論我國(guó)土壤生態(tài)保護(hù)制度的完善

■ 戈華清/趙繪宇

（1.南京信息工程大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇 南京210044；2.上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院，上海 200230）

論我國(guó)土壤生態(tài)保護(hù)制度的完善

■ 戈華清1/趙繪宇2

（1.南京信息工程大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇 南京210044；2.上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院，上海 200230）

以實(shí)用主義為中心的土地法倫理觀及其相關(guān)保護(hù)制度，既不能充分體現(xiàn)土壤的生態(tài)價(jià)值，也不利于土壤生態(tài)的有效保護(hù)，在土壤資源日益稀缺、土壤污染與土壤退化嚴(yán)重的今日，土壤生態(tài)保護(hù)制度的完善在相關(guān)法律法規(guī)的制訂或修訂中應(yīng)居于核心地位。土地倫理觀的改變、科技的發(fā)展、現(xiàn)有制度及其他國(guó)家或區(qū)域的土壤生態(tài)保護(hù)的啟示都證明完善我國(guó)土壤生態(tài)保護(hù)制度具有可行性。在《土地管理法》修訂與《土壤污染防治法》的制定中，應(yīng)注重土壤的保護(hù)性開(kāi)發(fā)利用，并以土壤生態(tài)保護(hù)為核心，從土壤風(fēng)險(xiǎn)管理、土壤生態(tài)預(yù)警、土壤保護(hù)責(zé)任及土壤修復(fù)與治理制度等來(lái)完善我國(guó)土壤生態(tài)安全制度。

土壤生態(tài)保護(hù)；生態(tài)安全；制度；風(fēng)險(xiǎn)管理；生態(tài)預(yù)警；損害賠償

以農(nóng)耕文明為基礎(chǔ)的中國(guó)，歷來(lái)十分重視土地資源的利用與保護(hù)。雖然沒(méi)有專門的土壤法或土壤污染防治法，但經(jīng)過(guò)30多年發(fā)展，我國(guó)土壤防治保護(hù)制度體系正日趨完善。《環(huán)境保護(hù)法》《水土保持法》《土地管理法》《防沙治沙法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》《礦產(chǎn)資源法》《草原法》《大氣污染防治法》《水污染防治法》《刑法》《進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法》《危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理?xiàng)l例》等在其中發(fā)揮了重要作用。上述法律法規(guī)中所包涵的專項(xiàng)土壤保護(hù)類制度主要有土地專項(xiàng)治理、土地復(fù)墾、土地整理、土地恢復(fù)或土地生態(tài)修復(fù)，這些在我國(guó)土地資源開(kāi)發(fā)利用、農(nóng)用地安全與水土資源保持方面發(fā)揮了重要作用。這些制度涵蓋了耕地與基本農(nóng)田土壤保護(hù)、生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)損毀土地復(fù)墾、歷史遺留損毀土地和自然災(zāi)害損毀土地復(fù)墾、生態(tài)脆弱或敏感區(qū)域水土保護(hù)或保持、非法改變土地用途的土地恢復(fù)、特種用途土地（如農(nóng)用地、草地等）的專項(xiàng)治理以及防止土壤退化的一般性義務(wù)要求等。上述土壤保護(hù)制度看似龐大，對(duì)耕地保護(hù)也足夠重視，但大多是基于耕地的肥力及產(chǎn)出力，而疏于耕地土壤的生態(tài)安全與持久產(chǎn)出。特別不容忽視的是，在巨大的人口壓力與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展背景下，以實(shí)用主義為中心的土地法倫理觀及其相關(guān)保護(hù)制度，既不能充分體現(xiàn)土壤的生態(tài)價(jià)值，也不利于土壤生態(tài)的有效保護(hù)。在土壤資源日益稀缺、土壤污染與土壤退化嚴(yán)重的今日，土壤生態(tài)保護(hù)制度的完善在相關(guān)法律法規(guī)的制訂或修訂中應(yīng)居于核心地位。

1 完善土壤生態(tài)保護(hù)制度的必要性

1.1 以末端治理或損毀修復(fù)為核心的制度內(nèi)容不利于土壤生態(tài)保護(hù)

我國(guó)的土壤生態(tài)保護(hù)仍以損害治理為主，有明顯的末端監(jiān)管性、被動(dòng)防御性與應(yīng)急性。這種保護(hù)主要針對(duì)明顯的物理性損毀，對(duì)于土壤污染的致災(zāi)性、致?lián)p性產(chǎn)生的生態(tài)問(wèn)題未予以重視。主要體現(xiàn)在以下兩方面：

一是側(cè)重于顯見(jiàn)的土地退化與土壤污染的規(guī)制，對(duì)潛伏期較長(zhǎng)不易察覺(jué)的過(guò)度使用農(nóng)藥化肥所造成的土壤退化或毒化、過(guò)度使用耕地導(dǎo)致的土地退化等沒(méi)有制度規(guī)范。即使有，也由于法律實(shí)踐要求的重證據(jù)、重應(yīng)用，使一些保護(hù)性制度僅落實(shí)于紙上。如《農(nóng)業(yè)法》雖規(guī)定了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者保養(yǎng)耕地、防止污染和退化的責(zé)任，但對(duì)違法者卻沒(méi)有制裁手段。

二是被動(dòng)監(jiān)管與末端管控不能解決真正意義上的面源污染以及由漸進(jìn)式的土壤污染或退化產(chǎn)生的環(huán)境問(wèn)題?！跋匏芰睢奔吧罨跋匏芰睢币詠?lái)，“白色污染”得到一定遏制，但未改變土壤質(zhì)量整體下降的趨勢(shì)。雖然《刑法》規(guī)定污染環(huán)境要承擔(dān)刑事責(zé)任，但因污染土壤而承擔(dān)刑事責(zé)任并要求責(zé)任者改良土壤的責(zé)任既未明晰也難落實(shí)，因?yàn)槌袚?dān)刑責(zé)的前提是在一定時(shí)間可能產(chǎn)生大面積的土壤污染。

1.2 現(xiàn)有土壤環(huán)境責(zé)任制度不利于保障土壤生態(tài)恢復(fù)

首先，土壤生態(tài)修復(fù)或生態(tài)損害賠償責(zé)任機(jī)制不健全，不利于達(dá)成土壤生態(tài)保護(hù)的目的?！罢l(shuí)損毀，誰(shuí)復(fù)墾”的土地復(fù)墾原則雖在一定程度上有利于耕地保護(hù)，但此原則只要求造成土地?fù)p毀或破壞的當(dāng)事人承擔(dān)復(fù)墾責(zé)任，對(duì)于復(fù)墾的生態(tài)標(biāo)準(zhǔn)并未明確?！锻恋貜?fù)墾條例》及實(shí)施細(xì)則中僅規(guī)定了損毀嚴(yán)重的土地的復(fù)墾，對(duì)不同類型的被污染土壤、毒化土壤、肥力下降土壤、經(jīng)濟(jì)效用正在喪失的土壤等均不適用。實(shí)踐中因具體責(zé)任人不明晰、擔(dān)責(zé)方式不具體、追責(zé)機(jī)制不得力而復(fù)墾造假、復(fù)墾落空，出現(xiàn)虛構(gòu)的“占補(bǔ)平衡”以套取資金的現(xiàn)象并不鮮見(jiàn)。

其次，承擔(dān)生態(tài)監(jiān)管及保護(hù)責(zé)任的主體規(guī)定不明晰，不利于責(zé)任的落實(shí)?！锻恋毓芾矸ā贰锻恋貜?fù)墾條例》及實(shí)施細(xì)則雖然規(guī)定了“土地復(fù)墾義務(wù)人為相關(guān)生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)的主體、歷史遺留損毀土地和自然災(zāi)害損毀土地的復(fù)墾義務(wù)人是縣級(jí)以上人民政府”。但哪些人是具體生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)的責(zé)任主體、各種混合原因?qū)е碌耐恋負(fù)p毀如何配置責(zé)任等均未明晰。

最后，土壤保護(hù)制度覆蓋面有限，具體制度的可執(zhí)行性弱，直接影響了實(shí)際生態(tài)保護(hù)效果。一方面，我國(guó)土地?fù)p毀或破壞類責(zé)任承擔(dān)的范圍未能完全涵蓋土壤生態(tài)保護(hù)。目前的土壤修復(fù)與土地治理多針對(duì)生態(tài)損毀嚴(yán)重的情形，非明顯損害或存在潛在污染損害的土壤未能得到有效保護(hù)。另一方面，我國(guó)土壤保護(hù)的個(gè)體責(zé)任多為宣示性責(zé)任，沒(méi)有明確的細(xì)則或辦法來(lái)保障責(zé)任的落實(shí)。

1.3 以單項(xiàng)治理為中心的土地制度不利于土壤生態(tài)修復(fù)

現(xiàn)有的土地治理與修復(fù)制度有明顯的重事后監(jiān)督、輕預(yù)防，重單一保護(hù)、缺綜合防治的特征。作為土壤保護(hù)重要法源的《大氣污染防治法》《水污染防治法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》中均沒(méi)有土壤保護(hù)的內(nèi)容；綜合治理、總量控制制度中也未將大氣循環(huán)與水循環(huán)最終可能導(dǎo)致的土壤污染納入其中。

2 完善我國(guó)土壤生態(tài)保護(hù)制度的可行性

2.1 土地倫理觀的改變?yōu)橥寥辣Ｗo(hù)提供了思想動(dòng)力與基本理念

決策主體轉(zhuǎn)變觀念，開(kāi)始出臺(tái)規(guī)定以維護(hù)土壤生態(tài)功能、改善土壤環(huán)境質(zhì)量；利用主體轉(zhuǎn)變觀念，以保護(hù)土壤的可持續(xù)利用；轉(zhuǎn)變土地管理行為與方式，嚴(yán)格監(jiān)管污染或損毀土壤的修復(fù)與再利用。

2.2 科技發(fā)展為土壤生態(tài)安全制度的確立與實(shí)施提供了科學(xué)依據(jù)

土壤生態(tài)學(xué)、土壤質(zhì)量監(jiān)測(cè)與評(píng)估技術(shù)的發(fā)展等為土壤生態(tài)安全及土壤質(zhì)量保護(hù)提供了科學(xué)基礎(chǔ)。國(guó)內(nèi)外圍繞特定區(qū)域或特定土壤類型的某些土壤性狀在空間上的變化或退化的評(píng)價(jià)研究，土壤退化評(píng)價(jià)方法論及評(píng)價(jià)指標(biāo)體系定量化、動(dòng)態(tài)化、綜合性和實(shí)用性以及尺度轉(zhuǎn)換等方面的研究，為土壤生態(tài)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)提供了基礎(chǔ)。土壤污染和退化成因及防治對(duì)策的動(dòng)態(tài)研究，為法律制度的設(shè)計(jì)提供了技術(shù)保障與對(duì)策支持。

2.3 現(xiàn)有制度為土壤生態(tài)安全制度的構(gòu)建提供了路徑選擇

我國(guó)防治土壤污染或退化的源頭性制度奠定了一定的制度基礎(chǔ)。此類制度在我國(guó)已具雛形，主要包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的使用與許可、土壤填埋廢棄物的處置與管控（特別是對(duì)有毒有害物質(zhì)的土壤處置的嚴(yán)格管制）、相關(guān)工程作業(yè)的污染管控與評(píng)價(jià)、對(duì)污水灌溉的管控等。特別是《水土保持法》對(duì)水土流失比較嚴(yán)重的地區(qū)規(guī)定了較嚴(yán)格的農(nóng)耕種植手段與種養(yǎng)方式等。

土壤生態(tài)的修復(fù)、救濟(jì)、保障或監(jiān)管制度提供了初步的制度保障?！锻恋毓芾矸ā贰锻恋貜?fù)墾規(guī)定》對(duì)在生產(chǎn)建設(shè)過(guò)程中因挖損、塌陷、壓占等造成破壞的土地采取整治措施，使其恢復(fù)到可供利用狀態(tài)，一些省份也制定了相應(yīng)的土地復(fù)墾規(guī)定?！斗郎持紊撤ā芬?guī)定給予從事防沙治沙活動(dòng)的單位和個(gè)人資金補(bǔ)助、財(cái)政貼息以及稅費(fèi)減免等政策優(yōu)惠?！锻恋毓芾矸ā穼?duì)耕地保護(hù)提出了比較嚴(yán)格的適用范圍以及措施。《森林法》對(duì)我國(guó)林地保護(hù)進(jìn)行了明確規(guī)定。我國(guó)已經(jīng)加入《濕地公約》，一些重要濕地的保護(hù)已經(jīng)取得一定成效。

2.4 其他國(guó)家或區(qū)域土壤生態(tài)保護(hù)的啟示

棕地（即污染土地）的再利用是擴(kuò)充土地資源的方式，也是保護(hù)土壤的重要途徑。英、德等國(guó)運(yùn)用環(huán)境稅減免、污染控制標(biāo)準(zhǔn)的提升、棕地開(kāi)發(fā)的權(quán)益保障等手段，恢復(fù)棕地的生態(tài)功能，并在此基礎(chǔ)上加大棕地的再利用力度。如英國(guó)除了通過(guò)綠地建設(shè)將棕地再開(kāi)發(fā)率從50%提高到60%外，還通過(guò)其他途徑提高棕地利用度，如今泰晤士通道中的部分棕地已成為政府解決倫敦及其東南部地區(qū)房屋短缺及提供“可持續(xù)發(fā)展社區(qū)”的重要地域[1]。德國(guó)萊比錫通過(guò)變更一些臨時(shí)使用策略，使棕地利用的可達(dá)性、社會(huì)認(rèn)可度及觀賞性的價(jià)值更高[2]。而我國(guó)因產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、區(qū)域規(guī)劃等留下大量的棕地，我們應(yīng)充分結(jié)合本國(guó)實(shí)際，有效借鑒部分發(fā)達(dá)國(guó)家關(guān)于棕地的再開(kāi)發(fā)利用與保護(hù)的措施來(lái)修復(fù)部分區(qū)域的土壤生態(tài)，提高土地資源的利用率。

土壤生態(tài)損害責(zé)任制度是保障土壤得以修復(fù)和保護(hù)的根本。美國(guó)《綜合環(huán)境反應(yīng)、賠償與責(zé)任法》對(duì)土壤污染采取一整套嚴(yán)格、連帶和溯及既往的法律責(zé)任，明確規(guī)定了承擔(dān)法律責(zé)任的主體范圍、具體費(fèi)用，責(zé)任人的抗辯事由及限制等。法國(guó)規(guī)定了工業(yè)廠址污染土壤者責(zé)任，便于土壤污染責(zé)任的追溯。日本《土壤污染對(duì)策法》在棕地治理基金的來(lái)源中，強(qiáng)制規(guī)定了土地所有者應(yīng)負(fù)責(zé)清除棕地的污染[3]。我們應(yīng)結(jié)合現(xiàn)有的國(guó)家土地所有權(quán)制度，明確土地的所有者與使用者所應(yīng)承擔(dān)的土壤保護(hù)、修復(fù)與損害賠償責(zé)任。

對(duì)污染土壤而言，實(shí)行分類監(jiān)管、治理、修復(fù)是有效的土壤生態(tài)保護(hù)手段之一。如法國(guó)除運(yùn)用工業(yè)法控制排放污染的活動(dòng)和建設(shè)項(xiàng)目，通過(guò)工業(yè)法對(duì)潛在的污染從源頭上進(jìn)行控制外，還建立了土壤污染防治的日常監(jiān)測(cè)制度、土壤污染防治的農(nóng)作物種植管理制度、土壤風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與修復(fù)制度等，且明確規(guī)定無(wú)主土地的修復(fù)由國(guó)家承擔(dān)[4]。并以工業(yè)用地污染為基礎(chǔ)，建立了兩個(gè)污染土地的公共信息管理數(shù)據(jù)庫(kù)：現(xiàn)存的污染土地的國(guó)家數(shù)據(jù)庫(kù)、以前工業(yè)污染地的國(guó)家目錄，在分類明晰的基礎(chǔ)上進(jìn)行有效監(jiān)管、修復(fù)與開(kāi)發(fā)利用。相較于土壤生態(tài)保護(hù)制度完備的國(guó)家，我國(guó)的土壤分類利用制度較完善，但保護(hù)性制度與修復(fù)性開(kāi)發(fā)利用制度欠缺，特別是對(duì)于土壤污染嚴(yán)重的八類典型地塊1這八大類典型地塊是指：重污染企業(yè)用地、工業(yè)廢棄地、工業(yè)園區(qū)、固體廢物集中處理處置場(chǎng)地、采油區(qū)、采礦區(qū)、污水灌溉區(qū)和干線公路兩側(cè)。如何實(shí)現(xiàn)有效的監(jiān)管、治理、修復(fù)，是我們現(xiàn)階段必須解決的重大難題，也是未來(lái)《土壤污染防治》與《土壤污染防治行動(dòng)》中要解決的重大問(wèn)題。法國(guó)的做法無(wú)疑為我們解決工業(yè)用地所產(chǎn)生的土壤污染治理與保護(hù)提供了借鑒。

3 我國(guó)土壤生態(tài)安全制度的完善

綜上所述，在《土地管理法》修訂與《土壤污染防治法》的制定中，應(yīng)注重土壤的保護(hù)性開(kāi)發(fā)利用，并以土壤生態(tài)保護(hù)為核心，從土壤風(fēng)險(xiǎn)管理、土壤生態(tài)預(yù)警、土壤保護(hù)責(zé)任及土壤修復(fù)與治理制度等來(lái)全面保護(hù)土壤生態(tài)。

3.1 完善土壤風(fēng)險(xiǎn)管理制度

土壤生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)管理總體上可分兩類：一是預(yù)防土地開(kāi)發(fā)利用中土壤生態(tài)損害或退化的風(fēng)險(xiǎn)；二是治理、修復(fù)或重新開(kāi)發(fā)利用被污染（損害）或已退化土壤的風(fēng)險(xiǎn)。第一類側(cè)重預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生，通過(guò)完善土地利用規(guī)劃、審核、監(jiān)管制度達(dá)成；第二類側(cè)重于土壤的修復(fù)及其再開(kāi)發(fā)過(guò)程中必須解決的環(huán)境、健康與經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，要解決好土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)、收益保障、地上附著物的風(fēng)險(xiǎn)管理等。

在微觀層面，土壤風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估至少應(yīng)包括三個(gè)環(huán)節(jié)：一是土地開(kāi)發(fā)利用前與環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度相結(jié)合，對(duì)土壤的生態(tài)狀況及利用風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估；二是土地開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中，土壤風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)及風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)評(píng)估，并不斷調(diào)整與改善利用方式；三是被污染或已退化土壤的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與修復(fù)。

從宏觀層面看，我國(guó)土壤風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估應(yīng)與戰(zhàn)略發(fā)展、規(guī)劃環(huán)評(píng)相結(jié)合，調(diào)查分析不同區(qū)域、不同類型的土壤資源，做出全面的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。土壤中度污染、重度污染或者極重污染區(qū)域，在需要進(jìn)行土壤污染治理和控制土壤污染嚴(yán)重惡化趨勢(shì)的背景下，土壤出產(chǎn)物方面的貿(mào)易利益損失，需要國(guó)家在宏觀層面提供區(qū)際利益轉(zhuǎn)移的平衡與補(bǔ)償機(jī)制[5]。

3.2 逐步構(gòu)建我國(guó)的土壤生態(tài)預(yù)警制度

土壤生態(tài)在長(zhǎng)期的農(nóng)牧業(yè)與工礦業(yè)發(fā)展中，承受了巨大的內(nèi)外部影響。應(yīng)以信息化、資源化、生態(tài)化為核心，通過(guò)土壤生態(tài)質(zhì)量監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)，構(gòu)建土壤資源風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)與動(dòng)態(tài)監(jiān)管相結(jié)合的生態(tài)預(yù)警制度。

土壤生態(tài)信息數(shù)據(jù)庫(kù)是土壤生態(tài)信息的共享平臺(tái)，此平臺(tái)可以使不同的監(jiān)管主體與不同的土地使用權(quán)主體充分了解土壤生態(tài)狀況及使用狀況?？梢劳恋厥褂脵?quán)或土壤生態(tài)狀況來(lái)確定，先由土地使用權(quán)人上報(bào)土壤生態(tài)信息，再由土地監(jiān)管與環(huán)境監(jiān)管部門對(duì)土壤狀況進(jìn)行綜合或單項(xiàng)監(jiān)測(cè)評(píng)估，最后將信息匯總并及時(shí)錄入相關(guān)數(shù)據(jù)庫(kù)。

土壤普查的常態(tài)化是了解土壤生態(tài)的基礎(chǔ)，但我國(guó)的土壤普查有待制度化與進(jìn)一步完善。首先，將土壤普查制度化，通過(guò)《土地管理法》《土壤污染防治法》規(guī)定普查的對(duì)象、主體、形式與具體范圍；其次，實(shí)現(xiàn)土壤普查的常態(tài)化，將土地使用權(quán)、土地監(jiān)管者等作為土壤保護(hù)的具體執(zhí)行者與責(zé)任主體來(lái)確定；最后，應(yīng)定期深入調(diào)查、監(jiān)測(cè)、評(píng)估不同使用條件下的土壤生態(tài)狀況，特別要重點(diǎn)調(diào)查八大類典型區(qū)域的土壤生態(tài)狀況。

3.3 完善土壤生態(tài)損害賠償責(zé)任制度

3.3.1 土壤生態(tài)損害責(zé)任主體的構(gòu)想

土壤生態(tài)責(zé)任包括土壤污染與土壤生態(tài)損害兩類。根據(jù)土壤污染現(xiàn)狀，承擔(dān)防治污染責(zé)任的主體應(yīng)包括農(nóng)業(yè)用地、工業(yè)用地以及城市生活垃圾等污染土壤的使用權(quán)人、所有權(quán)人或管理者；根據(jù)土地退化現(xiàn)狀，承擔(dān)防治退化責(zé)任的主體應(yīng)包含導(dǎo)致土壤退化的農(nóng)牧業(yè)用地者、導(dǎo)致土地?fù)p毀的工礦業(yè)用地主體以及其他導(dǎo)致土地破壞或損毀的主體。土壤生態(tài)保護(hù)主體應(yīng)包含：土地使用權(quán)人、土地所有權(quán)人、管理者及土壤污染或損害行為關(guān)系人。

3.3.2 土壤生態(tài)損害責(zé)任形式的確立

我國(guó)土壤保護(hù)責(zé)任系有限的行政責(zé)任，此類責(zé)任由于土壤生態(tài)損害的隱蔽性與潛伏性，弊端顯而易見(jiàn)。土壤保護(hù)并非僅系政府之責(zé)任，應(yīng)是所有可能破壞或損害土壤生態(tài)者的責(zé)任，我們須不斷完善土壤保護(hù)的民事與刑事責(zé)任。對(duì)土壤生態(tài)損害的司法保護(hù)方式在我國(guó)特別有限，我們可借鑒美、日等國(guó)的做法，在土壤生態(tài)損害責(zé)任確立不同主體的連帶、無(wú)限、溯及既往的法律責(zé)任，使某一區(qū)域土壤生態(tài)的保護(hù)者存在著可以找到的“潛在責(zé)任人”來(lái)承擔(dān)相應(yīng)的治理費(fèi)用。

3.3.3 土壤生態(tài)保護(hù)基金庫(kù)的設(shè)立

除排污費(fèi)征收、特殊的財(cái)政資金外，應(yīng)建立完備的土壤生態(tài)保護(hù)資金或基金庫(kù)。如對(duì)可能污染環(huán)境的生產(chǎn)資料，可以從農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)資料的企業(yè)或相關(guān)經(jīng)濟(jì)實(shí)體中收取土壤生態(tài)保護(hù)費(fèi)，也可以通過(guò)相關(guān)企業(yè)的技術(shù)改進(jìn)來(lái)減免其稅費(fèi)最終達(dá)到保護(hù)土壤的目的。土壤生態(tài)保護(hù)基金庫(kù)須解決兩個(gè)問(wèn)題:一是解決歷史遺留下來(lái)的土壤污染與退化的治理和恢復(fù)的資金；二是建立穩(wěn)定可靠的資金籌措機(jī)制。對(duì)于歷史遺留問(wèn)題，除了單方面由政府籌資外，應(yīng)充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制與土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的效用。

3.4 完善土壤生態(tài)修復(fù)與治理機(jī)制

3.4.1 完善土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)

《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》在土壤生態(tài)保護(hù)中發(fā)揮了重要作用，但土壤中重金屬指標(biāo)寬嚴(yán)不適、未列出重金屬的生物有效態(tài)指標(biāo)、有機(jī)污染物項(xiàng)目不足、缺乏土壤環(huán)境污染修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)[6]等制約著土壤修復(fù)的實(shí)踐。需從土壤生物、物理及化學(xué)等自然特性，以及土壤的社會(huì)效用與經(jīng)濟(jì)影響等入手，對(duì)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行完善，為土壤生態(tài)修復(fù)與治理提供具體的參數(shù)與標(biāo)準(zhǔn)。

3.4.2 土壤治理修復(fù)與土地上的權(quán)益關(guān)聯(lián)起來(lái)

結(jié)合我國(guó)的土地權(quán)屬制度，應(yīng)將使用權(quán)、所有權(quán)與土壤治理修復(fù)直接關(guān)聯(lián)起來(lái)，以土地使用權(quán)人、土地所有權(quán)人作為第一責(zé)任人，承擔(dān)起土壤修復(fù)與治理的直接責(zé)任；以土壤生態(tài)保護(hù)基金為基礎(chǔ)，設(shè)立多方參與的治理、修復(fù)機(jī)制，由第三者實(shí)施土壤的修復(fù)與治理。

3.4.3 設(shè)立靈活的土壤修復(fù)目標(biāo)與修復(fù)土壤的使用途徑

基于未來(lái)土地利用類型(如娛樂(lè)、居住、公園、服務(wù)中心等)多樣化的趨勢(shì)，在修復(fù)目標(biāo)的選擇或修復(fù)土地的再開(kāi)發(fā)利用時(shí)，應(yīng)選擇不同污染物的清潔標(biāo)準(zhǔn)，以及多樣化的土地用途與之相匹配，盡可能合理充分地利用土地資源來(lái)發(fā)展城市綠地、各類林地、生態(tài)用地。

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Research on Improvement ofSoil Ecological Protection System in China

GE Huaqing, ZHAO Huiyu
(1.School of Public Administration, Nanjing University of Information Science &Technology, Jiangsu Nanjing 210044, China; 2.KoGuan Law School of Shanghai Jiao Tong University,Shanghai 200230, China)

The ethicsof pragmatism centered Land Law and its associated protection system cannot fully refect the ecological value of soil, and also are not conducive to the effective protection of soil ecology. Nowadays, soil resources are increasingly scarce while soil pollution and soil degradation are becoming serious, and thereforethe improvement of soil conservation system should be core of therelevant laws and regulationsrevision. Change of landethics, Changes in land ethic, technological development, existing system, andthe implicationsof other countries or regionsabout soil conservation have proved that it is feasibleto improve the soil ecological protection system in China. In the development of "Land Management Law" and "Soil Pollution Prevention Law", we should focus on the protection-orienteddevelopment and utilization of soil, and improve the soil ecological security system in China taking soilrisk management, soil ecology warning, soilprotectionresponsibility and soil remediation and governance system into consideration.

soil ecologicalconservation; ecological security; system; risk management; ecological warning; damages

F301.2；F062.1

A

1672-6995（2016）02-0044-04

2015-12-22；

2016-01-18

國(guó)家社科基金項(xiàng)目（14BFX109）

戈華清（1975-），女，湖北省公安縣人，南京信息工程大學(xué)公共管理學(xué)院副教授、碩士生導(dǎo)師，法學(xué)博士，主要從事環(huán)境管理與環(huán)境立法研究。