]。

第二，建立主動發(fā)現(xiàn)的報告機制。美國于1963年制定了困境兒童強制報告制度。該制度明確規(guī)定，包括兒童福利局的社工、兒童福利管理機構(gòu)的負責(zé)人、教師、心理咨詢師等在內(nèi)的一切與兒童有密切接觸的人員，都必須履行報告義務(wù)。接到困境兒童無人監(jiān)護或可能被虐待的報告后，兒童保護小組的工作人員必須及時進入社區(qū)及兒童所在家庭展開調(diào)查。對于不履行強制報告義務(wù)的主體，按照相應(yīng)的處罰條款對其進行處罰[7]。澳大利亞采取了與美國相似的做法，規(guī)定一些能夠了解困境兒童情況的專業(yè)人員有報告的義務(wù)。這些專業(yè)人員包括警察、兒童社會工作者、心理咨詢師以及醫(yī)生等[8]。發(fā)現(xiàn)困境兒童是對其進行救助的首要環(huán)節(jié)，兩國都將困境兒童的主動發(fā)現(xiàn)與報告規(guī)定為相關(guān)主體的強制性義務(wù)，可見對這一環(huán)節(jié)的重視程度。

第三，提供多樣化的救助服務(wù)。美國通過項目開展的方式為困境兒童提供多樣化的救助服務(wù)。主管兒童事務(wù)的行政部門為困境兒童提供的服務(wù)項目多達幾十種。這些項目服務(wù)的對象包括了各種類型的困境兒童，如低收入家庭的兒童、受到虐待的兒童、艾滋病兒童以及缺乏父母監(jiān)護的兒童等；其救助服務(wù)項目的內(nèi)容也頗為多樣，心理輔導(dǎo)、緊急庇護及轉(zhuǎn)介服務(wù)等都包括在其中。澳大利亞為困境兒童提供的服務(wù)范圍也相當廣泛，并且已經(jīng)形成了從預(yù)防報告到轉(zhuǎn)介安置的困境兒童保護鏈。澳大利亞的各州都有兒童福利機構(gòu)，在機構(gòu)內(nèi)部設(shè)有專門的部門負責(zé)兒童保護工作。該部門下設(shè)多個分支機構(gòu)，有專門負責(zé)受理困境兒童報告并負責(zé)轉(zhuǎn)介的機構(gòu)，也有負責(zé)調(diào)查處理兒童保護案件的機構(gòu)，還有專門的安置小組負責(zé)困境兒童的安置[9]?？偠灾瑑蓢ㄟ^救助服務(wù)的多樣化，在最大程度上保障了困境兒童的權(quán)益。

四、完善我國困境兒童臨時救助制度的建議

綜上所述，臨時救助在困境兒童救助中所起的作用不可忽視。針對目前存在的問題，結(jié)合國外的成功經(jīng)驗，我國的困境兒童臨時救助制度可以在以下幾個方面進行完善。

第一，明確困境兒童在臨時救助中的權(quán)利主體地位，加強對臨時救助的政策宣傳。臨時救助是一個不以家庭收入為認定標準的救助項目，任何社會成員只要遇到急難性的事件或因一些特殊的原因使基本生活陷入困境，且其他救助項目都無法覆蓋此種情況時，皆可成為臨時救助的對象。畢節(jié)事件中，4名孩子的父母沒有履行監(jiān)護義務(wù)，孩子的基本生活陷入困境，這樣的情況當然屬于應(yīng)當實施臨時救助的情形。社會救助制度的根本目的在于保障公民的生存權(quán)，對于生存權(quán)受到威脅的困境兒童，社會救助必須有所作為。此外，我國開展臨時救助的時間較短，大多數(shù)公眾對這項制度都很陌生。因此，要加大對臨時救助相關(guān)政策的宣傳力度，讓社會大眾在了解“救急難”意涵的基礎(chǔ)上，知曉困境兒童在臨時救助中的權(quán)利主體地位。此舉不論是對困境兒童還是對于整個社會而言，都具有極其重要的意義。

第二，完善主動發(fā)現(xiàn)受理的救助啟動機制，建立困境兒童的發(fā)現(xiàn)報告制度。臨時救助可以采用主動發(fā)現(xiàn)受理的啟動方式，顯著區(qū)別于其他專項救助項目，也正是由于主動發(fā)現(xiàn)受理機制的存在，使得臨時救助制度更為靈活，成為一項綜合兜底的救助制度。然而，主動發(fā)現(xiàn)受理到底是不是政府的責(zé)任，現(xiàn)有規(guī)定還未明確。特別是在困境兒童的救助過程中，現(xiàn)有的制度設(shè)計都缺少困境兒童的發(fā)現(xiàn)環(huán)節(jié)，也沒有明確哪些組織或個人負有發(fā)現(xiàn)并上報的義務(wù)，這樣難免會造成很多困境兒童無法得到及時的救助。因此，應(yīng)當學(xué)習(xí)國外的經(jīng)驗，對一些與困境兒童有密切接觸并能夠最快了解困境兒童情況的主體，課以強制性的發(fā)現(xiàn)及報告義務(wù)，同時規(guī)定不履行義務(wù)所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，盡可能保證兒童在陷入困境的初期就得到及時的發(fā)現(xiàn)與救助。

第三，設(shè)立專門的救助機構(gòu)，提供多樣化的救助服務(wù)。專門救助機構(gòu)的設(shè)置對目前我國臨時救助制度的完善十分重要。在很多地方，群眾遭遇急難事件卻不知應(yīng)該到哪個部門去求助，無處問詢亦無處申請。因此，可以考慮在基層社區(qū)設(shè)置臨時救助的服務(wù)窗口。這個窗口主要負責(zé)接收群眾遇到急難事件的信息，接受臨時救助的申請，并為群眾提供咨詢服務(wù)。臨時救助服務(wù)窗口不僅可以提供問詢與受理申請的服務(wù)，也可以提供轉(zhuǎn)介服務(wù)，有利于臨時救助落到實處。需要說明的是，設(shè)立專門機構(gòu)為兒童提供全面的救助服務(wù)需要相當成熟的社會服務(wù)網(wǎng)絡(luò)作為支持。美國與澳大利亞都在各州的社區(qū)內(nèi)設(shè)立了類似兒童服務(wù)中心的機構(gòu)，這些機構(gòu)幾乎提供了所有保障兒童健康成長的服務(wù)。鑒于我國目前受經(jīng)濟條件的限制，短期內(nèi)在所有基層社區(qū)設(shè)立這樣的兒童保護機構(gòu)還有一定困難，因此可以考慮以市級政府為單位，成立兒童保護的專門機構(gòu)，為困境兒童提供較為全面的服務(wù)。

第四，重視吸引社會力量的參與。由于急難事件救助具有靈活性、快捷性及小規(guī)模性等特點，因此它是社會救助中最適合社會力量參與的領(lǐng)域之一。不僅如此，臨時救助對服務(wù)救助的需求量較大，這就意味著臨時救助需要大量的社會工作方面的專業(yè)人員參與其中。除了加強政府中的相關(guān)專業(yè)人員的培養(yǎng)、提高工作人員的專業(yè)水平之外，更應(yīng)該考慮吸引社會力量的參與，通過政府購買公共服務(wù)的形式，讓專業(yè)的社會工作者進入社區(qū)，借助這些專業(yè)人員的專業(yè)技能，為困境兒童提供更具專業(yè)性的幫助。此外，要探索完善政府救助與社會力量救助的銜接機制。可以建立一個綜合性的信息庫，在信息庫里錄入救助對象的信息、社會工作服務(wù)機構(gòu)的相關(guān)信息、各類慈善團體及愛心人士的信息等，在此基礎(chǔ)之上，整合政府救助資源與各類非政府組織、個人的救助意愿及臨時救助對象的需求，鼓勵、引導(dǎo)并支持社會力量積極參與到臨時救助的工作中。同時，充分利用社會組織及民間慈善團體救助形式多樣的特點，針對困境兒童的不同情況，制定相應(yīng)的服務(wù)對策，為困境兒童提供各方面的救助服務(wù)，以便在困境兒童救助的問題上發(fā)揮政府與社會力量的合力。

[ 參 考 文 獻 ]

[1]《對不作為假落實嚴厲整改問責(zé) 悲劇不能一再發(fā)生》，載《中國青年報》，2015年6月13日。

[2]關(guān)信平：《關(guān)于全面建立臨時救助制度應(yīng)當注意的幾個問題》，載《中國民政》，2015年第7期。

[3]謝增毅：《中國社會救助制度：問題、趨勢與立法完善》，載《社會科學(xué)》，2014年第12期。

[4]陳柏峰：《問責(zé)基層需實事求是——以畢節(jié)自殺事件的責(zé)任追究為例》，載《中國法律評論》，2016年第1期。

[5]《救急難、托底線，筑牢社會救助安全網(wǎng)——民政部社會救助司副司長劉喜堂解讀〈國務(wù)院關(guān)于全面建立臨時救助制度的通知〉》，載《中國民政》，2015年第1期。

[6]王雪梅：《兒童權(quán)利論》，北京：社會科學(xué)文獻出版社2005年版，第131-136頁。

[7]胡巧絨：《美國兒童虐待法律保護體系介紹及對我國的啟示》，載《青少年犯罪問題》，2011年第5期。

[8]燕波：《兒童福利政策的國際比較與借鑒》，載《當代青年研究》，2011年第7期。

[9]韓晶晶：《兒童福利制度比較研究》，北京：法律出版社2012年版，第3-7頁。

(責(zé)任編輯：劉向?qū)?

基金項目：本文系2014年國家社科基金項目“社會救助法的基本理論與法律架構(gòu)研究”(課題編號：14BFX122)的階段性研究成果。

作者簡介：張妤婕，西南政法大學(xué)經(jīng)濟法學(xué)院博士研究生，主要研究經(jīng)濟法。

收稿日期：2016-03-20