集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)的三個(gè)問(wèn)題
——基于德清、南海、文昌實(shí)施辦法的規(guī)范分析

■ 宋志紅

（國(guó)家行政學(xué)院，北京 100089）

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)的三個(gè)問(wèn)題
——基于德清、南海、文昌實(shí)施辦法的規(guī)范分析

■ 宋志紅

（國(guó)家行政學(xué)院，北京 100089）

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)開展一年以來(lái)，成效初顯，但也普遍存在土地所有權(quán)行使機(jī)制不順、入市范圍缺乏制度保障、調(diào)整入市中各方主體的法律地位與權(quán)利保障不明確等突出問(wèn)題。建議：增強(qiáng)各項(xiàng)改革試點(diǎn)之間的協(xié)同性，在明確“農(nóng)民集體”法律地位的基礎(chǔ)上，結(jié)合集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點(diǎn)完善集體土地所有權(quán)的行使機(jī)制；結(jié)合征地制度改革，通過(guò)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市范圍的負(fù)面清單管理盡量擴(kuò)展入市范圍；理順調(diào)整入市的法律關(guān)系，在適當(dāng)擴(kuò)展集體土地所有權(quán)人收回集體土地使用權(quán)的權(quán)限范圍的基礎(chǔ)上，對(duì)收回程序和補(bǔ)償?shù)茸龀鲈敿?xì)規(guī)定。

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地；立法；試點(diǎn)

0 引言

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市是黨的十八屆三中全會(huì)做出的重要改革部署，也是農(nóng)村土地制度改革的關(guān)鍵點(diǎn)和突破口。2014年年底，中辦、國(guó)辦聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》，對(duì)開展集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)工作進(jìn)行了具體部署；2015年年初，全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)此項(xiàng)試點(diǎn)工作做出了授權(quán)，允許試點(diǎn)地區(qū)暫時(shí)調(diào)整實(shí)施《土地管理法》和《城市房地產(chǎn)管理法》的部分相關(guān)條款，隨后集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)正式啟動(dòng)。據(jù)報(bào)道，2015年6月下旬國(guó)土資源部批準(zhǔn)了15個(gè)縣（市）試點(diǎn)改革方案，從8月24日到9月8日不到半個(gè)月內(nèi)，即有浙江德清、貴州湄潭、四川郫縣的6宗地塊集中入市[1]。截至目前，筆者收集到的資料顯示，又新增了北京大興、佛山南海、山西澤州、甘肅隴西、重慶大足等地的多個(gè)地塊入市。

試點(diǎn)探索的最終目的是形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)，并為全國(guó)性的立法積累奠定基礎(chǔ)。當(dāng)前，一些試點(diǎn)地區(qū)就集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制定了規(guī)范性文件，這既是保障試點(diǎn)工作規(guī)范有序開展的需要，也是在立法方面的“先行先試”。對(duì)這些規(guī)范性文件進(jìn)行研究，既可以深入了解試點(diǎn)實(shí)踐動(dòng)態(tài)，也能夠?yàn)榭偨Y(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)并推進(jìn)立法變革提供借鑒。為此，筆者選取了廣東省佛山市南海區(qū)、浙江省德清縣、海南省文昌縣這三個(gè)試點(diǎn)地區(qū)的規(guī)范性文件作為分析素材，也即《佛山市南海區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市管理試行辦法》（以下簡(jiǎn)稱“《南海區(qū)辦法》”）、《德清縣農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市管理辦法（試行）》（以下簡(jiǎn)稱“《德清縣辦法》”）和《文昌市農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱“《文昌市辦法》”）。之所以選取這三個(gè)地方，是因?yàn)檫@三個(gè)地方的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市工作基礎(chǔ)較好，其制定的實(shí)施辦法相對(duì)比較成熟，具有代表性。

從這三個(gè)試點(diǎn)的規(guī)定來(lái)看，內(nèi)容比較全面，涵蓋了入市范圍、入市途徑、入市主體、初次入市和再次入市的方式、入市程序、權(quán)利義務(wù)關(guān)系、收益分配管理、土地收回、法律責(zé)任等多個(gè)方面的內(nèi)容，尤其是對(duì)社會(huì)關(guān)注較多的歷史遺留的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)的產(chǎn)權(quán)確認(rèn)與處理、土地增值收益調(diào)節(jié)金的收取和分配、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)到期后土地和地上建筑物的處理等問(wèn)題，都做出了或詳或略的規(guī)定?？傮w來(lái)看，這些規(guī)定在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的規(guī)則、程序等方面主要借鑒了國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓的規(guī)則，同時(shí)結(jié)合本地實(shí)際情況并吸收了各地之前集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)探索的經(jīng)驗(yàn)，內(nèi)容相對(duì)成熟，對(duì)保障當(dāng)?shù)丶w經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)工作規(guī)范有序開展意義重大。與此同時(shí)，拋開細(xì)節(jié)問(wèn)題，這些實(shí)施辦法也存在幾個(gè)突出的共性問(wèn)題，亟待解決。

1 集體土地所有權(quán)的行使機(jī)制未理順

從法律角度分析，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的初次入市無(wú)論是采取出讓、出租還是入股方式，其供地主體均為土地所有權(quán)人。依據(jù)我國(guó)《憲法》第10條、《民法通則》第74條、《土地管理法》第10條以及《物權(quán)法》第60條等的規(guī)定，農(nóng)村土地所有權(quán)的主體為農(nóng)民集體，分為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體、村農(nóng)民集體、村內(nèi)農(nóng)民集體（生產(chǎn)隊(duì)農(nóng)民集體或村民小組農(nóng)民集體）三類。同樣依據(jù)上述法律規(guī)定，這三類農(nóng)民集體的土地所有權(quán)分別由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)、村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民小組代表行使。換言之，土地所有權(quán)人為相應(yīng)的農(nóng)民集體，集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)等只是土地所有權(quán)的代表，并非土地所有權(quán)人本身。這就好比《物權(quán)法》規(guī)定“國(guó)有財(cái)產(chǎn)由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使所有權(quán)”，但國(guó)務(wù)院只是國(guó)有財(cái)產(chǎn)的行使代表，而并非國(guó)有財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)人本身。

對(duì)照法律的規(guī)定，實(shí)踐中對(duì)集體土地所有權(quán)的行使存在的第一個(gè)突出的普遍性問(wèn)題便是不區(qū)分土地所有權(quán)人與代表人，直接將集體經(jīng)濟(jì)組織作為土地所有權(quán)人。例如《文昌市辦法》第三條第一款規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市主體為具有土地所有權(quán)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織《土地管理法》等的規(guī)定：“土地屬于村農(nóng)民集體所有的，由村民小組（經(jīng)濟(jì)社）或者村民委員會(huì)代表集體行使所有權(quán)……”，采用了代表人的表述?？梢娹k法制定者并無(wú)區(qū)分農(nóng)民集體與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，以及區(qū)分土地所有權(quán)人與土地所有權(quán)代表人的意識(shí)。《南海區(qū)辦法》第三條也規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地屬村（居）集體經(jīng)濟(jì)組織所有?！笔聦?shí)上，這種不區(qū)分土地所有權(quán)人與土地所有權(quán)行使代表的做法，在農(nóng)村土地管理領(lǐng)域相當(dāng)普遍，一個(gè)典型的例證便是在農(nóng)村土地確權(quán)頒證中在土地所有權(quán)人一欄直接填寫“某某集體經(jīng)濟(jì)組織”或者“某某村民委員會(huì)”的情形十分常見。

在運(yùn)行機(jī)制方面，《德清縣辦法》區(qū)分入市主體和入市實(shí)施主體，并引入了代理人作為入市實(shí)施主體。入市主體是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，該集體經(jīng)濟(jì)組織如果取得了市場(chǎng)主體資格，可以自己作為入市實(shí)施主體，如果沒有取得市場(chǎng)主體資格，則可自愿委托村股份經(jīng)濟(jì)合作社(村經(jīng)濟(jì)合作社) 等代理人作為入市實(shí)施主體。《文昌市辦法》也引入了代理人制度，規(guī)定土地專營(yíng)公司、土地股份合作社等經(jīng)過(guò)集體經(jīng)濟(jì)組織成員書面授權(quán)，可以代理實(shí)施農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市事項(xiàng)。這種做法實(shí)則是在土地所有者的代表人也缺位或者不能履行職責(zé)的情形下通過(guò)代理人來(lái)實(shí)施集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，其目的很明確：解決一些地方集體經(jīng)濟(jì)組織市場(chǎng)主體地位欠缺的問(wèn)題。這一辦法作為現(xiàn)實(shí)狀況之下的權(quán)宜之計(jì)和無(wú)奈之舉，雖然表面上看是解決了入市操作主體的問(wèn)題，但在所有者和所有者代表雙重缺位的情形下，如何保障代理人的行為符合被代理人的意志和利益，實(shí)在值得商榷。脫離了土地所有權(quán)人本人的代表人、代理人制度，實(shí)為無(wú)根之木，隱患無(wú)窮。

集體土地所有權(quán)行使機(jī)制的混亂，是由農(nóng)民集體主體本身的虛化和虛位導(dǎo)致的：首先，作為土地所有權(quán)主體的“農(nóng)民集體”本身看不見摸不著，不僅自身法律性質(zhì)不明確，而且沒有健全的“腿腳”，無(wú)法履行土地所有者職能。其次，作為“農(nóng)民集體”之代表人的集體經(jīng)濟(jì)組織在很多地方并不存在，或者即便存在其組織機(jī)構(gòu)也同樣不健全，也無(wú)法履行土地所有者職能，這也正是德清縣和文昌縣設(shè)置代理人制度的原因。再次，以村為例，依據(jù)法律規(guī)定同樣可以作為“農(nóng)民集體”之代表人的村民委員會(huì)，雖然在各村都存在，但并不適合承擔(dān)經(jīng)營(yíng)管理土地資產(chǎn)的職能。村民委員會(huì)的定位屬于基層群眾性自治組織，其主要職責(zé)是辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議等，其組成成員并不具備經(jīng)營(yíng)管理集體資產(chǎn)的專業(yè)能力，而且村民委員會(huì)也并不具備獨(dú)立法人資格，并不適合成為一個(gè)市場(chǎng)交易的主體。不僅如此，在一些地方村民的范圍與具有土地權(quán)益的農(nóng)民集體成員的范圍并不完全重合，村民委員會(huì)難以在經(jīng)濟(jì)利益方面充分代表農(nóng)民集體成員的利益?？傊?，由村民委員會(huì)來(lái)作為土地所有權(quán)人的代表，屬于典型的政社不分。

集體土地所有權(quán)主體的虛位和行使機(jī)制不健全，是當(dāng)前集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)工作面臨的突出共性問(wèn)題，其危害也是顯而易見的：一是由于作為土地所有權(quán)主體的農(nóng)民集體法律性質(zhì)不明確，權(quán)利行使機(jī)制不順暢，既增加了農(nóng)民集體內(nèi)部就入市問(wèn)題達(dá)成多數(shù)決策意見的難度，也極大增加了交易相對(duì)人和土地所有權(quán)人的協(xié)商成本，從而增加了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的交易成本；二是帶來(lái)了入市決策和相應(yīng)收益分配無(wú)法充分反映農(nóng)民意志并保護(hù)農(nóng)民利益的隱患；三是不利于農(nóng)民集體一方依據(jù)誠(chéng)實(shí)信用原則依法開展市場(chǎng)交易，當(dāng)農(nóng)民集體以一個(gè)非常松散的組織形態(tài)存在時(shí)，在維穩(wěn)、上訪等指標(biāo)的考核下，集體內(nèi)部的個(gè)別意見分歧很容易成為損害公平市場(chǎng)交易的罪魁禍?zhǔn)祝谌胧泻蟮暮贤男羞^(guò)程中，一旦農(nóng)民集體中有人產(chǎn)生不滿情緒，極有可能通過(guò)告狀、上訪等行為給地方政府施壓，地方政府在上訪考核的壓力下也極有可能屈服并對(duì)合同履行做出非法干預(yù)或者斡旋。

要解決這一問(wèn)題，必須從明確農(nóng)民集體的法律地位并完善集體所有權(quán)的行使機(jī)制入手。實(shí)踐中一些地方開展了積極探索，例如，佛山市南海區(qū)從1992年就開始探索土地股份合作制，將集體財(cái)產(chǎn)、集體土地和農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)折算成股權(quán)統(tǒng)一入股成立股份合作社，并由股份合作社對(duì)土地統(tǒng)一進(jìn)行規(guī)劃、管理和經(jīng)營(yíng)[2]；2011年，南海又開始探索“政經(jīng)分離”，讓村（居）黨組織、自治組織和集體經(jīng)濟(jì)組織各歸其位、各司其職，其中，黨組織統(tǒng)籌全局，主抓黨務(wù)、政務(wù)和服務(wù)，村（居）委會(huì)騰出手來(lái)搞社會(huì)管理，集體經(jīng)濟(jì)組織則專心發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)[3]。這些均是在完善集體土地所有權(quán)行使機(jī)制方面的大膽有益探索，也取得了積極的成效，但其在土地所有權(quán)人與代表人的關(guān)系上并未完全理順，而且其在集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的認(rèn)定以及隨之的配股上仍然面臨諸多挑戰(zhàn)。其根源在于法律層面的頂層設(shè)計(jì)缺失，以及在長(zhǎng)期的實(shí)踐中形成的“農(nóng)民集體”與“集體經(jīng)濟(jì)組織”混同的局面。在《民法總則》的起草中，是否應(yīng)當(dāng)對(duì)“農(nóng)民集體”和“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”等作出規(guī)定，也存在較大爭(zhēng)議。筆者認(rèn)為，與其舍近求遠(yuǎn)地去再構(gòu)建一個(gè)作為代表的集體經(jīng)濟(jì)組織，不如直接對(duì)作為所有權(quán)主體的“農(nóng)民集體”進(jìn)行改造和完善，明確其法律性質(zhì)和運(yùn)行機(jī)制。當(dāng)前的改革試點(diǎn)應(yīng)當(dāng)直面這一問(wèn)題，建議增強(qiáng)改革的系統(tǒng)性，結(jié)合集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點(diǎn)積極探索，一方面通過(guò)明確“農(nóng)民集體”的法律地位將真正的集體土地所有權(quán)主體推到前臺(tái)，另一方面通過(guò)股份合作的途徑完善集體土地所有權(quán)的行使機(jī)制[4]。這不僅是保障集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市順利開展的前提，也是在土地公有制的框架下保障整個(gè)農(nóng)村土地制度改革能夠確保農(nóng)民利益不受損的前提。

2 集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的范圍缺乏制度保障

按照試點(diǎn)工作意見和全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)決定的規(guī)定，對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的范圍從前提條件、土地性質(zhì)、用途三個(gè)方面進(jìn)行了限制：前提條件為“符合規(guī)劃、符合用途管制、依法取得”；土地性質(zhì)為“存量農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)”；用途為“工礦倉(cāng)儲(chǔ)、商服等經(jīng)營(yíng)性用途”。對(duì)前提條件的限定并無(wú)爭(zhēng)議。但對(duì)“存量”的限定如何理解以及對(duì)經(jīng)營(yíng)性用途中是否包含商品房開發(fā)，卻存在不同的認(rèn)識(shí)，從而直接影響集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的空間和范圍。對(duì)此問(wèn)題，三個(gè)試點(diǎn)地方也基本上是援引中央文件的表述，態(tài)度并不明朗。從前期已經(jīng)入市的幾宗土地來(lái)看，局限在存量建設(shè)用地就地入市。

首先，如何理解“存量”的限定，成為確定入市范圍的關(guān)鍵?！瓣P(guān)于入市范圍，各地的認(rèn)識(shí)很不一致，有的認(rèn)為，可入市土地只有現(xiàn)狀集體建設(shè)用地中符合‘兩規(guī)’的經(jīng)營(yíng)性用地；也有的認(rèn)為，可入市土地是在存量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地總規(guī)?？刂葡?，符合‘兩規(guī)’的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，包括可直接就地入市的用地和可調(diào)整入市的用地；還有的認(rèn)為，可入市土地是在存量集體建設(shè)用地總規(guī)模控制下，依據(jù)‘兩規(guī)’確定的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。”[5]僅從文件的字面意思判斷，三種解讀均可成立。但考慮到無(wú)論是中央的試點(diǎn)意見還是各地的實(shí)施方案均在入市途徑中同時(shí)規(guī)定了“調(diào)整入市”，也即對(duì)村莊內(nèi)零星、分散的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，可按規(guī)劃和計(jì)劃調(diào)整到本縣（市）域范圍內(nèi)的產(chǎn)業(yè)集中區(qū)入市，這也就意味著將原有的某塊集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地復(fù)墾，然后依據(jù)規(guī)劃到產(chǎn)業(yè)集中區(qū)將某塊農(nóng)用地轉(zhuǎn)為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地后入市，也符合試點(diǎn)意見的要求。因此，上述第一種理解顯然限制過(guò)窄。綜合考慮就地入市、調(diào)整入市、城中村整治入市三種途徑的適用范圍和后果，對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市范圍的“存量”限制并不能理解為對(duì)土地現(xiàn)有用途的限制，而只是意味著對(duì)“存量集體建設(shè)用地”總規(guī)模的控制，不能增加農(nóng)村建設(shè)用地的總規(guī)模，也即應(yīng)當(dāng)采納上述第三種理解。否則，農(nóng)村土地整治中的規(guī)劃實(shí)施和用地布局調(diào)整，將缺乏征地之外的有效手段。進(jìn)言之，并不能將依據(jù)規(guī)劃和計(jì)劃等將農(nóng)用地轉(zhuǎn)用后入市的情形排除在試點(diǎn)范圍外，出于規(guī)劃實(shí)施和用地布局調(diào)整的需要，將部分建設(shè)用地復(fù)墾，同時(shí)將部分非建設(shè)用地調(diào)整為經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，均應(yīng)在試點(diǎn)意見允許的范圍內(nèi)。依此類推，由于宅基地在用地管理類型上也屬于建設(shè)用地，在農(nóng)村土地整治中，依據(jù)規(guī)劃將節(jié)余的宅基地調(diào)整為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地并就地入市，或者將節(jié)約的宅基地復(fù)墾后以經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地指標(biāo)的方式調(diào)整到其他區(qū)域入市，也應(yīng)屬于試點(diǎn)探索的范圍。

其次，對(duì)于入市后的用途是否應(yīng)當(dāng)排除商品房開發(fā)，也存在不同意見。實(shí)踐調(diào)查發(fā)現(xiàn)，明確排除商品房開發(fā)的試點(diǎn)地方并不少見。上述三地試點(diǎn)辦法雖然沒有明文規(guī)定，但在實(shí)施中也均予以排斥。從目前已經(jīng)入市的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的情形來(lái)看，工業(yè)用地居首位，其次為商業(yè)服務(wù)業(yè)設(shè)施用地，尚未有商品房開發(fā)用地出現(xiàn)。筆者認(rèn)為，只要符合規(guī)劃和用途管制，對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市后的地塊用途不應(yīng)再做額外限制，不應(yīng)排除商品住宅開發(fā)。理由如下：首先，從試點(diǎn)意見中“工礦倉(cāng)儲(chǔ)、商服等經(jīng)營(yíng)性用途”的表述來(lái)看，也并沒有明確排除商品住宅開發(fā)用途，強(qiáng)調(diào)的只是其經(jīng)營(yíng)性用途，商品住宅開發(fā)用地顯然也屬于經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地；其次，從同權(quán)同價(jià)的角度考慮，就集體建設(shè)用地上的商品房開發(fā)做出額外禁止，并沒有充足的法理依據(jù)，也不利于建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)；再次，如果農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的制度設(shè)計(jì)仍然禁止土地出讓后用于商品住宅開發(fā)建設(shè)，那么“小產(chǎn)權(quán)房”的違法行為不能得到遏制，“小產(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題繼續(xù)無(wú)解[6]，“新鄉(xiāng)賢”等回歸鄉(xiāng)里的住宅問(wèn)題也始終缺乏合法途徑；最后，結(jié)合征地制度改革的要求，必須逐步將征地限制在公共利益范圍內(nèi)，如果集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市禁止商品住宅開發(fā)，則必須將商品住宅開發(fā)列入征地公共利益目錄，這顯然是十分荒唐的。當(dāng)然，在對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地上的商品房開發(fā)不作禁止的同時(shí)，也要將其納入城市商品房開發(fā)軌道統(tǒng)一管理，并對(duì)可能出現(xiàn)的問(wèn)題予以明確和防范，這需要對(duì)《城市房地產(chǎn)管理法》《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》《建制鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理辦法》等法律法規(guī)予以修改。在當(dāng)前試點(diǎn)工作中，應(yīng)當(dāng)允許并鼓勵(lì)地方在有序可控的前提下就集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市后的商品住宅開發(fā)予以探索。

總之，無(wú)論是從有效限縮征地范圍，還是從實(shí)現(xiàn)“同權(quán)同價(jià)”“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”考慮，都需要盡量拓展集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的范圍。對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地的管理應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一通過(guò)規(guī)劃和用途管制來(lái)實(shí)施，而不是額外設(shè)置歧視性制度。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市會(huì)導(dǎo)致地方土地財(cái)政收入的減少，在經(jīng)濟(jì)下行、地方政府土地出讓收入減少、一些地方債務(wù)問(wèn)題凸顯的總體形勢(shì)下，地方政府對(duì)征地的青睞顯然遠(yuǎn)超于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，如果不對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的范圍從制度上做出保障性規(guī)定，其空間難免會(huì)被擠壓，改革則可能會(huì)流于形式。因此，建議結(jié)合征地制度改革，對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市范圍采取負(fù)面清單管理制度，通過(guò)制定征地公益目錄嚴(yán)格限制征地范圍，目錄之外的項(xiàng)目建設(shè)則一律通過(guò)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的方式供應(yīng)。

3 調(diào)整入市中各方主體的法律地位與權(quán)利保障不明確

無(wú)論以何種方式入市，產(chǎn)權(quán)明晰無(wú)爭(zhēng)議是前提，因此，通過(guò)確權(quán)頒證明確集體土地所有權(quán)人和存量集體建設(shè)用地的土地使用權(quán)人十分必要。由于之前集體建設(shè)用地私下流轉(zhuǎn)或者不規(guī)范流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象較為普遍，此次試點(diǎn)中如何處理這些歷史遺留問(wèn)題是各地試點(diǎn)要攻克的第一個(gè)難題。在此并沒有具體的法律法規(guī)可資遵循，只能在遵循信賴?yán)姹Ｗo(hù)、比例原則、合理性原則等法治原則的基礎(chǔ)上根據(jù)各地實(shí)際情況進(jìn)行探索。例如《南海區(qū)辦法》第20條規(guī)定對(duì)之前已經(jīng)出讓或者租賃的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)采取交易合同鑒證制度，從而實(shí)現(xiàn)新舊制度的有效銜接。

比處理歷史遺留產(chǎn)權(quán)問(wèn)題更為復(fù)雜的，是調(diào)整入市中的產(chǎn)權(quán)調(diào)整與權(quán)利保障問(wèn)題。在調(diào)整入市中涉及原地塊的土地所有權(quán)人、原集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)人、落地地塊的土地所有權(quán)人、落地地塊的土地使用權(quán)人等多方權(quán)利主體，從而會(huì)產(chǎn)生一系列法律關(guān)系。據(jù)調(diào)查，當(dāng)前試點(diǎn)地區(qū)已經(jīng)報(bào)道的入市地塊，全部屬于就地入市的情形，尚未出現(xiàn)調(diào)整入市。但就地入市的空間十分有限，因此，理順調(diào)整入市中的法律關(guān)系，是擴(kuò)展入市空間之必須。

從三個(gè)試點(diǎn)意見的規(guī)定來(lái)看，并沒有就調(diào)整入市的法律關(guān)系和利益調(diào)整做出詳細(xì)規(guī)定。其中《南海區(qū)辦法》沒有單獨(dú)規(guī)定調(diào)整入市，但規(guī)定了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地整備和農(nóng)村綜合整治；《文昌縣辦法》規(guī)定了調(diào)整入市的條件，但并沒有就產(chǎn)權(quán)調(diào)整的具體事宜做出規(guī)定，在集中整治入市中則規(guī)定要達(dá)成土地整治協(xié)議；《德清縣辦法》第8條對(duì)涉及不同集體經(jīng)濟(jì)組織的異地調(diào)整入市采取了自愿協(xié)商的土地所有權(quán)調(diào)換方式。筆者認(rèn)為，農(nóng)民集體之間自愿的所有權(quán)調(diào)換是實(shí)施跨村（社）集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地調(diào)整入市的一種有效方式，但其實(shí)施范圍有限，受到土地地理位置、土地所有權(quán)人交換意愿、貨幣補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等諸多因素的影響，而且沒有解決原有土地使用權(quán)人（例如被調(diào)整地塊上的原集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)人、落地地塊上的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人等）的權(quán)利保障問(wèn)題。

從法律角度分析，調(diào)整入市行為可以分解為如下一系列法律關(guān)系：第一，被調(diào)整地塊的土地所有權(quán)人收回集體建設(shè)用地使用權(quán)并給予補(bǔ)償；第二，土地所有權(quán)人對(duì)被調(diào)整地塊進(jìn)行復(fù)墾并還原出土地發(fā)展權(quán)（也即產(chǎn)生新增建設(shè)用地指標(biāo)）；第三，通過(guò)土地發(fā)展權(quán)交易將該新增建設(shè)用地指標(biāo)轉(zhuǎn)移到落地地塊上使用；第四，落地地塊的土地所有權(quán)人收回土地使用權(quán)（如土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)）并給予補(bǔ)償；第五，將落地地塊轉(zhuǎn)為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地并入市。由此可見，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的調(diào)整入市必須以“農(nóng)民集體收回土地使用權(quán)”及“新增建設(shè)用地指標(biāo)交易”這兩項(xiàng)制度為支撐。對(duì)于新增建設(shè)用地指標(biāo)交易，各地在城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)中已經(jīng)探索出了較為豐富的經(jīng)驗(yàn)，但對(duì)于農(nóng)民集體收回土地使用權(quán)，則存在收回權(quán)限、收回程序、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等一系列復(fù)雜問(wèn)題。

規(guī)劃的調(diào)整能否成為農(nóng)民集體收回業(yè)已設(shè)定的土地用益物權(quán)的理由？《土地管理法》第六十五條規(guī)定：“有下列情形之一的，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織報(bào)經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府批準(zhǔn)，可以收回土地使用權(quán)：（一）為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)，需要使用土地的；（二）不按照批準(zhǔn)的用途使用土地的；（三）因撤銷、遷移等原因而停止使用土地的。 依照前款第（一）項(xiàng)規(guī)定收回農(nóng)民集體所有的土地的，對(duì)土地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)補(bǔ)償。”該條規(guī)定的收回集體土地使用權(quán)的理由僅包括“鄉(xiāng)村公益性建設(shè)、不按批準(zhǔn)使用、閑置”三種情形，至于為了實(shí)施村鎮(zhèn)規(guī)劃和調(diào)整用地布局的需要將一些尚在使用的零星、分散建設(shè)用地調(diào)整到產(chǎn)業(yè)集中區(qū)，則不被該條規(guī)定所涵蓋，從而使得此種情形下農(nóng)民集體收回土地使用權(quán)缺乏法定權(quán)限。從此次地方試點(diǎn)的規(guī)定來(lái)看，《文昌市辦法》第45條將“實(shí)施村鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)”規(guī)定為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織收回集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)的理由；《南海區(qū)辦法》第54條則將“保證規(guī)劃實(shí)施”規(guī)定為土地整備的理由之一。這些規(guī)定均擴(kuò)展了土地管理法規(guī)定的收回范圍。

筆者認(rèn)為，為了保障村鎮(zhèn)規(guī)劃的實(shí)施和集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地調(diào)整入市的順利開展，理順調(diào)整入市中各方之間的法律關(guān)系，適當(dāng)擴(kuò)展農(nóng)村土地所有權(quán)人收回集體土地使用權(quán)的權(quán)限范圍，并對(duì)收回程序和補(bǔ)償?shù)茸龀鰢?yán)格限制和詳細(xì)規(guī)定，非常必要：第一，鄉(xiāng)村公益性建設(shè)毫無(wú)疑問(wèn)應(yīng)當(dāng)成為收回集體土地使用權(quán)的法定理由，除此之外，為了保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃的實(shí)施，也應(yīng)當(dāng)將實(shí)施村鎮(zhèn)規(guī)劃作為土地所有權(quán)人收回土地使用權(quán)的法定理由。第二，為了充分保障土地使用權(quán)人的權(quán)益，應(yīng)當(dāng)對(duì)收回的程序做出詳細(xì)規(guī)定；收回還應(yīng)當(dāng)參照市場(chǎng)價(jià)格給予公平補(bǔ)償，無(wú)論是基于公益性建設(shè)，還是基于實(shí)施村鎮(zhèn)規(guī)劃調(diào)整用地，都應(yīng)該給予公平補(bǔ)償，既可以是土地使用權(quán)等實(shí)物補(bǔ)償，也可以是貨幣補(bǔ)償。第三，對(duì)閑置集體土地使用權(quán)的收回，也應(yīng)當(dāng)明確具體條件并做出嚴(yán)格限制，避免隨意擴(kuò)大收回范圍。第四，應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)村鎮(zhèn)規(guī)劃的科學(xué)性和權(quán)威性，并加強(qiáng)農(nóng)民在村鎮(zhèn)規(guī)劃制定中的話語(yǔ)權(quán)?？茖W(xué)而又民主的村鎮(zhèn)規(guī)劃是保障農(nóng)村土地整治順利實(shí)施的前提，正如學(xué)者所言，“集體及其成員參與村莊規(guī)劃的制定程序有利于將集體建設(shè)用地所涉各種利益內(nèi)化于村莊規(guī)劃之中，有利于強(qiáng)化村莊規(guī)劃在全體集體成員同意基礎(chǔ)上的集體行動(dòng)?！盵7]

總之，全國(guó)人大常委會(huì)的授權(quán)解決了此前農(nóng)村集體建設(shè)用地改革探索一直面臨的“合法性”問(wèn)題，使得試點(diǎn)工作的開展得以在法治的框架下進(jìn)行，但集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的具體規(guī)則并沒有現(xiàn)成的法律法規(guī)可循，需要各試點(diǎn)地方大膽探索。土地所有權(quán)行使機(jī)制不順、入市范圍缺乏制度保障、調(diào)整入市中各方主體的法律地位與權(quán)利保障不明確，是當(dāng)前試點(diǎn)實(shí)踐存在的突出共性問(wèn)題，需要及時(shí)糾正完善。同時(shí)，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市并不是一項(xiàng)孤立的改革，改革深度受制于農(nóng)村集體資產(chǎn)股份改革、征地制度改革、宅基地制度改革等的進(jìn)展，需要改變當(dāng)前各項(xiàng)改革試點(diǎn)“不打通”的局面，增進(jìn)改革試點(diǎn)之間的協(xié)同配合并形成改革合力。

[1]新華網(wǎng).國(guó)土資源部批準(zhǔn)了15個(gè)改革試點(diǎn)農(nóng)用地相繼入市[EB/OL].(2015-12-14)[2016-06-10]. http://news.xinhuanet.com/house/cs/2015-12/14/ c_1117446498.htm.

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[3]黃碧云.從政經(jīng)分離到經(jīng)聯(lián)社公司化——南海破解農(nóng)村體制障礙,加速城鄉(xiāng)統(tǒng)籌[N].佛山日?qǐng)?bào),2013-09-25(01).

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Three Issues of Collective Operating Construction Land Entering the Market: Normative Analysis on Implementation Measures of Deqing, Nanhai, Wenchang

SONG Zhihong
(Chinese academy of governance, Beijing 10089)

Since the pilot projects were launched for collective operating construction land entering the market last year, the effects are remarkable while some outstanding problems still exist. The mechanism of land ownership doesn’t exercise smoothly, the institutional guarantee of collective operating construction land entering the market is absent, and the legal status and rights protection of the main parties is unclear. We put forward recommendations as follows: Enhance the synergies among the reform pilots, and improve the exercise mechanism of collective land ownership based on clearing collective farmers' legal status in the reform pilot of collective assets shares and capabilities; combined with land requisition system reform, extend the market range of collective operating construction land as much as possible through negative list management; straighten out the legal relationship of the main parties, extend appropriately the rights of the collective landowner to recover the collective land use rights, and make detailed provisions of recovery process and compensation.

collective operating construction land; legislation; pilot

F301.2；F062.1

A

1672-6995（2016）07-0004-06

2016-06-20；

2016-07-03

國(guó)家社科基金青年項(xiàng)目（15CFX048）

宋志紅（1980-），女，湖北省京山縣人，國(guó)家行政學(xué)院法學(xué)部副教授，行政法研究中心副主任，法學(xué)博士，主要從事民商法、土地法、房地產(chǎn)法研究工作。