我國(guó)礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)收益分配機(jī)制管窺

■ 孫 婧/史登峰

（中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149）

我國(guó)礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)收益分配機(jī)制管窺

■ 孫 婧/史登峰

（中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149）

文章對(duì)我國(guó)礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)投入、收益分配的法律法規(guī)和實(shí)施情況等進(jìn)行了總結(jié)梳理，從法律缺位、資源權(quán)屬界定倒置、政府多重身份參與分配等角度，梳理了當(dāng)前我國(guó)礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)收益分配存在的問(wèn)題，給出了拓寬分配途徑、資源權(quán)屬前置、政府角色回歸、收益分配數(shù)字化平臺(tái)構(gòu)建等政策建議。

礦山地質(zhì)環(huán)境；治理恢復(fù)；收益分配；機(jī)制

礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)必然對(duì)所依存的自然環(huán)境產(chǎn)生擾動(dòng)和破壞。從地表環(huán)境來(lái)看，礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)對(duì)所依存自然環(huán)境的擾動(dòng)，主要表現(xiàn)為占用、損毀土地；從礦產(chǎn)資源的角度，部分礦業(yè)開(kāi)發(fā)結(jié)束后余留少量礦產(chǎn)資源，造成資源浪費(fèi)。無(wú)論從保護(hù)地質(zhì)環(huán)境還是從保護(hù)資源的角度，受損環(huán)境的治理和修復(fù)都是礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)中的法定環(huán)節(jié)和必然要求。在“生態(tài)文明建設(shè)”總體要求下，按照“誰(shuí)投資，誰(shuí)受益”的原則，合理設(shè)計(jì)分配機(jī)制，妥善處置礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)收益，對(duì)調(diào)動(dòng)有關(guān)方面投入礦山地質(zhì)環(huán)境治理積極性，有效保護(hù)土地資源、礦產(chǎn)資源和礦山地質(zhì)環(huán)境，促進(jìn)資源循環(huán)利用和礦業(yè)可持續(xù)發(fā)展具有十分重要的意義。

1 我國(guó)礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)收益分配制度和實(shí)踐現(xiàn)狀

在我國(guó)現(xiàn)有法律法規(guī)中，礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)收益分配相關(guān)的制度規(guī)定主要散見(jiàn)于《土地管理法》和《土地復(fù)墾條例》等法律法規(guī)及其實(shí)施辦法中，主要內(nèi)容體現(xiàn)在對(duì)符合復(fù)墾驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)的土地收益的安排，缺乏直接針對(duì)礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)收益的分配制度內(nèi)容。

1988年修訂的《中華人民共和國(guó)土地管理法》規(guī)定了因礦產(chǎn)資源開(kāi)采及生產(chǎn)建設(shè)過(guò)程中產(chǎn)生的挖損、塌陷、壓占土地的整治、恢復(fù)，首先應(yīng)當(dāng)由用地單位完成復(fù)墾；同時(shí)規(guī)定對(duì)無(wú)復(fù)墾條件或復(fù)墾后未達(dá)到復(fù)墾標(biāo)準(zhǔn)的用地單位須繳納土地復(fù)墾費(fèi)，專(zhuān)項(xiàng)用于礦業(yè)生產(chǎn)中破壞土地的復(fù)墾；土地復(fù)墾的主體為造成破壞的單位和個(gè)人，或者其他有條件的單位和個(gè)人承包復(fù)墾；復(fù)墾后土地主要為農(nóng)業(yè)用途，以增加耕地有效面積，緩解人均耕地面積較少、耕地后備資源不足矛盾。

《土地管理法》對(duì)復(fù)墾的責(zé)任人進(jìn)行了規(guī)定，復(fù)墾后土地具體的處置方式、土地復(fù)墾的激勵(lì)措施主要在《土地復(fù)墾條例》和《土地復(fù)墾條例實(shí)施辦法》中進(jìn)行了規(guī)定：對(duì)“規(guī)定期限內(nèi)完成生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)損毀的農(nóng)用地復(fù)墾”和“歷史遺留損毀土地或者自然災(zāi)害損毀土地復(fù)墾”兩種情況分類(lèi)提出了激勵(lì)措施。其中，“規(guī)定期限內(nèi)完成生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)損毀的農(nóng)用地復(fù)墾”，經(jīng)驗(yàn)收符合標(biāo)準(zhǔn)后，可申請(qǐng)退還已經(jīng)繳納的耕地占用稅；對(duì)于“歷史遺留損毀土地或者自然災(zāi)害損毀土地復(fù)墾”，土地權(quán)利人明確的，可以采取扶持、優(yōu)惠措施，鼓勵(lì)土地權(quán)利人自行復(fù)墾，按照“誰(shuí)投資，誰(shuí)受益”的原則，由社會(huì)投資完成的無(wú)使用權(quán)人的國(guó)有土地，允許投資人長(zhǎng)期從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)或者漁業(yè)生產(chǎn)；非耕地復(fù)墾為耕地的，經(jīng)驗(yàn)收符合標(biāo)準(zhǔn)后，可以作為補(bǔ)充耕地指標(biāo)；對(duì)于在土地復(fù)墾工作中做出突出貢獻(xiàn)的單位和個(gè)人，《土地復(fù)墾條例》規(guī)定“由縣級(jí)以上人民政府給予表彰”。

《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法》（國(guó)土資發(fā)〔2008〕138號(hào)）指出，可將擬整理復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊等面積共同組成建新拆舊項(xiàng)目區(qū)，通過(guò)建新拆舊和土地整理復(fù)墾等措施，在保證項(xiàng)目區(qū)內(nèi)各類(lèi)土地面積平衡的基礎(chǔ)上，達(dá)到城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標(biāo)。

《礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)定》（中華人民共和國(guó)國(guó)土資源部令第62號(hào)）中，對(duì)礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)的基本原則進(jìn)行了規(guī)定，既“誰(shuí)開(kāi)發(fā)誰(shuí)保護(hù)、誰(shuí)破壞誰(shuí)治理、誰(shuí)投資誰(shuí)受益”，對(duì)已關(guān)閉或者廢棄礦山的地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)，國(guó)家鼓勵(lì)企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體或者個(gè)人投資；但對(duì)于如何投資、恢復(fù)治理后的收益如何分配并無(wú)明確規(guī)定。

在實(shí)踐中，在生產(chǎn)礦山或治理責(zé)任明確的礦山，其地質(zhì)環(huán)境治理工作主要按照“誰(shuí)破壞、誰(shuí)治理”的原則進(jìn)行，但對(duì)于歷史遺留礦山，地質(zhì)環(huán)境治理資金主要依靠中央財(cái)政和地方財(cái)政投入，社會(huì)資本極少投資治理恢復(fù)。據(jù)國(guó)土資源公報(bào)統(tǒng)計(jì)，截至2014年底，我國(guó)10年間（2005-2014年）投入礦山地質(zhì)環(huán)境治理領(lǐng)域的中央財(cái)政和地方財(cái)政資金總計(jì)達(dá)到662.51億元，然而從治理恢復(fù)率來(lái)看，仍顯杯水車(chē)薪。（參見(jiàn)圖1）

分析社會(huì)資本極少投資礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)的原因，一方面是礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)作為礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)的末端環(huán)節(jié)，其收益相較資源開(kāi)采本身而言利潤(rùn)較小，開(kāi)采者或治理者要投入大量的財(cái)力、物力、人力，而缺乏可預(yù)見(jiàn)的明確收益，投資吸引力相對(duì)較弱；另一方面，也是由于當(dāng)前法律法規(guī)制度設(shè)計(jì)對(duì)于礦山地質(zhì)環(huán)境治理收益分配機(jī)制并無(wú)明確規(guī)定，治理恢復(fù)投資人的投資回報(bào)無(wú)法律法規(guī)和政策保障，影響了投資人的投資積極性。

圖1 2005—2014年礦山地質(zhì)環(huán)境治理資金投入情況

2 我國(guó)礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)收益分配機(jī)制主要問(wèn)題分析

我國(guó)礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)收益分配制度的理論和實(shí)踐研究起步較晚，相關(guān)的制度體系和配套政策還不夠完善，從當(dāng)前礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)實(shí)踐中反映的情況看，主要存在以下三方面的問(wèn)題：

(1)礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)收益分配體系不健全，土地收益分配法律法規(guī)不完善。

礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)后，參與收益分配的客體除了治理后土地收益，還有余留資源和景觀資源等其他被分配的收益，而從國(guó)家法律法規(guī)、部門(mén)規(guī)章制度層面較少找到其他明確的收益分配出口。當(dāng)前與礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)直接相關(guān)的土地收益分配法律法規(guī)只散見(jiàn)于《土地管理法》《土地復(fù)墾條例》《土地復(fù)墾條例實(shí)施辦法》中?！兜V山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)定》中，對(duì)于礦山地質(zhì)環(huán)境治理遵循“誰(shuí)投資，誰(shuí)受益”的原則；《土地復(fù)墾條例》《土地復(fù)墾條例實(shí)施辦法》中也規(guī)定，社會(huì)投資人完成的土地復(fù)墾按照“誰(shuí)投資，誰(shuí)受益”的原則，主要用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。對(duì)于不同投資主體分配“收益”的方式、原則未進(jìn)行明確規(guī)定，未確立治理后資源權(quán)屬的劃分原則，以及未從收益分配角度對(duì)投資主體制定具體的扶持和激勵(lì)政策。

(2)礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)后的資源權(quán)屬?gòu)?fù)雜，可進(jìn)行收益分配的資源權(quán)屬界定后置導(dǎo)致收益分配利益沖突。2009年，國(guó)土資源部發(fā)布實(shí)施《礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)定》，以部門(mén)法規(guī)的形式規(guī)定采礦權(quán)人必須繳存礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金。從法律法規(guī)上明確了礦業(yè)企業(yè)邊開(kāi)采邊治理的思路，治理主體為開(kāi)采企業(yè)，以保證金的形式監(jiān)督其完成。在《礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)定》出臺(tái)以前，由于制度的缺失和歷史原因，我國(guó)存在大量的開(kāi)采完成卻未治理的遺留礦山。歷史遺留礦山存在時(shí)間較長(zhǎng)，礦山土地使用權(quán)權(quán)屬、余留資源權(quán)屬關(guān)系復(fù)雜，主要有兩種情況：資源權(quán)屬關(guān)系明確的有主礦山和資源權(quán)屬關(guān)系復(fù)雜的無(wú)主礦山。近年來(lái)，由國(guó)土資源主管部門(mén)主導(dǎo)的歷史遺留礦山地質(zhì)環(huán)境治理主要由中央財(cái)政和地方財(cái)政以專(zhuān)款、專(zhuān)項(xiàng)形式集中出資完成，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與治理。對(duì)于礦山地質(zhì)環(huán)境涉及到的資源權(quán)屬問(wèn)題，特別是大量的無(wú)主礦山，并未在治理開(kāi)始前進(jìn)行確權(quán)處理，未以資源權(quán)屬作為吸引社會(huì)投資的重要方式，而治理結(jié)束后對(duì)權(quán)屬的界定往往較少將社會(huì)資本參與治理的貢獻(xiàn)度納入其中。以政府為主導(dǎo)的權(quán)屬界定后置使以權(quán)屬為導(dǎo)向的收益分配公正性遭到質(zhì)疑，在治理后的收益分配上必然產(chǎn)生分歧和利益沖突，主要體現(xiàn)在治理后的礦山土地使用權(quán)上，這也往往是社會(huì)資本缺乏投資積極性的主要原因。

(3)政府在礦山地質(zhì)環(huán)境治理中扮演多重角色，對(duì)治理收益分配的公平、公正產(chǎn)生干擾。政府在礦山地質(zhì)環(huán)境治理中發(fā)揮著決策、監(jiān)管、調(diào)控、激勵(lì)、分配等作用，從生態(tài)文明和政府環(huán)境責(zé)任的角度來(lái)說(shuō)，其既有對(duì)礦山環(huán)境治理的社會(huì)責(zé)任，又要對(duì)在治理過(guò)程中決策、監(jiān)管、調(diào)控、激勵(lì)、分配的不當(dāng)行為進(jìn)行問(wèn)責(zé)。在歷史遺留礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)中，政府的角色既為出資者又為管理者，既作為出資主體又以公益的身份出現(xiàn)；在礦山地質(zhì)環(huán)境治理收益分配過(guò)程中，政府的雙重身份則表現(xiàn)為分配政策的制定者和收益獲得者。政府多重角色身份，且由于可能的決策能力、價(jià)值取向等方面原因，導(dǎo)致在礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)收益分配中容易出現(xiàn)決策不公正、不公平，甚至出現(xiàn)政府參與收益分配與企業(yè)爭(zhēng)利的情況，與礦山地質(zhì)環(huán)境治理具有公益性質(zhì)的目的相悖。較明顯地體現(xiàn)在礦山地質(zhì)環(huán)境治理后對(duì)土地收益的分配上，參與治理企業(yè)在完成治理后需要向政府繳納相關(guān)稅費(fèi)獲得該土地的使用權(quán)。政府在礦山地質(zhì)環(huán)境治理過(guò)程中的多重身份，不但提高了治理投資的交易成本，還往往打擊社會(huì)資本參與治理的積極性。

3 對(duì)策建議

合理的礦山地質(zhì)環(huán)境治理收益分配機(jī)制對(duì)于調(diào)動(dòng)社會(huì)投資積極性，激勵(lì)社會(huì)資本投入礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)領(lǐng)域，破解歷史遺留礦山地質(zhì)環(huán)境治理資金主要靠財(cái)政投入且遠(yuǎn)不敷所需的困境，具有重要意義?；谥贫热毕?、權(quán)屬界定和政府定位等方面的問(wèn)題和原因分析，提出如下對(duì)策建議。

(1)拓寬分配途徑，從法律、法規(guī)上鼓勵(lì)多種分配方式參與礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)收益分配。必要的礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)收益分配法律制度安排，是治理收益分配關(guān)系得以理順的前提，是吸引和引導(dǎo)社會(huì)資本投入該領(lǐng)域的基礎(chǔ)。目前，《土地管理法》《土地復(fù)墾條例》《土地復(fù)墾條例實(shí)施辦法》《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法》中對(duì)土地復(fù)墾后溢出的土地收益規(guī)定，可以沿用到礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)完成后的土地增值收益分配過(guò)程中。在實(shí)施過(guò)程中，治理后用途為建設(shè)用地的，除了給予參與治理單位一定的建設(shè)用地指標(biāo)外，同時(shí)減免土地出讓金；對(duì)于治理后用途為農(nóng)業(yè)用地的，可以由參與治理單位進(jìn)行農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)，同時(shí)享受相關(guān)稅收優(yōu)惠政策、貸款利息補(bǔ)貼、政府財(cái)政補(bǔ)助等運(yùn)營(yíng)階段稅收、金融和財(cái)政等政策。礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)收益分配除了土地收益外，還有礦山余留資源收益、景觀及旅游資源收益等。從保護(hù)和節(jié)約利用余留資源，以及尾礦、廢石（矸石）綜合利用的角度，允許參與治理單位完成治理任務(wù)后，在余留資源中回收礦產(chǎn)品，依法減免礦產(chǎn)資源稅費(fèi)，獲得的收益酌情沖抵用于礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)的投入資金；治理后開(kāi)發(fā)為以“農(nóng)業(yè)參觀園”“礦山公園”“科普?qǐng)@區(qū)”“城市旅游風(fēng)光帶”等為主體的景觀及旅游項(xiàng)目，允許交由參與治理單位經(jīng)營(yíng)，政府給予補(bǔ)貼、貸款、稅收減免等運(yùn)營(yíng)階段優(yōu)惠政策。

(2)提高礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)收益分配效率，依靠地方政府明確資源屬性，將參與分配的資源權(quán)屬界定前置。將參與分配的資源屬性在礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)之前進(jìn)行界定，是提高收益分配效率、保護(hù)礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)投資主體積極性、降低利益分配沖突的有效方式。鼓勵(lì)地方政府對(duì)區(qū)域內(nèi)礦山地質(zhì)環(huán)境治理項(xiàng)目進(jìn)行調(diào)查梳理，在治理前明確資源屬性和治理后的處置方式。無(wú)主的且可開(kāi)發(fā)利用的余留礦產(chǎn)資源或土地資源，允許與治理工程項(xiàng)目一并打包，遵照相關(guān)法定程序，以“招拍掛”方式授予參與礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)的單位開(kāi)發(fā)利用；集體土地上的礦產(chǎn)和土地資源界定，首先由政府將其納入土地出讓市場(chǎng)中，再按照法律程序交由治理單位進(jìn)行治理、使用。

(3)政府回歸收益分配管理者角色，將環(huán)境責(zé)任審計(jì)制度納入礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)中，維護(hù)其公益性質(zhì)。政府在礦山地質(zhì)環(huán)境治理過(guò)程中的責(zé)任是維護(hù)公共環(huán)境利益、合理配置環(huán)境資源和協(xié)調(diào)環(huán)境利益關(guān)系，具有很強(qiáng)的公益性質(zhì)。政府應(yīng)在礦山地質(zhì)環(huán)境治理收益分配時(shí)淡化其投資者身份，從政策制定者角度合理制定收益分配規(guī)則，讓利于治理企業(yè)，從收益分配角度增加和提高社會(huì)資本投入礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)的信心及積極性。另一方面，從政府的環(huán)境責(zé)任角度，將環(huán)境問(wèn)責(zé)制引進(jìn)礦山地質(zhì)環(huán)境治理。用環(huán)境責(zé)任審計(jì)制度約束政府在礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)和礦山地質(zhì)環(huán)境治理各階段的決策制定，倒逼形成合理、公平的收益分配機(jī)制。

(4)構(gòu)建礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)收益分配數(shù)字化平臺(tái)，建立治理誠(chéng)信企業(yè)名錄，完善后續(xù)監(jiān)管工作。從信息公開(kāi)、提高監(jiān)管效率的角度，在各地區(qū)礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)項(xiàng)目管理信息平臺(tái)基礎(chǔ)上，構(gòu)建治理收益分配的數(shù)字化平臺(tái)，及時(shí)公開(kāi)參與治理收益分配的項(xiàng)目名單、項(xiàng)目權(quán)屬、收益數(shù)額、分配方式等，公開(kāi)接受社會(huì)監(jiān)督。建立礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)企業(yè)儲(chǔ)備庫(kù)，納入礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)收益分配數(shù)字化平臺(tái)，設(shè)置“礦山地質(zhì)環(huán)境治理誠(chéng)信企業(yè)名錄”。定期評(píng)估治理成果后續(xù)維護(hù)效果，將治理后維護(hù)工作效果較好地治理項(xiàng)目及治理單位納入“礦山地質(zhì)環(huán)境治理誠(chéng)信企業(yè)名錄”，該“名錄”作為申請(qǐng)新的礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)項(xiàng)目的重要考量依據(jù)，提高治理企業(yè)誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)的主動(dòng)性和自覺(jué)性。

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MechanismsforAllocating the Income obtained fromthe Restorationof Geological Environment in Mine Areas.

SUN Jing, SHI Dengfeng
(Chinese Academy of Land and Resource Economics, Beijing 101149)

This paper has built on China’s laws and regulations pertaining to the investment in and income distribution from restoring and controllinggeological environment in mine areas, as well as its implementation.Some problems we face in this regard are also reviewed in the respects ofcorrespondinglegal absence, inversion of resource ownership defnition,and the government getting involved in the distribution with multiple identities.On account of this, this paper argues that we should expand the way to distributing the income; makeup-front planning forownership on resources. The government’s role should be returned to its normal position. And digital platform for income distribution must be built.

geological environment in mine areas; restoration and treatment; income allocation; mechanism

F407.1；F062.1

A

1672-6995（2016）04-0041-04

2016-04-11；

2016-04-12

孫婧（1982-），女（蒙古族），內(nèi)蒙古自治區(qū)赤峰市人，中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院助理研究員，管理學(xué)碩士，主要從事資源經(jīng)濟(jì)、環(huán)境經(jīng)濟(jì)研究工作。