對開展“三塊地”改革試點第三方評估的探討

■ 黃 潔

（中國國土資源經(jīng)濟研究院，北京 101149）

對開展“三塊地”改革試點第三方評估的探討

■ 黃 潔

（中國國土資源經(jīng)濟研究院，北京 101149）

文章剖析了第三方評估的概念，梳理了美國和我國第三方評估的實踐進展，分析了我國第三方評估實踐中存在的主要問題，并基于農(nóng)村“三塊地”改革的特點，從擇優(yōu)選取評估組織、注重信息公開和評估過程的監(jiān)管、科學(xué)運用評估方法，實行差別化評估、注重評估結(jié)果的反饋應(yīng)用等幾個方面提出了在“三塊地”改革試點中引入第三方評估的設(shè)想。

“三塊地”改革；第三方評估；國土資源管理部門

隨著改革的不斷深入，我國政府對第三方評估逐漸開始重視，李克強總理多次在國務(wù)院常務(wù)會議上提出要用“第三方評估”促進政府管理方式改革創(chuàng)新。近幾年從國務(wù)院到各部委、地方政府都開始積極引入第三方評估組織承擔績效評估項目。國土資源系統(tǒng)也開展了相關(guān)工作，在第三方評估日益常態(tài)化的背景下，在農(nóng)村“三塊地”改革中開展第三方評估也成為大趨勢，通過第三方評估發(fā)現(xiàn)改革的成效和問題，從而推進改革不斷完善。

1 第三方評估的概念

第三方評估源自英美等發(fā)達國家20世紀后二十年興起的政府績效管理實踐，其實質(zhì)是對政府的外部評估，即由民間組織來評估政府績效。第三方評估活動獨立于評估對象，與評估對象利益不相關(guān)，所以具有獨立性。正是由于第三方的專業(yè)性和獨立性提高了評估結(jié)果的可信度，從而確保了第三方的權(quán)威性。我國目前對第三方評估的理論研究較少，第三方評估的概念沒有形成統(tǒng)一的定論，綜合不同領(lǐng)域和專家的觀點，所謂第三方評估是指與政府之間無隸屬關(guān)系、無直接利益關(guān)系，且專業(yè)上具有權(quán)威性的組織對政府績效所進行的評估行為。

2 國內(nèi)外第三方評估的實踐

2.1 美國第三方評估的實踐

美國由第三方獨立評估政府績效開展得比較早且比較成熟。政府績效評估常常是由民間組織自發(fā)開展的，主要由一些大學(xué)、研究機構(gòu)來組織進行，此外評估政府績效的民間機構(gòu)也比較多，如政府會計標準委員會和美國西拉丘茲大學(xué)坎貝爾研究所都是美國著名的第三方政府績效評估與研究機構(gòu)，它們會定期調(diào)查社會對政府工作的滿意度，并發(fā)布對州與地方政府的績效評估報告。在美國，第三方評估得到整個社會的認可，其中有很多成功的經(jīng)驗值得借鑒，總結(jié)為以下幾點：

一是民間評估機構(gòu)發(fā)達，公民參政積極性高。民眾是西方國家地方政府績效評估發(fā)起的重要推動力量，美國率先開展政府績效考評的是民間機構(gòu)，民眾為促使政府改善管理、提高績效，渴望有權(quán)對政府管理開展評價。同時政府為了緩解來自民眾的壓力，對于民間開展的評估活動也變被動為主動，積極推動對政府績效的第三方評估以改善政府管理水平。

二是第三方評估擁有法律化保障。西方國家第三方評估地方政府績效得以順利進行的一個重要因素就是政府績效評估的法制化保障。如美國早在1921年國會通過了《預(yù)算與會計法案》，設(shè)立了真正獨立于美國政府的政府會計總署來行使審計監(jiān)督權(quán)，后期又在1993年通過了《政府績效和結(jié)果法案》，明確了績效評估的目標、作用、方式等。在法律上確立了第三方評估的地位，明確了第三方評估的權(quán)利和職責，使第三方評估有法可依。

三是政府政務(wù)信息透明度高。美國第三方評估的公開化、信息化程度比較高。通過向社會公眾公開評估的資料、數(shù)據(jù)、方法、過程、結(jié)論，讓公眾對評估的過程進行監(jiān)督，緩解了公眾對政府的質(zhì)疑，對評估結(jié)果的采納程度也比較高。此外，由于美國本身信息化程度較高，很多政府信息在網(wǎng)絡(luò)可以查詢，也為第三方評估打下了良好的客觀基礎(chǔ)，降低了評估的難度。

2.2 國內(nèi)第三方評估的實踐

我國主要由民意調(diào)查機構(gòu)及第三方評估組織來承擔政府委托的績效評估項目，比較有代表性的是甘肅省政府、深圳市政府、廣東省市縣兩級政府委托大學(xué)、研究機構(gòu)對政府績效開展的第三方評估。新一屆中央政府成立以來，第三方評估的發(fā)展又上了一個新臺階。

一是從中央到地方積極開展第三方評估。2014年5月的國務(wù)院常務(wù)會議確定中國科學(xué)院、國務(wù)院發(fā)展研究中心、國家行政學(xué)院、全國工商聯(lián)4家單位為公共政策第三方評估的法定單位。2014年6月，國務(wù)院督查工作對重點政策落實情況引入了“第三方評估”。2015年5月，民政部發(fā)布了《民政部關(guān)于探索建立社會組織第三方評估機制的指導(dǎo)意見》，提出了建立社會組織第三方評估的總體思路、基本原則、政策措施和組織領(lǐng)導(dǎo)。2015年11月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》，提出建立健全農(nóng)村改革舉措實施效果第三方評估體系。地方各部門也非常重視此項工作，如湖北省在全國率先嘗試引進第三方，對全省全面深化改革工作實施情況進行評估；深圳中院在執(zhí)行工作中首次引入第三方評估機構(gòu)對實施標準進行評估等。

二是國土資源系統(tǒng)逐步引入第三方評估。國土資源系統(tǒng)開展第三方評估還處于起步階段，但有豐富的績效評估和政策評估的研究基礎(chǔ)。如中國國土資源經(jīng)濟研究院開展的國土資源部規(guī)章和規(guī)范性文件后評估計量模型研究、國土資源政策法規(guī)實施效果評估、地勘行業(yè)管理政策實施效果跟蹤評估等；中國地質(zhì)調(diào)查局發(fā)展研究中心開展的地質(zhì)調(diào)查績效評價研究；中國土地勘測規(guī)劃院開展的相關(guān)土地政策評價，都積累了豐富的評估經(jīng)驗。在此基礎(chǔ)上國土資源系統(tǒng)逐步引入第三方評估，國家土地督察制度也引入了第三方評估；國土資源部審議通過的《國土資源部績效管理辦法（試行）》規(guī)定，對國土資源部屬各單位年初績效指標計劃制定和年終績效考核環(huán)節(jié)實行第三方評估工作，并擬建立國土資源部績效管理第三方評估專家?guī)臁?/p>

2.3 我國第三方評估存在的不足

雖然我國第三方評估呈現(xiàn)著良好的發(fā)展勢頭，但總體而言仍處于探索階段，存在很多不足之處。主要表現(xiàn)：一是現(xiàn)在我國各地方開展的相當部分評估活動是由黨政機關(guān)和政府部門設(shè)計操作，第三方直接或間接受控于政府，其獨立性很難保證，評估活動并不規(guī)范。二是是地方開展的第三方評估多是委托半政府性質(zhì)的研究機構(gòu)或是臨時組成的評估專家小組承擔，缺少信譽度高、專業(yè)性強且長期從事績效評估工作的機構(gòu)。三是第三方評估活動的過程沒有接受社會的監(jiān)督，評估結(jié)果也沒有及時向社會公開，評估缺乏可信度和有效性。

3 對“三塊地”改革試點中開展第三方評估的設(shè)想

中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會議審議了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，提出開展農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度等改革試點，這三項被簡稱為“三塊地”改革，國家部署了33個地區(qū)進行試點。改革試點啟動以來，地方積極實踐探索，出臺了許多政策措施，采取了很多新舉措。

“三塊地”改革具有涉及的土地資源面廣，對增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入和調(diào)整政府征地行為影響巨大等特點，并且涉及土地管理法、物權(quán)法、擔保法等法律修改，所以對“三塊地”改革的第三方評估意義重大，結(jié)合國內(nèi)外第三方評估的實踐，對“三塊地”改革試點的第三方評估工作提出以下幾點思考：

一是擇優(yōu)選取評估組織?！叭龎K地”改革試點的第三方評估機構(gòu)應(yīng)該選擇與國土資源管理部門不存在隸屬層級關(guān)系的機構(gòu)，參加評估工作的人員不得在國土資源管理部門任職，第三方機構(gòu)與被評估機構(gòu)不存在利益關(guān)系。同時，第三方評估機構(gòu)必須是一個專業(yè)性的評估組織，擁有專業(yè)的評估人員，有獨立開展工作的能力。“三塊地”改革的評估涉及公共管理、公共政策、經(jīng)濟學(xué)、行政法、政治學(xué)、社會管理等眾多領(lǐng)域，因此需要有一支較強的專業(yè)復(fù)合型專家評估隊伍。

二是注重信息公開和評估過程的監(jiān)管。“三塊地”改革試點的第三方評估要保證評估基礎(chǔ)資料和數(shù)據(jù)的真實性和準確性，最終得出的評估結(jié)果應(yīng)該是由第三方自然生成，不應(yīng)受到任何外在強制力的影響和約束，并且評估的整個過程應(yīng)該公開透明，接受公眾和新聞媒體監(jiān)督，接納不同群體的意見和建議，讓更多的公眾更直接地監(jiān)督改革，了解農(nóng)村土地改革帶來的益處，從而增強對政府活動的參與性和接受性。

三是科學(xué)運用評估方法，實行差別化評估。對于“三塊地”改革試點的評估，情形不一，不能以統(tǒng)一的標準來衡量每一個地方，應(yīng)該堅持差別化的原則，按照不同區(qū)域的不同土地利用現(xiàn)狀，實行差別化的評估考核方法。在移動互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)時代，更應(yīng)注意將傳統(tǒng)評估方法與現(xiàn)代評估方法相結(jié)合，采用現(xiàn)場訪談、問卷調(diào)查、實地調(diào)研、網(wǎng)絡(luò)調(diào)查等多種調(diào)查形式，建立完善的評估指標體系。

四是注重評估結(jié)果的反饋應(yīng)用。評估結(jié)果的應(yīng)用是第三方評估程序中最重要的一環(huán)，必須高度重視。國土資源管理部門通過第三方評估，深入了解人民群眾對“三塊地”改革效果的滿意程度，看改革是否達到了預(yù)定的目標，是否符合改革的初衷，改革中還存在哪些問題和不足，在此基礎(chǔ)上提出改進措施、發(fā)展建議，指導(dǎo)下一步的改革工作，這樣才能促進評估結(jié)果的有效利用。同時，對于“三塊地”改革的第三方評估還應(yīng)該具有循環(huán)性，即后一次的評估應(yīng)該參考前一次評估的結(jié)果，每次評估都是在學(xué)習(xí)借鑒前次評估基礎(chǔ)上不斷跟蹤的循環(huán)進程。

[1]程樣國,李志.芻議第三方政策評估對我國的啟示[J].行政與法,2006(3):30-31.

[2]徐雙敏.政府績效管理中的第三方評估模式及其完善[J].中國行政管理,2011(1):28-30.

[3]陸明遠.政府績效評估中的第三方參與問題研究[J].生產(chǎn)力研究,2008(15):121-122.

[4]徐博,岳永兵,黃潔.“三塊地”改革先理順利益關(guān)系──對部分地區(qū)農(nóng)村土地制度改革實踐的調(diào)研與分析[J].中國土地,2015(2):28-29.

[5]馬朝琦,雷曉康.美國公共政策績效評估方法及借鑒[J].西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報,2006(9):82-83.

[6]田時中,李四林.國土資源法律法規(guī)后評估實證研究[J].中國國土資源經(jīng)濟,2012(1):39-41.

A Probe into the Third Party Evaluation of the "Three Kinds of Rural Land" Reform

HUANG Jie
(Chinese Academy of Land and Resources Economics, Beijing 101149)

In this paper, we frstly analyze the concept of third-party assessment, then we review the practice progress of third-party evaluation in the United States and China, and analyze the main problems in the practice of third-party evaluation in China. Based on the characteristics of “Three Kinds of Rural Land" reform, we put forward the idea of introducing the third party evaluation in the experiment of reform, such as selecting the evaluation organization, paying attention to the supervision of the information disclosure and evaluation process, scientifcally using the evaluation method, carrying out the differential evaluation and paying attention to the feedback application of the evaluation result.

"Three Kinds of Rural Land" reform; third-party evaluation; land and resources management department

F301.0；F062.1

A

1672-6995（2016）11-0051-03

2016-07-21；

2016-08-23

黃潔（1983-），女，河北省邢臺市人，中國國土資源經(jīng)濟研究院副研究員，管理學(xué)碩士，主要從事國土資源經(jīng)濟研究工作。