貴州省自然資源產(chǎn)權(quán)管理制度改革研究

■ 袁國華/王世虎/葉玉國

（1.中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149；2.國土資源部資源環(huán)境承載力評價重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)，北京 101149；3.貴州省國土資源廳，貴陽 550004）

貴州省自然資源產(chǎn)權(quán)管理制度改革研究

■ 袁國華1,2/王世虎1,2/葉玉國3

（1.中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149；2.國土資源部資源環(huán)境承載力評價重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)，北京 101149；3.貴州省國土資源廳，貴陽 550004）

貴州省生態(tài)文明先行區(qū)建設(shè)承載著探索自然資源產(chǎn)權(quán)管理制度改革的重任。針對當(dāng)前自然資源管理當(dāng)中存在的問題，以黨的十八屆三中全會和生態(tài)文明體制改革精神為統(tǒng)領(lǐng)，提出從自然資源資產(chǎn)所有者、管理者、監(jiān)管者分離和所有權(quán)代表分級行使的理念，提出建全完善自然資源綜合調(diào)查與監(jiān)測制度、加快推進(jìn)全省自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記、健全完善自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)體系、健全完善自然資源資產(chǎn)有償使用和收益分配制度、健全統(tǒng)一的自然資源資產(chǎn)交易體系、探索建立地方政府分級行使所有權(quán)體制等政策建議，以期為自然資源產(chǎn)權(quán)管理制度改革提供參考建議。

自然資源；產(chǎn)權(quán)制度；管理體制；貴州

1 貴州省自然資源產(chǎn)權(quán)管理制度改革基礎(chǔ)與形勢

1.1 自然資源產(chǎn)權(quán)管理取得積極成效

貴州省是我國長江、珠江上游區(qū)域性生態(tài)安全屏障。貴州省委、省政府提出嚴(yán)守發(fā)展和生態(tài)兩條底線，絕不能以破壞生態(tài)來換取一時的經(jīng)濟(jì)增長。21世紀(jì)以來，伴隨著社會經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速發(fā)展，貴州省生態(tài)文明先行區(qū)建設(shè)也取得積極進(jìn)展，出臺了全國首部省級生態(tài)文明建設(shè)促進(jìn)條例，印發(fā)了貴州省自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度改革方案；全省被納入全國第一批生態(tài)文明先行示范區(qū)，被納入農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證整省試點(diǎn)；貴陽市被納入全國城市開發(fā)邊界和永久基本農(nóng)田劃定試點(diǎn)，赤水市被納入國家自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制試點(diǎn)，湄潭縣被納入農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度改革試點(diǎn)等改革工作。貴州省不動產(chǎn)統(tǒng)一登記走在全國前列，完成了省、市、縣三級不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)和職責(zé)整合；依托大數(shù)據(jù)籌備建立省級國土資源云，完成全省基礎(chǔ)地理國情普查；全省統(tǒng)一的公共（自然）資源（產(chǎn)權(quán)）集中交易平臺及制度已經(jīng)建成。

1.2 存在的主要問題

貴州省自然資源產(chǎn)權(quán)制度相對健全，但與全國一樣，也存在許多法律、體制、機(jī)制與管理方面的問題與不足。一是產(chǎn)權(quán)歸屬不清晰、確權(quán)登記沖突，資產(chǎn)家底不清。自然資源所有權(quán)代表虛置；自然資源類別認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)口徑不一致；各類生態(tài)紅線劃定不同步；各類自然資源資產(chǎn)邊界模糊。二是權(quán)能不完整、權(quán)責(zé)劃分不清晰。國有自然資源的所有權(quán)與使用權(quán)分離機(jī)制不健全，特別是國有農(nóng)林牧場多被無償占有使用，國家所有者收益沒有得到體現(xiàn)；農(nóng)村集體資產(chǎn)的權(quán)能不完整，承包地不能抵押、擔(dān)保，宅基地不能流轉(zhuǎn)和抵押，自留山、自留地的林地使用權(quán)不得抵押、轉(zhuǎn)讓等；集體收益未充分體現(xiàn)，集體土地不能與國有土地同權(quán)同價，集體林被劃為公益林，兩級財(cái)政補(bǔ)償率太低；中央與地方權(quán)責(zé)劃分法律規(guī)定過于粗略，地方政府擁有的事權(quán)幾乎全是中央政府事權(quán)的延伸或細(xì)化，一方面導(dǎo)致中央與地方事權(quán)經(jīng)常越位、缺位、錯位，另一方面沒有與財(cái)權(quán)匹配。三是產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)體系不健全，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)市場仍不成熟。貴州已將國有土地和礦業(yè)權(quán)出讓流轉(zhuǎn)納入省公共資源交易中心，但林權(quán)、水權(quán)、草原承包經(jīng)營權(quán)、排污權(quán)等尚未納入；農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場缺乏統(tǒng)一規(guī)范，省公共資源交易中心主要針對國有自然資源資產(chǎn)，與農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易體系的銜接機(jī)制不明確。四是監(jiān)督與管理邊界不清，資產(chǎn)保護(hù)不嚴(yán)格?，F(xiàn)有自然資源（資產(chǎn)）行政管理、資產(chǎn)權(quán)益管理、督查監(jiān)管體制機(jī)制不完善。國有自然資源資產(chǎn)管理只側(cè)重于土地（和礦產(chǎn)），林、草、水的資產(chǎn)化管理很弱，且權(quán)益分配不清。土、林、草、水等自然資源行政管理碎片化、部門分割，用途管制職能不清。督查監(jiān)管體制不完善，土地督察沒有執(zhí)法權(quán)，其它自然資源監(jiān)督基本缺乏成熟的監(jiān)管機(jī)制，大多數(shù)是在國家層面上設(shè)立區(qū)域性監(jiān)督。

2 貴州省自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)管理改革總體要求

2.1 指導(dǎo)思想

深入貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，全面落實(shí)中央生態(tài)文明建設(shè)相關(guān)決策部署，堅(jiān)持和完善社會主義基本經(jīng)濟(jì)制度，堅(jiān)持自然資源社會主義公有制不動搖，尊重自然和經(jīng)濟(jì)規(guī)律，守住生態(tài)和發(fā)展兩條底線，推動生態(tài)文明建設(shè)與經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會建設(shè)高度融合，樹立創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，以建設(shè)美麗貴州、富饒貴州為目標(biāo)，以正確處理人與自然、中央與地方、政府與市場、監(jiān)督與管理、集中與分級等重大關(guān)系為重點(diǎn)，圍繞歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的自然資源產(chǎn)權(quán)制度積極探索、先行先試，為建設(shè)生態(tài)貴州提供制度保障，為全國提供可借鑒、可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)。

2.2 基本原則

一是堅(jiān)持公有屬性與效益最大化原則。毫不動搖地堅(jiān)持自然資源公有性質(zhì)不改變，耕地及其他紅線不突破，地方尤其是農(nóng)民利益不受損。落實(shí)自然資源所有權(quán)，激活使用權(quán)，控好抵押擔(dān)保權(quán)，明晰自然資源資產(chǎn)所有者、管理者及使用者職權(quán)。堅(jiān)持改革有利于地方社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展及生態(tài)文明建設(shè)的基本方針，確保農(nóng)民收益有增長、利益不受損。二是堅(jiān)持依法依規(guī)和大膽創(chuàng)新的原則。緊扣中央精神，堅(jiān)持“法無授權(quán)不可為”，確保改革的正確方向。同時大膽創(chuàng)新，結(jié)合貴州實(shí)際，法無禁止即可為，努力探索自然資源所有者、管理者、監(jiān)督者“分離”路徑，整合完善自然資源行政管理，建立統(tǒng)一的具有執(zhí)法權(quán)力的自然資源督查監(jiān)管機(jī)構(gòu)，完善相關(guān)法律法規(guī)。三是堅(jiān)持尊重自然規(guī)律和經(jīng)濟(jì)規(guī)律。堅(jiān)持在發(fā)展中保護(hù)，在保護(hù)中發(fā)展。根據(jù)自然資源和資產(chǎn)化管理特點(diǎn)，建立分類管理準(zhǔn)則和制定差別化用途管制政策。健全自然資源資產(chǎn)交易流轉(zhuǎn)市場體系，充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，實(shí)現(xiàn)資源資產(chǎn)的高效配置和有序流轉(zhuǎn)。四是堅(jiān)持鼓勵試點(diǎn)先行和整體協(xié)調(diào)推進(jìn)。根據(jù)中央統(tǒng)一部署，積極探索、大膽試驗(yàn)，先易后難、穩(wěn)步推進(jìn)。加快推進(jìn)自然資源（不動產(chǎn)）統(tǒng)一確權(quán)登記、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市及“三塊地”改革、赤水河流域自然資源產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)工作，總結(jié)成功經(jīng)驗(yàn)，逐步在全省推廣，為全國提供借鑒和經(jīng)驗(yàn)。

2.3 總體思路

一是歸屬清晰，統(tǒng)一登記。統(tǒng)一確權(quán)登記是對產(chǎn)權(quán)的確認(rèn)和保護(hù)。按照國務(wù)院整合不動產(chǎn)登記職責(zé)和“四統(tǒng)一”的要求，加快推進(jìn)土地、礦產(chǎn)、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂（濕地）、水流等的統(tǒng)一登記，明確各類自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的主體、內(nèi)容、范圍和權(quán)益，明確自然資源資產(chǎn)所有權(quán)、使用權(quán)和管理權(quán)的邊界，為自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)和流轉(zhuǎn)奠定基礎(chǔ)。二是權(quán)責(zé)明確，物權(quán)法定。嚴(yán)格根據(jù)法律規(guī)定，明確自然資源所有者、使用者、監(jiān)督管理人等各類主體在自然資源產(chǎn)權(quán)行使、開發(fā)利用和保護(hù)等方面享有的權(quán)利以及依法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)。對于經(jīng)營性自然資源，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化自然資源產(chǎn)權(quán)人的權(quán)利，更多地體現(xiàn)自然資源資產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)屬性；對于非經(jīng)營性自然資源，更多地體現(xiàn)自然資源資產(chǎn)的社會屬性。三是流轉(zhuǎn)順暢，權(quán)能完整。賦予自然資源資產(chǎn)所有權(quán)人完整的占有、使用、收益和處分權(quán)能，落實(shí)自然資源資產(chǎn)所有權(quán)，保護(hù)自然資源資產(chǎn)使用權(quán)，建立自然資源相關(guān)各方的合理利益分配機(jī)制。健全公開透明、競爭有序的公共資源交易平臺，完善出讓、出租、入股等自然資源產(chǎn)權(quán)一級市場；完善自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租、抵押等流轉(zhuǎn)二級市場，加強(qiáng)市場監(jiān)管，規(guī)范中介服務(wù)，保障產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)順暢。四是監(jiān)管有效，分級管理。既要尊重單門類自然資源的特殊性及其主要功能，又要兼顧自然資源的整體性、系統(tǒng)性，對自然資源資產(chǎn)實(shí)行分類、分級、分區(qū)管理。

3 完善自然資源產(chǎn)權(quán)管理制度改革的對策建議

3.1 健全完善自然資源綜合調(diào)查與監(jiān)測制度

在統(tǒng)一的自然資源資產(chǎn)管理體制下，以全省土地調(diào)查為基礎(chǔ)，開展包括基礎(chǔ)地理地質(zhì)、耕地資源、森林資源、草地資源、濕地資源（灘涂）、荒地（石漠化）、水資源等自然資源的綜合調(diào)查。

3.1.1 整合全省自然資源調(diào)查評價

制定全省自然資源綜合調(diào)查管理辦法。對各門類自然資源調(diào)查“基年”進(jìn)行統(tǒng)一（同時開展），每五年或十年開展一次自然資源大調(diào)查，每年開展年度更新調(diào)查（清查）。通過立法明確所有自然資源調(diào)查評價應(yīng)以土地調(diào)查成果數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，以土地利用總體規(guī)劃為底圖。全面查清各類自然資源的數(shù)量、質(zhì)量、邊界、分布、開發(fā)利用、權(quán)屬、用途等基本情況，定期發(fā)布省域自然資源調(diào)查評價報(bào)告。

3.1.2 規(guī)范全省自然資源調(diào)查評價技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)

開展自然資源調(diào)查監(jiān)測工作，必須做到統(tǒng)一自然資源調(diào)查底圖、統(tǒng)一土地利用分類標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一調(diào)查技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一調(diào)查坐標(biāo)體系、統(tǒng)一遙感影像圖。在國家層面上明確不同自然資源主管部門在開展資源調(diào)查監(jiān)測時統(tǒng)一采用《土地利用現(xiàn)狀分類標(biāo)準(zhǔn)(GB/T 21010-2007)》國家標(biāo)準(zhǔn)。對具有爭議和模糊的分類指標(biāo)，由全面掌握土地權(quán)籍信息的部門牽頭負(fù)責(zé)修改完善土地利用分類標(biāo)準(zhǔn)。

3.1.3 統(tǒng)籌全省大比例尺自然資源動態(tài)監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)

制定全省統(tǒng)一的自然資源（自然生態(tài)空間）監(jiān)測規(guī)劃，以大比例尺地形圖（以不小于1:5000比例尺為主，林區(qū)或牧區(qū)不小于1:10000）和高分辨率遙感影像圖為底圖，將耕地、林地、草地、荒地、濕地（灘涂）、水域統(tǒng)一納入自然資源監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)。

3.1.4 整合完善自然資源數(shù)據(jù)共享和管理系統(tǒng)

以最新的土地調(diào)查成果為基礎(chǔ)，全面采用2000國家大地坐標(biāo)系和1985國家高程基準(zhǔn)，建立自然資源調(diào)查數(shù)據(jù)庫和管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)對自然資源的資源調(diào)查和權(quán)籍調(diào)查成果的圖形、屬性、檔案等信息的一體化存儲、管理與應(yīng)用。自然資源調(diào)查成果納入國土資源“一張圖”數(shù)據(jù)庫，結(jié)合政務(wù)辦公、綜合監(jiān)管、公共服務(wù)三大平臺，充分利用云計(jì)算、大數(shù)據(jù)等先進(jìn)理念和技術(shù)方法，構(gòu)建貴州省域“國土資源云”。

3.2 加快推進(jìn)全省自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記

3.2.1 整合自然資源資產(chǎn)登記管理機(jī)構(gòu)

制定統(tǒng)一的登記管理辦法，以物權(quán)公示原則為基礎(chǔ)的統(tǒng)一的自然資源資產(chǎn)（不動產(chǎn)）登記法，保證資產(chǎn)交易的安全和客觀公正。完成不動產(chǎn)登記職責(zé)整合和各類不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)整合，建立統(tǒng)一的自然資源資產(chǎn)登記管理機(jī)構(gòu)。

3.2.2 制定自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記辦法

在全省地籍調(diào)查的基礎(chǔ)上，同時開展土地、土地定著物或依附物（森林、林木、水流、房屋等）、地下物（地下水、礦產(chǎn)資源等）的權(quán)屬調(diào)查。采用全球衛(wèi)星定位、航空遙感影像、地理信息化、大數(shù)據(jù)等高新技術(shù)，建立圖屬一致、地物一體的自然資源資產(chǎn)數(shù)據(jù)庫和管理信息系統(tǒng)。制定確權(quán)登記辦法。

3.2.3 建立以土地權(quán)屬登記為基礎(chǔ)的確權(quán)登記制度

自然資源資產(chǎn)登記要以土地所有權(quán)登記為基礎(chǔ)，各類資產(chǎn)的其它產(chǎn)權(quán)的登記都以此為基礎(chǔ)，后續(xù)登記必須以前期登記為基礎(chǔ)，保障管理中實(shí)現(xiàn)所有權(quán)與使用權(quán)即可分離又可一體。

3.2.4 將水權(quán)和濕地產(chǎn)權(quán)納入不動產(chǎn)（自然資源資產(chǎn)）登記系統(tǒng)

以國土資源部門現(xiàn)有的地籍調(diào)查為基礎(chǔ)，以《不動產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查技術(shù)方案》要求為指導(dǎo)，探索建立水權(quán)制度，開展水域、岸線等水生態(tài)空間的測量、調(diào)查、確權(quán)等試點(diǎn)，通過登記和頒證，明確每塊水域的空間分布、邊界以及權(quán)屬關(guān)系。同時，根據(jù)《貴州省濕地保護(hù)發(fā)展規(guī)劃》公布的全省濕地保護(hù)名錄，開展?jié)竦卮_權(quán)登記。制度管理辦法和工作方案，將水權(quán)和濕地產(chǎn)權(quán)納入不動產(chǎn)統(tǒng)一登記平臺。

3.3 健全完善自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)體系

3.3.1 落實(shí)自然資源所有權(quán)行使主體

明確國務(wù)院是國有自然資源所有權(quán)主體代表，細(xì)化國務(wù)院授權(quán)相關(guān)職能部門行使國家所有權(quán)、管理者和監(jiān)督者的職權(quán)范圍，明確地方政府代理行使國家所有權(quán)的條款和職權(quán)范圍，保護(hù)自然資源資產(chǎn)使用權(quán)。探索自然資源綜合立法管理，加快對物權(quán)法、擔(dān)保法、土地管理法、礦產(chǎn)資源法、水法、森林法的全面修改（訂），形成以憲法為基礎(chǔ)，以“自然資源法”為龍頭，以各自然資源單行法為主體，各項(xiàng)行政法規(guī)和行政規(guī)章為配套的法律法規(guī)體系。

3.3.2 創(chuàng)新集體所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式

擴(kuò)大集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)、農(nóng)用地承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)的權(quán)能，取消目前對其市場估值、市場流轉(zhuǎn)、融資抵押、財(cái)產(chǎn)繼承等方面的不恰當(dāng)限制。明確集體農(nóng)地“三權(quán)分置”并建立相應(yīng)的登記、管理制度。落實(shí)農(nóng)用地集體所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)、放活經(jīng)營權(quán)。加快推進(jìn)并完善集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)；創(chuàng)新宅基地管理。以農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新促進(jìn)脫貧致富、城鄉(xiāng)一體化及城鎮(zhèn)化。

3.3.3 積極爭取湄潭縣農(nóng)村“三項(xiàng)制度”改革試點(diǎn)同步開展

湄潭具有農(nóng)村改革的豐厚底蘊(yùn)和經(jīng)驗(yàn)。為加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，湄潭縣率先開展了農(nóng)村集體建設(shè)用地和宅基地使用權(quán)確權(quán)登記、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證試點(diǎn)，在全國人大常委會授權(quán)下開展了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度改革。在改革過程中，遇到的關(guān)鍵問題和核心環(huán)節(jié)由于沒有獲得國家授權(quán)開展試點(diǎn)，農(nóng)村土地制度改革受到制約，導(dǎo)致改革難以推進(jìn)。建議國家優(yōu)先考慮在湄潭縣同步開展農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度、農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款一體化改革試點(diǎn)。

3.4 健全完善自然資源資產(chǎn)有償使用和收益分配制度

3.4.1 完善自然資源有償出讓制度

基于社會公共利益和代際公平，加強(qiáng)國有自然資產(chǎn)利用總體規(guī)劃。從法律上規(guī)范國有自然資源資產(chǎn)出讓的中央與地方政府權(quán)限，國有資源資產(chǎn)管理部門負(fù)責(zé)出讓，國有資源資產(chǎn)監(jiān)管部門負(fù)責(zé)建立自然資源用途管制制度和規(guī)范的資源開發(fā)利用規(guī)劃。創(chuàng)新國有自然資源出讓方式，對不同類型自然資源設(shè)定不同的出讓方式和管理模式。對國家戰(zhàn)略性自然資源的開發(fā)使用采取折股、公私合作經(jīng)營等多種方式。明確國有農(nóng)用地（農(nóng)場、林場、牧場等）、未利用地有償出讓制度。

3.4.2 健全自然資源出讓監(jiān)管機(jī)制

以新組建的自然資源資產(chǎn)管理委員會（資管會），統(tǒng)籌全省自然資源資產(chǎn)的儲備、增值、交易、流轉(zhuǎn)事務(wù)，負(fù)責(zé)全省公共資源交易工作的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和管理，研究解決全省公共資源交易工作中的重大問題和重要事項(xiàng)。建立公共資源統(tǒng)一交易服務(wù)平臺。全民所有自然資源資產(chǎn)統(tǒng)一納入公共資源交易平臺，探索多元化的交易方式，逐步實(shí)現(xiàn)全程網(wǎng)上交易。健全公共資源交易綜合監(jiān)管機(jī)制。

3.4.3 完善自然資源收益分配制度

按照分級行使所有權(quán)代表不同，探索建立中央政府直管資產(chǎn)、地方政府直管資產(chǎn)相對應(yīng)的資源出讓收益分配機(jī)制，明確中央和地方政府國有自然資源資本收益用于民生支出的比重。規(guī)范完善集體所有自然資源出讓收益共享機(jī)制。

建立自然資源市場化定價機(jī)制，加強(qiáng)自然資源價值科學(xué)評估，實(shí)現(xiàn)國有自然資源與集體自然資源資產(chǎn)同權(quán)同市同價。完善自然資源資產(chǎn)收益分配機(jī)制，按照“發(fā)揮中央和地方兩個積極性”以及“資源收益全民共享”的原則，研究中央與地方、所有者與經(jīng)營者在自然資源資產(chǎn)收益中的分配比例。

3.5 完善全省統(tǒng)一的自然資源資產(chǎn)交易體系

3.5.1 完善省市兩級統(tǒng)一自然資源資產(chǎn)交易平臺

以成熟的土地、礦業(yè)權(quán)交易體制為基礎(chǔ)，將自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易納入全省公共資源交易平臺。合理布局本地區(qū)公共資源交易平臺。建議設(shè)區(qū)的市級以上地方政府整合建立本地區(qū)統(tǒng)一的公共資源交易平臺，縣級政府不再新設(shè)公共資源交易平臺，根據(jù)縣域面積和公共資源交易總量等實(shí)際情況，已經(jīng)設(shè)立的應(yīng)整合為市級公共資源交易平臺的分支機(jī)構(gòu)。

3.5.2 規(guī)范農(nóng)村集體自然資源產(chǎn)權(quán)交易市場

健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺。不同于國有自然資源資產(chǎn)，農(nóng)村集體資源性資產(chǎn)交易行為主要在縣、鎮(zhèn)（村）范圍。整合利用已有的服務(wù)農(nóng)村集體資產(chǎn)資源管理、土地流轉(zhuǎn)交易服務(wù)等農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺，探索縣（區(qū)）級統(tǒng)一的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）級建立相對集中的交易服務(wù)中心，有條件的村（街道）設(shè)立交易咨詢服務(wù)站。

探索多元化的流轉(zhuǎn)交易機(jī)制。明確農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)交易品種，根據(jù)交易資產(chǎn)標(biāo)的額和資產(chǎn)規(guī)模，探索實(shí)行分級管理。集體資產(chǎn)流轉(zhuǎn)必須在權(quán)屬清晰、符合法律規(guī)定、相關(guān)規(guī)劃和用途管制的基礎(chǔ)上開展。在縣級層面，探索建立公共資源交易中心與農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心的銜接，做好農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易與不動產(chǎn)變更登記銜接。

加強(qiáng)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)交易監(jiān)督管理。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場是政府主導(dǎo)、服務(wù)“三農(nóng)”的非盈利性機(jī)構(gòu)；政府負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)，制定市場管理制度和交易規(guī)則；組建農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易監(jiān)督管理委員會，與市場主管等部門聯(lián)合加強(qiáng)監(jiān)督管理。

3.5.3 完善自然資源權(quán)屬爭議解決機(jī)制

資源權(quán)屬重疊（例如：同一資產(chǎn)具有林權(quán)與草原承包經(jīng)營權(quán)兩重屬性）、資源資產(chǎn)重復(fù)統(tǒng)計(jì)（例如：一個地塊被不同部門分別認(rèn)定為林地和草地）普遍存在，這是不動產(chǎn)登記信息數(shù)據(jù)整合建庫與匯交前必須要解決的。一是建立權(quán)屬比對機(jī)制，加快不動產(chǎn)數(shù)據(jù)的整合比對，查清具有多重權(quán)屬和多重土地類型的自然資源資產(chǎn)的位置、范圍、數(shù)量、開發(fā)利用情況、認(rèn)定依據(jù)等。二是建立爭議協(xié)調(diào)解決機(jī)制，自然資源資產(chǎn)管理部門會同資產(chǎn)登記主管部門與各自然資源管理部門建立部門協(xié)調(diào)機(jī)制，提出一致解決方案。

3.6 探索建立地方政府分級行使所有權(quán)體制

3.6.1 實(shí)行自然資源分類分級管理制度

將自然資源資產(chǎn)劃分為經(jīng)營性和非經(jīng)營性兩大類。兩大類自然資源資產(chǎn)具有資產(chǎn)的共同特性，只是服務(wù)主體功能不同而已，兩者在一定條件下可以相互轉(zhuǎn)換（取決于人類資源需求和政府行政管制要求）。

經(jīng)營性自然資源資產(chǎn)以追求最大經(jīng)濟(jì)效益為目的，注重資產(chǎn)增值，通過市場化手段配置資源，實(shí)行所有權(quán)和使用權(quán)分離的管理方式，使用權(quán)權(quán)能充分體現(xiàn)且流轉(zhuǎn)方式多樣，國家收益要得到充分補(bǔ)償，主要包括經(jīng)營性建設(shè)用地、礦產(chǎn)、水、商品林等資源。對于經(jīng)營性自然資源，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化和維護(hù)自然資源產(chǎn)權(quán)人的權(quán)利，更多地體現(xiàn)自然資源產(chǎn)權(quán)的經(jīng)濟(jì)屬性。

非經(jīng)營性自然資源資產(chǎn)以追求生態(tài)、社會效益等公共服務(wù)為目標(biāo)，不適合通過市場化配置或采取受限的市場化手段來配置資源，突出公益性特點(diǎn)，注重資產(chǎn)保值，自然資源的所有權(quán)和使用權(quán)難以分離，管理權(quán)可以考慮適當(dāng)上收，以資產(chǎn)規(guī)模定編制定財(cái)政支出，采取直接管理和委派區(qū)域性分支機(jī)構(gòu)的模式來管理，主要包括重要的水源涵養(yǎng)、調(diào)蓄洪水、防風(fēng)固沙、水土保持、維持生物多樣性等維持生態(tài)平衡、保障全國或區(qū)域生態(tài)安全的自然資源資產(chǎn)。對于公益性自然資源，應(yīng)當(dāng)突出自然資源的公共服務(wù)屬性和政府的自然資源監(jiān)管職能，更多地體現(xiàn)自然資源產(chǎn)權(quán)的公益屬性。

3.6.2 建立地方行使所有權(quán)資源清單

按照不同資源種類和生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、國防等重要程度，建立自然資源資產(chǎn)分類指標(biāo)體系和標(biāo)準(zhǔn)，采取自下而上、央地共商的模式，確定分級行使所有權(quán)的資源清單。具有生態(tài)安全屏障、重大資源安全保障、國防安全功能的國有自然資源由中央政府直接行使所有權(quán)。中央行使所有權(quán)的資產(chǎn)大致包括石油天然氣、鈾礦、貴重稀有礦產(chǎn)、重點(diǎn)國有林區(qū)、大江大河大湖和跨境河流、生態(tài)功能重要的濕地草原、海域?yàn)┩?、珍稀野生物種和國家公園等直接行使所有權(quán)。按照事權(quán)與財(cái)政支出權(quán)匹配及職權(quán)平衡的原則，建立分級行使國家所有權(quán)的資源配套管理辦法。

3.7 健全自然資源資產(chǎn)管理、行政管理和督查監(jiān)管體制

根據(jù)所有者（資源資產(chǎn)權(quán)益管理）、管理者（資源資產(chǎn)行政管理）、監(jiān)督者（資源資產(chǎn)督查管理）分開原則，建立代表各級政府統(tǒng)一行使“資產(chǎn)化”管理的自然資源資產(chǎn)管理委員會（資管會），依托自然資源統(tǒng)一登記系統(tǒng)，管理資源資產(chǎn)的儲備、交易與增值保護(hù)；按“生命共同體”原則整合完善自然資源行政管理，統(tǒng)一管理主要的自然資源及國家公園；建立央地垂直、獨(dú)立運(yùn)行且具有執(zhí)法權(quán)的自然資源督查機(jī)構(gòu)，監(jiān)督地方政府、資源管理部門的“行政”管理，保障自然資源調(diào)查、評價、開發(fā)、保護(hù)的合理合規(guī)與高效運(yùn)行。

3.7.1 成立貴州省自然資源資產(chǎn)管理委員會（資管會）

按照中央生態(tài)文明體制改革精神，借鑒一些地區(qū)“土地資產(chǎn)管理委員會”的經(jīng)驗(yàn)，以不動產(chǎn)統(tǒng)一登記及統(tǒng)一的資產(chǎn)交易平臺為保障，組建貴州省自然資源資產(chǎn)管理委員會（資管會），統(tǒng)一行使全省自然資源資產(chǎn)管理。資管會代表省政府對屬于全民所有的自然資源資產(chǎn)行使所有者權(quán)利，主要職責(zé)是負(fù)責(zé)全省全民所有自然資源資產(chǎn)的儲備、交易、增值等。資管會由省領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，辦事機(jī)構(gòu)掛靠在整合的省自然資源管理部門，核心支撐為統(tǒng)一的自然資源登記部門及交易平臺。

3.7.2 組建涵蓋主要自然資源的省級自然資源行政管理部門

按照生態(tài)文明建設(shè)和大部制改革要求，結(jié)合國際經(jīng)驗(yàn)和現(xiàn)有管理實(shí)際，組建省級自然資源（資產(chǎn)）行政管理部門，統(tǒng)一管理土地、林、草、礦、水、（海洋）、濕地資源等自然資源及相應(yīng)的國家公園，主要職責(zé)是制定自然資源法律法規(guī)與政策，開展自然資源調(diào)查、評價、開發(fā)與保護(hù)管理，自然資源權(quán)屬登記，行政審批與許可等。

3.7.3 組建完全垂直具有執(zhí)法權(quán)的自然資源督查監(jiān)管部門

按照中央精神，參照國外能源、礦產(chǎn)督查制度及我國土地督察制度等實(shí)踐，成立垂直（從中央到地方）化的具有執(zhí)法權(quán)的全省自然資源督查部門。監(jiān)管部門主要職責(zé)為監(jiān)督自然資源管理、保障自然資源管理政策及相關(guān)大政方針的執(zhí)行，督查自然資源的調(diào)查、合理開發(fā)利用與保護(hù)。

基于便于業(yè)務(wù)指導(dǎo)、降低監(jiān)管成本、減少地方行政干預(yù)、提高監(jiān)管效率、增強(qiáng)執(zhí)法效力等原則，建議自然資源監(jiān)管部門“掛靠”在新建的自然資源管理部門，獨(dú)立運(yùn)行直接向省政府領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，實(shí)行中央到地方的全面垂直化管理，人權(quán)、財(cái)權(quán)、事權(quán)統(tǒng)一由上級部門落實(shí)和保障。

自然資源資產(chǎn)管理體制初步構(gòu)架如圖1所示。

圖1 自然資源資產(chǎn)管理體制初步構(gòu)架

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Institutional Reform for Property Management of Natural Resources in Guizhou Province

YUAN Guohua1,2, WANG Shihu1,2, YE Yuguo3
(1. Chinese Academy of Land and Resource Economics, Beijing 101149;2. Key Laboratory for Assessing Carrying Capacity of Resources and Environment, Beijing 101149, China;3. Department of Land and Resources of Guizhou Province, Guiyang 550004, China)

As a leading area in promoting ecological progress,Guizhou province has the duty to explore the way for institutional reform for property management of natural resources. In light of the problems that we face in natural resource management, in accordance with the requirements set forth in the Third Plenary Session of the Eighteenth Central Committee of the Communist Party of China and the spirit of institutional reform regarding ecological progress,this paper proposes that on the ideaof separating natural resources property owners, managers and regulators, as well as ownership exercise in grades,we should make efforts to build the perfect comprehensive survey and monitoring system of natural resources with a view toprovide advice for the institutional reform of property management of natural resources. These efforts include promoting unifed registration of natural resources throughout the whole province;building a sound property right system, trading system, anda system to underpin paid-use and income distribution regarding natural resource assets; establishing a system for local government to exercise the ownership in grades.

natural resources; property right system; management system; Guizhou

F062.1；F062.2

A

1672-6995（2016）02-0004-06

2016-01-07；

2016-01-20

貴州省國土資源廳重大課題“貴州省生態(tài)文明先行區(qū)建設(shè)自然資源管理制度研究”

袁國華（1965-），男，江西省遂川縣人，中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院研究員，中國地質(zhì)大學(xué)（武漢）、北京師范大學(xué)、荷蘭ITC學(xué)院研究生，主要從事礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略、資源環(huán)境承載力等方面研究工作。