中國土地管理制度困境及改革路徑研究
——基于Williamson分析框架

■ 范樹平/劉友兆/程從坤

（1.南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇 南京 210095；2.安徽省土地勘測規(guī)劃院，合肥 230601）

中國土地管理制度困境及改革路徑研究
——基于Williamson分析框架

■ 范樹平1,2/劉友兆1/程從坤2

（1.南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇 南京 210095；2.安徽省土地勘測規(guī)劃院，合肥 230601）

在梳理中國土地管理制度發(fā)展歷程基礎(chǔ)上，剖析了土地征收、土地用途管制、耕地保護(hù)、建設(shè)用地流轉(zhuǎn)、家庭聯(lián)產(chǎn)承包等主要制度存在的問題及其成因；引入Williamson四層次分析框架，探究制度改革邏輯框架，并從管理主體、管理目標(biāo)、管理重點、管理效益的四維視角設(shè)定改革戰(zhàn)略定位。在科學(xué)合理編制實施規(guī)劃、合理落實城鄉(xiāng)用地規(guī)劃管控、建立完善城鄉(xiāng)制度“雙掛鉤”模式等改革關(guān)鍵環(huán)節(jié)，進(jìn)行制度更替路徑設(shè)計。

土地管理；制度困境；制度設(shè)計；改革路徑；中國

0 引言

改革開放以來，中國經(jīng)濟(jì)體制已成功從計劃向市場過渡，社會經(jīng)濟(jì)取得長足發(fā)展，但由于居民戶籍、土地產(chǎn)權(quán)、政策導(dǎo)向等諸多因素趨向，城鄉(xiāng)二元體制逐漸形成且固化[1]。近年來，雖從各個領(lǐng)域自上而下改革破除，但二元結(jié)構(gòu)及體系仍然顯著，已制約社會經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展、提升。土地管理制度是當(dāng)下推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化、經(jīng)濟(jì)升級轉(zhuǎn)型的重要制度保障，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地利用與管理勢在必行[2]。如何統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地制度改革，破除城鄉(xiāng)二元土地利用與管理制度對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的障礙，解放土地生產(chǎn)力，是當(dāng)前及未來亟待研究的課題。在此，借鑒已有研究成果[3-5]，緊扣中國土地管理體制及社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)實需求，梳理土地管理制度發(fā)展歷程，解析制度主要問題及成因，運用Williamson分析框架，重構(gòu)改革戰(zhàn)略框架及其關(guān)鍵環(huán)節(jié)設(shè)計。

1 土地管理制度發(fā)展歷程

建國初期及社會主義改造探索時期，重點放在土地管理制度建設(shè)，農(nóng)村土地走在改革前沿，陸續(xù)完成了土地改革、土地合作化、人民公社等重點工作，廢止了延續(xù)幾千年的封建土地所有制，實行農(nóng)民集體土地所有制，實現(xiàn)了“耕者有其田”；在城市建立土地國家所有制，實施城市房地產(chǎn)登記，建立土地稅收制度，保障國民工業(yè)發(fā)展。改革開放作為中國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)折點，也是土地管理制度改革完善的啟航標(biāo)。在改革開放之前，城鄉(xiāng)用地基本上是“無償、無流轉(zhuǎn)、無期限”的三無用地管理模式，呈現(xiàn)高度公有制、全民化的運行機(jī)制。在改革開放之后，國家通過修改完善《憲法》及《土地管理法》，采用法律形式力推城鄉(xiāng)土地管理制度改革，農(nóng)村推行分田到戶，明確集體土地承包經(jīng)營權(quán)，推進(jìn)家庭聯(lián)產(chǎn)責(zé)任制；城鎮(zhèn)推行國有土地出讓轉(zhuǎn)讓，實施國有土地有償使用制度，發(fā)揮國有土地市場調(diào)控機(jī)制。從土地管理改革歷程分析，在產(chǎn)權(quán)制度上，土地公有所有制基礎(chǔ)沒有改變，只是將使用權(quán)、用益物權(quán)從所有權(quán)剝離，盤活了土地交易市場，但農(nóng)村集體承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)發(fā)展緩慢；在改革成效上，城鎮(zhèn)土地制度改革較為徹底，保障了城鎮(zhèn)建設(shè)用地，也激發(fā)了土地資源市場化配置，但由于農(nóng)村土地用地類型、方式多樣性及歷史遺留問題，農(nóng)村土地制度改革進(jìn)展緩慢?？傮w來說，中國土地管理制度改革是城鎮(zhèn)快于農(nóng)村，也是城鎮(zhèn)受益、農(nóng)村損益的“利損雙重”模式，公平與效率缺失。

2 土地管理主要制度問題及成因解析

2.1 土地征收制度

《憲法》《土地管理法》及相關(guān)法律均明確國家為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的程序和權(quán)限將農(nóng)民集體所有的土地轉(zhuǎn)化為國有土地，依法給予被征地集體組織和農(nóng)民補(bǔ)償。本質(zhì)上，土地征收制度是在割裂城鄉(xiāng)土地市場基礎(chǔ)上，通過政府行政行為實現(xiàn)集體所有土地單方向流入國有土地，流轉(zhuǎn)過程不可逆。特別受地方政府依賴土地財政驅(qū)使，且掌握征地批地權(quán)力及尋租空間較大，征地流程不規(guī)范時有發(fā)生，甚至違法、違規(guī)、違紀(jì)操作，導(dǎo)致違法征地屢禁不絕、征而未用浪費嚴(yán)重、征地糾紛事件頻發(fā)及尋租設(shè)租等征地“后遺癥”。實踐證實，必須在根源上重新審視土地征收制度的目標(biāo)，厘清中央政府、地方政府和被征地農(nóng)民的利益取向和行動選擇[6]。究其原因，集體所有主體缺失而導(dǎo)致征收合法利益得不到保證，且征地公共利益范圍難以界定而誘導(dǎo)從事營利性征地行為，加之補(bǔ)償過低及失地農(nóng)民缺乏妥善安置，很容易引發(fā)群體性事件，有損政府公信力及權(quán)威。

2.2 土地用途管制制度

為了遏制建設(shè)用地盲目擴(kuò)展及耕地保護(hù)形勢所逼，1998年修訂《土地管理法》正式確立以土地用途管制為核心的新型土地管理制度，成為國家土地管理一個重要制度。但實踐逐漸暴露出行政審批程序過于繁瑣、管制內(nèi)容偏重農(nóng)轉(zhuǎn)用、管制體系缺乏統(tǒng)籌、管制缺少法律保障、管制技術(shù)相對滯后等問題，導(dǎo)致土地用途制度績效逐漸減弱[7]。既有制度本身設(shè)計缺陷，也有制度執(zhí)行過程的問題：一是按照最小上圖斑塊單元而規(guī)定未來規(guī)劃用途，阻礙市場配置資源能動作用，規(guī)劃對諸多不確定性考慮不周，導(dǎo)致需要確定的內(nèi)容沒確定下來，難以確定內(nèi)容卻嚴(yán)格限制，削弱了規(guī)劃彈性，執(zhí)行過程難免與實踐要求相抵觸；二是土地利用規(guī)劃統(tǒng)籌了地方各用地部門訴求，屬于多部門利益角逐產(chǎn)物，由于缺乏法律支撐，經(jīng)常導(dǎo)致規(guī)劃跟著產(chǎn)業(yè)項目、城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)等變動而大規(guī)模調(diào)整或修改，導(dǎo)致土地用途管制失效。

2.3 耕地保護(hù)制度

中國耕地保護(hù)制度已上升到國家戰(zhàn)略高度并以基本國策貫徹落實，已建成世界上最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度體系[8]。國家通過規(guī)劃逐級控制下達(dá)耕地保護(hù)指標(biāo)，實際上與地方政府形成委托-代理關(guān)系，但在實踐管理中普遍存在耕地占多補(bǔ)少、占優(yōu)補(bǔ)劣，基本農(nóng)田被“趕上山、逼下水”的現(xiàn)象，偏離耕地保護(hù)制度初衷。耕地保護(hù)制度是國家統(tǒng)籌區(qū)域戰(zhàn)略目標(biāo)，具體落實耕地保護(hù)制度的地方政府只是受上級主管部門行政施壓，利益價值取向必然驅(qū)使其最大化地實現(xiàn)耕地保護(hù)中地方社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展帕累托最優(yōu)。由于中央與地方政府之間存在耕地保護(hù)目標(biāo)錯位，諸多群體各自追求利益最大化，地方政府不會一味地追求耕地保護(hù)本質(zhì)實效而失去自我發(fā)展權(quán)，難免導(dǎo)致耕地保護(hù)制度失靈。加上，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)利潤低于社會平均利潤，農(nóng)民分散耕作未能形成規(guī)模經(jīng)營效應(yīng)，致使其投入耕地的勞動力、資金不足，耕地資源拋荒、撂荒現(xiàn)象較多，農(nóng)民個體出于經(jīng)濟(jì)人理性考慮容易表現(xiàn)耕地保護(hù)不作為。

2.4 建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度

為保障城鎮(zhèn)建設(shè)用地需求，經(jīng)過長期探索并執(zhí)行至今的國有土地有償使用制度，逐步形成較為成熟的國有建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度，基本實現(xiàn)資源市場化配置。針對鄉(xiāng)村建設(shè)用地，僅指明為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村民建住宅、公共設(shè)施和公益事業(yè)等用途，其他不得進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)，需要使用土地者必須依法申請使用國有土地。建設(shè)用地流轉(zhuǎn)政策及制度，在國有與集體之間存在很大差異，利于國有流轉(zhuǎn)卻制約集體流通，長期形成了權(quán)利二元、市場進(jìn)入不平等、價格扭曲和增值收益分配不公等弊端。為了實現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地公平公正，國家已先后出臺諸多政策，鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價。但經(jīng)過廣東、安徽、天津等先行示范區(qū)實踐證明，僅僅是結(jié)合地方特殊條件下運行，缺乏普適性及推廣運用價值，且未形成系統(tǒng)的制度架構(gòu)，主要原因在于受國家上位法限制、產(chǎn)權(quán)主體缺位、土地融資能力薄弱、監(jiān)管體系不完善等方面[9]。

2.5 家庭聯(lián)產(chǎn)承包制度

家庭聯(lián)產(chǎn)承包制作為中國改革開放以來農(nóng)村土地制度最大的改革，適應(yīng)當(dāng)時社會經(jīng)濟(jì)的時代背景，徹底改變集體所有并統(tǒng)一經(jīng)營的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式，調(diào)動了廣大農(nóng)民生產(chǎn)積極性，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇發(fā)展，對提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率起到了巨大推動作用[10]。但是分田到戶導(dǎo)致地塊零散耕作經(jīng)營，難以滿足規(guī)模生產(chǎn)、集約經(jīng)營，制約了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力持續(xù)提升；農(nóng)業(yè)生產(chǎn)利潤低于社會平均生產(chǎn)利潤，農(nóng)村剩余勞動力問題逐漸凸顯，促使農(nóng)戶外出務(wù)工而導(dǎo)致農(nóng)地拋荒撂荒現(xiàn)象嚴(yán)重。根據(jù)生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系的相互作用原理，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制一定程度上阻礙了當(dāng)前生產(chǎn)力水平提升，改革顯得十分緊迫。黨的十七屆三中全會以來，國家明確要求集體承包經(jīng)營權(quán)保持穩(wěn)定并長久不變，加快促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式轉(zhuǎn)變，建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，允許農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。根據(jù)現(xiàn)有法律法規(guī)，針對承包權(quán)流轉(zhuǎn)主體及客體界定模糊，部分內(nèi)容有悖法理，且流轉(zhuǎn)主體間的權(quán)利、義務(wù)及相應(yīng)法律責(zé)任顯得比較原則、籠統(tǒng)，制約流轉(zhuǎn)行為健康有序推廣[11]。

3 土地管理制度改革框架及戰(zhàn)略定位

3.1 制度改革邏輯框架

鑒于土地制度改革涉及政治、經(jīng)濟(jì)、社會及法律等諸多領(lǐng)域，本文引入Williamson四層次框架。Williamson四層次框架提供了一個新的資源配置的管理學(xué)、社會學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析邏輯方法[12]，其核心在于實現(xiàn)區(qū)域人、地、物的資源優(yōu)化配置。該框架的四個層次從上到下依次為社會基礎(chǔ)、制度環(huán)境、治理結(jié)構(gòu)和資源配置，改革難度由下而上逐級遞增，社會基礎(chǔ)及制度環(huán)境很難改變，資源配置作為終極目標(biāo)由于變化太快而很難約束，一般通過治理結(jié)構(gòu)層面并輔以適當(dāng)制度環(huán)境來達(dá)到資源配置動態(tài)最優(yōu)化。中國社會主義制度體系及其公有制下的特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件不會發(fā)生顛覆，也就是說第一層次的社會基礎(chǔ)及第二層次的制度環(huán)境不會發(fā)生根本變化，因此需要通過政府和市場相結(jié)合的治理結(jié)構(gòu)來實現(xiàn)人地資源優(yōu)化配置，且有針對性地改革土地管理制度環(huán)境的游戲規(guī)則。改革核心是治理結(jié)構(gòu)層次，重點在于如何充分發(fā)揮并優(yōu)化組合好政府調(diào)控的“有形手”與市場調(diào)節(jié)的“無形手”。

3.2 土地管理制度改革戰(zhàn)略定位

立足土地自然、社會、資產(chǎn)三個屬性，優(yōu)化土地管理制度體系，輔助國家參與宏觀調(diào)控，充分發(fā)揮市場作用優(yōu)化配置資源。土地管理制度改革戰(zhàn)略定位：從管理主體上，明確中央政府、地方政府與市場三層主體管理地位，完善土地法律法規(guī)，職責(zé)明確、分工明晰，減少政府直接干預(yù)用地管理，加強(qiáng)土地市場運行監(jiān)督服務(wù)實效，提高市場機(jī)制參與土地資源優(yōu)化配置程度；從管理目標(biāo)上，嚴(yán)格劃定并執(zhí)行生產(chǎn)線、生活線及生態(tài)線，優(yōu)化城鄉(xiāng)用地布局，實現(xiàn)土地利用社會、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)可持續(xù)；從管理手段上，嚴(yán)格貫徹落實規(guī)劃管地，突出體現(xiàn)用地功能分區(qū)差異化，實行土地用途分區(qū)管制；從管理重點上，農(nóng)村重點改革農(nóng)民宅基地退出、集體承包地收回及土地征收補(bǔ)償，城鎮(zhèn)重點改革農(nóng)民進(jìn)城定居及用地集約；從管理效益上，統(tǒng)籌考慮區(qū)域、城鄉(xiāng)之間本質(zhì)差異，突出公平優(yōu)先、效率兼顧，實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民共享土地紅利。要以土地資源宏觀調(diào)控與城鄉(xiāng)用地一體化市場配置為基礎(chǔ)，健全完善土地資源管理法制和體制，以理論創(chuàng)新、制度創(chuàng)新和科技創(chuàng)新為動力，聯(lián)動多部門全面改革土地管理制度，促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

4 土地管理制度改革關(guān)鍵環(huán)節(jié)設(shè)計

4.1 科學(xué)合理編制實施規(guī)劃

研究制定省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村規(guī)劃編制規(guī)程，加強(qiáng)多部門規(guī)劃銜接，強(qiáng)化土地利用規(guī)劃空間化?？茖W(xué)定位圈內(nèi)、圈外用地主導(dǎo)功能，劃分各功能用地區(qū)，合理下達(dá)未來規(guī)劃各類用地指標(biāo)。跟進(jìn)規(guī)劃實施管理，圈內(nèi)用地由城鎮(zhèn)建設(shè)部門詳細(xì)設(shè)計規(guī)劃及地塊管理，各項指標(biāo)不能突破上級下達(dá)總體規(guī)劃指標(biāo)，只要提交地塊變更基礎(chǔ)信息至國土部門備案即可；圈外用地主導(dǎo)功能是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與生態(tài)環(huán)境，根據(jù)各地方特色可進(jìn)一步細(xì)化功能區(qū)，用地原則是不能隨意大規(guī)模開發(fā)建設(shè)，一旦開發(fā)規(guī)模達(dá)到一定程度就必須重新進(jìn)行規(guī)劃調(diào)整或修改，且要通過嚴(yán)格審查論證及公開公告。從規(guī)劃本質(zhì)及實踐要求考慮，線型工程、特殊選址項目且關(guān)乎到社會民生、環(huán)境保護(hù)的開發(fā)建設(shè)項目用地，為了充分體現(xiàn)規(guī)劃不確定性而可以不進(jìn)行修改或調(diào)整規(guī)劃，只需相應(yīng)變更土地利用數(shù)據(jù)庫及進(jìn)行用地指標(biāo)核減。

4.2 合理落實城鄉(xiāng)用地規(guī)劃管控

考慮城鄉(xiāng)二元土地利用景觀，劃定形成“圈內(nèi)、圈外”分明的用地格局。圈內(nèi)用地與圈外用地實施差別化土地管理模式，分而治之、差別治理，圈內(nèi)用地由國土部門下達(dá)用地總體控制指標(biāo)，具體地塊功能規(guī)劃設(shè)計及開發(fā)建設(shè)部署由城建部門負(fù)責(zé)；圈外用地由國土部門統(tǒng)籌管理，用地功能可進(jìn)一步劃分為農(nóng)地區(qū)、林地區(qū)、生態(tài)保護(hù)區(qū)等類型。規(guī)劃用途不要求落實到具體圖斑，取消土地地塊用途管制，實行土地用途功能區(qū)管制。獨立工礦及線型工程項目建設(shè)占地采取單獨報批，總體控制各類用地指標(biāo)，只是變更土地現(xiàn)狀用途即可，以此提高規(guī)劃實施彈性及用地者參與市場配置能動性。針對一般性工業(yè)開發(fā)及不涉及到特殊區(qū)位地塊的選址項目，不能按照獨立項目選址報地審批，一律要到圈內(nèi)特別要在圈內(nèi)開發(fā)園區(qū)選址，強(qiáng)化圈外農(nóng)地保護(hù)及生態(tài)保護(hù)，促進(jìn)圈內(nèi)建設(shè)用地集約。綜合運用國土、城建、產(chǎn)業(yè)、人口、財政等政府宏觀調(diào)控手段，充分發(fā)揮市場優(yōu)化配置土地資源主導(dǎo)作用，促進(jìn)人口流、資金流、物質(zhì)流等生產(chǎn)要素在城（圈內(nèi)）鄉(xiāng)（圈外）之間互通，實現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地利用與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

4.3 建立完善城鄉(xiāng)制度“雙掛鉤”模式

(1)農(nóng)村宅基地退出與城鎮(zhèn)居住掛鉤模式：鼓勵農(nóng)村居民退出宅基地進(jìn)城定居，實現(xiàn)圈外居住用地隨著農(nóng)村人口進(jìn)城而轉(zhuǎn)移到圈內(nèi)布局。務(wù)必要顯化宅基地及其房屋資產(chǎn)，退出宅基地由政府統(tǒng)一征收并給予補(bǔ)償，?？顑?yōu)先用于農(nóng)民在城鎮(zhèn)購房支出，實現(xiàn)農(nóng)村居民宅基地退出與城鎮(zhèn)定居的資產(chǎn)掛鉤。征回宅基地一般情況只能納入土地整治項目，因地制宜、優(yōu)先整治新增耕地及生態(tài)用地，嚴(yán)格限制重新用于房產(chǎn)、旅游及非民生、非環(huán)保項目開發(fā)，任何開發(fā)建設(shè)均要向社會公眾公示并接受監(jiān)督。

(2)集體承包權(quán)收回與城鎮(zhèn)社會保障掛鉤模式：農(nóng)村集體承包地不僅是農(nóng)民的勞動對象和勞動資料，也充當(dāng)農(nóng)村社會保障的功能和角色，疊加經(jīng)濟(jì)和社會的雙重效應(yīng)。未來集體承包權(quán)的改革趨向是一旦農(nóng)民在城鎮(zhèn)具有固定工作且自愿申請定居城鎮(zhèn)，附帶條件必須綁定集體承包地由政府統(tǒng)一收回并給予補(bǔ)償，優(yōu)先支出確保農(nóng)民納入當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)社會保障體系，結(jié)余部分方可發(fā)至農(nóng)民自由支配。以區(qū)、縣政府部門為管理機(jī)構(gòu)，代表集體所有權(quán)主體，建立健全流轉(zhuǎn)制度，搭建承包地市場化流轉(zhuǎn)平臺，將從農(nóng)民手中收回的承包地放到流轉(zhuǎn)平臺進(jìn)行交易，合理化、規(guī)范化農(nóng)村承包地流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)所得收益?？钣糜谔畛湔栈爻邪匮a(bǔ)償資金。

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Predicament and Reform Path of Chinese Land Management System—Based on the analytical framework of Williamson

FAN Shuping1,2, LIU Youzhao1, CHENG Congkun2
(1.College of Public Administration, Nanjing Agricultural University, Nanjing Jiangsu 210095, China; 2. Anhui Provincial Institute of Land Surveying and Planning, Hefei Anhui 230601, China)

In this paper, we study thedevelopment process of Chinese land management system, and analyze the major problems of its causes in the land acquisition, land use control, the protection of farmland, circulation of construction land, the household contract system and other issues. Then we introduce the four-level analysis framework ofWilliamson to explore the system reform of the logical reform framework, and set the strategic positioning of the body from the four-dimensional perspectives of the management main body, management objectives, management focus, management effectiveness. We should focus on some key aspects of reform as follows: establish the scientifc and rational implementary planning, implement the rational urban and rural land use planning and control,establish and improve the urban and rural system "double hook" mode, and design the institutional replacement path.

land management; institutional predicament; system design; reform path; China

F301.2；F062.1

A

1672-6995（2016）04-0060-04

2016-02-29；

2016-03-15

國土資源部公益性行業(yè)科研專項（201411006-02）

范樹平(1984-)，男，安徽省蕪湖市人，安徽省土地勘測規(guī)劃院工程師，南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生，研究方向：土地可持續(xù)利用與土地資源管理。