黑龍江省重大行政決策公眾參與制度建設存在的問題與對策研究

胡　東

(黑龍江大學 法學院，哈爾濱 150080)

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黑龍江省重大行政決策公眾參與制度建設存在的問題與對策研究

胡東

(黑龍江大學 法學院，哈爾濱 150080)

[摘要]自2006年《黑龍江省人民政府重大決策規(guī)則》出臺以來，黑龍江省的重大行政決策公眾參與制度已有較大的發(fā)展。當前，黑龍江省在重大行政決策公眾參與制度建設方面存在的問題主要有過程性信息公開制度不健全，影響公眾有效參與；立項建議公開征集制度不健全，導致公眾難以行使立項建議權(quán)；聽證制度不完善，難以充分保障公眾的參與權(quán)；公眾參與反饋制度不完善，影響公眾參與的積極性。為解決這些問題，有關(guān)國家機關(guān)應當加快公眾參與制定建設的步伐，健全和完善重大行政決策公眾參與相關(guān)制度，以充分保障公眾對重大行政決策的全面、有效參與，切實增強公眾參與決策的實效。

[關(guān)鍵詞]重大行政決策；公眾參與

2006年黑龍江省人民政府出臺《黑龍江省人民政府重大決策規(guī)則》(以下簡稱《重大決策規(guī)則》)以來，黑龍江省各地市人民政府相繼制定了在本行政區(qū)域內(nèi)施行的重大行政決策程序規(guī)則。在這些具體的程序規(guī)則中，包含了大量的重大行政決策公眾參與制度。筆者在調(diào)研的基礎上，針對黑龍江省重大行政決策公眾參與制度建設存在的問題，從法律角度進行了全面的分析，提出了完善黑龍江省重大行政決策公眾參與制度建設的對策建議。

一、黑龍江省各級人民政府重大行政決策公眾參與制度建設基本情況

行政決策又稱政府決策，是指“國家行政機關(guān)及其工作人員為實現(xiàn)一定的行政目標，根據(jù)法定權(quán)限，按照法定程序?qū)ζ渎氊煼秶鷥?nèi)的公共事務作出決定或確定行動方案的活動與過程”[1],而公眾參與指的是“行政主體之外的個人和組織對行政過程產(chǎn)生影響的一系列行為的總和”[2]。行政決策中的公眾參與，是指在行政決策過程中，行政機關(guān)通過允許、鼓勵利害相關(guān)人和一般社會公眾，就決策所涉及的與其利益相關(guān)或者涉及公共利益的重大問題，以發(fā)表意見、闡述利益訴求等方式參與決策過程的制度和機制。重大行政決策是行政決策的一種，具有基礎性、戰(zhàn)略性、全局性的特點，因此，重大行政決策與公眾利益密切相關(guān)。行政機關(guān)作出的重大行政決策往往會對特定多數(shù)人或者團體的利益產(chǎn)生重大影響，要求行政機關(guān)在重大決策過程中廣泛聽取各種意見，將有利于防止行政機關(guān)在決策過程中忽視不同利益主體的意愿表達和訴求，兼顧社會公平與公正的實現(xiàn)，也有利于防止行政決策的隨意性，增強行政決策的科學性。

通過調(diào)查研究可以看出，近年來我省重大行政決策公眾參與制度的建設取得了豐碩的成果，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，黑龍江省各地市均建立了重大行政決策公眾參與的相關(guān)制度。例如哈爾濱市、牡丹江市、雞西市等設區(qū)的地市制定了《市人民政府重大決策規(guī)則》，而更多的地市則是在制定實施的《人民政府工作規(guī)則》中包含了重大行政決策的公眾參與制度的內(nèi)容。雖然這些制度本身尚不夠完善，與相關(guān)法律制度之間的關(guān)系也不盡和諧一致，但足以表明我省各級人民政府及其工作部門對重大行政決策公眾參與的高度重視，也真實反映了其為推動和完善重大行政決策公眾參與制度所作出的努力。

第二，黑龍江省重大行政決策公眾參與制度已在全省范圍內(nèi)形成整體制度合力。例如，很多地市在《政府決策規(guī)則》或《政府工作規(guī)則》中都規(guī)定決策事項屬于重大社會公共事項的，要將決策方案征求意見稿向社會公示，依法召開聽證會，形成社會公示和聽證報告，作為政府決策的重要依據(jù)。雖然我省的重大行政決策公眾參與制度呈現(xiàn)出分散性的特點，但其在全省主要地市的覆蓋比例還是很高的。盡管我省的重大行政決策公眾參與制度還有待進一步規(guī)范化、精細化，但重大行政決策公眾參與意識在全省范圍內(nèi)已經(jīng)深入人心，并通過不同層次的制度規(guī)范和文件逐步轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實。

第三，黑龍江省重大行政決策公眾參與制度已形成一定的通行制度規(guī)范。這些具體的制度規(guī)范發(fā)揮著重要的制度骨架的作用，也是行政民主和法治精神的一種體現(xiàn)。例如，關(guān)于行政聽證和行政會議公開制度的規(guī)定，在許多地市的相關(guān)制度當中均有體現(xiàn)。盡管我省不同地市在聽證制度和行政會議公開制度上還存在一定的差異，即有的地市表現(xiàn)的水平高些，有的地市規(guī)定的制度簡單些，但這些制度規(guī)范大多具有一定的可行性。

第四，黑龍江省重大行政決策公眾參與制度構(gòu)建了保障行政相對人參與權(quán)的基礎性制度的內(nèi)容。例如，《牡丹江市人民政府重大決策規(guī)則》規(guī)定，涉及全市經(jīng)濟社會發(fā)展全局的決策，應當通過召開座談會、聽證會、論證會、走訪、書面征集意見和建議等形式，廣泛聽取人大代表、政協(xié)委員、民主黨派、人民團體、專家學者以及社會各界的意見和建議。雖然有些制度還不是很完善，但通過整體的文件和規(guī)范，我們還是能夠感受到行政機關(guān)在設計制度時的良苦用心，其目的蘊含著尊重人民群眾主體地位的訴求，其核心意旨當中包含著對相對人參與地位的肯定和尊重。

二、黑龍江省重大行政決策公眾參與制度建設存在的問題

公眾參與作為行政機關(guān)作出重大行政決策的必經(jīng)程序，在整個重大行政決策程序法制中具有十分重要的地位。伴隨著我國重大行政決策公開化和法治化進程的加快，公眾參與相關(guān)制度的制定和完善工作正在有條不紊地展開。通過對調(diào)研材料的梳理可以看出，黑龍江省在重大行政決策公眾參與制度的建設上還存在一些問題和不足，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，重大行政決策過程性信息公開制度不健全，影響公眾有效參與決策。公眾參與行政決策的過程，就是向決策者提出主張、表達訴求，與決策者和利益沖突方進行對話、辯論、協(xié)商的過程，目的是為了推動決策結(jié)果朝著有利于參與者的方向發(fā)展[3]。為了達到這一目的，公眾必須充分掌握重大行政決策的相關(guān)過程性信息。作為黑龍江省重大行政決策公眾參與制度主要依據(jù)的《重大決策規(guī)則》制定于2006年，當時國務院的行政法規(guī)《中華人民共和國政府信息公開條例》尚未出臺。黑龍江省政府在制定這一規(guī)則時，對決策過程性信息公開重要性的認識尚有不足，并未對決策過程性信息公開作出全面、系統(tǒng)的制度安排，導致公眾難以及時有效獲取相關(guān)決策過程性信息，從而也就難以有效參與決策。例如，《重大決策規(guī)則》對決策過程性信息的公開范圍要求較低，只是要求決策機關(guān)公開決策方案征求意見稿，對于其他過程性信息的公開并未作出明確要求，這勢必會導致公眾因不能充分掌握資訊而難以有效參與決策?？傮w而言，《重大決策規(guī)則》中關(guān)于決策過程性信息公開的規(guī)定并不完全符合《政府信息公開條例》的規(guī)定和黨的十八屆四中全會關(guān)于“全面推進政務公開”的精神，有必要作出相應的調(diào)整。

第二、重大行政決策立項建議公開征集制度不健全，導致公眾難以行使立項建議權(quán)。實行重大行政決策立項建議公開征集制度，有助于從源頭上保障公眾對重大行政決策的積極參與。在很多情況下，公眾基于維護自身合法權(quán)益的需要，也期待著政府能夠就某些事項做出決策。目前，黑龍江省已初步確立了重大行政決策立項建議公開征集制度，但其規(guī)定總體上過于簡單，個別規(guī)定本身也不盡合理，導致該制度在整體上缺乏可操作性，難以在實踐中發(fā)揮作用。例如，《重大決策規(guī)則》第8條第1款規(guī)定了省政府擬決策事項的提出和確定程序，第2款又規(guī)定：“公民、法人和其他組織認為某些重大事項需要提請決策的，可以通過前款規(guī)定的途徑提出建議?！?也就是公民、法人和其他組織提出重大決策立項建議的途徑須適用“省政府擬決策事項的提出和確定程序”，但是，公民、法人和其他組織通過這一途徑提出立項建議并不具有可行性，因此這一規(guī)定并沒有多大實際意義。又如，《重大決策規(guī)則》雖然規(guī)定省政府應當通過政府網(wǎng)站公開征集省政府決策立項建議，但又未明確規(guī)定征集對象、征集要求等事項，導致公民、法人和其他組織在行使立項建議權(quán)時無所遵循。

第三、重大行政決策聽證制度不完善，難以充分保障公眾的參與權(quán)。聽證是一項比較正式、嚴格的程序制度，如果沒有科學妥當?shù)脑O計和安排，很容易變成“走過場”，難以發(fā)揮其應有的作用。目前，黑龍江省已確立了重大行政決策聽證制度，但還不夠完善。例如，《重大決策規(guī)則》第11條僅對重大行政決策聽證的適用范圍作出原則性規(guī)定：“省政府決策涉及人民群眾切身利益的，決策事項承辦單位應當通過省內(nèi)主要新聞媒體和省政府網(wǎng)站將決策方案征求意見稿向社會公示，依法召開聽證會，形成社會公示和聽證報告，做為省政府決策的重要依據(jù)?！睂β犠C代表的產(chǎn)生方式和組成人員作了簡單規(guī)定：“召開聽證會的，除少數(shù)特邀代表外，聽證會代表應當通過自愿報名的方式產(chǎn)生，并具有廣泛的代表性?！倍鴮χ卮笮姓Q策聽證的組織程序，包括聽證前的通知、聽證主持人的產(chǎn)生等內(nèi)容，聽證筆錄的制作要求，聽證筆錄的效力等比較重要的事項，均未作出具體、明確的規(guī)定。此外，《重大決策規(guī)則》還特別強調(diào)，決策事項承辦單位應當充分考慮聽證會多數(shù)代表提出的意見和建議，這一規(guī)定的合理性也令人懷疑?？傮w上而言，《重大決策規(guī)則》關(guān)于聽證程序的規(guī)定還不夠完善，決策機關(guān)僅根據(jù)這些規(guī)定，難以有效的組織聽證并確保實效。

第四、重大行政決策公眾參與反饋制度不完善，影響公眾參與決策的積極性。公眾對于重大行政決策享有知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)，對于公眾提出的意見或者建議，決策機關(guān)應當予以尊重，并適時作出必要的回應，否則會影響公眾參與決策的熱情和信心?！吨卮鬀Q策規(guī)則》中有時以公民、法人和其他組織提出的意見不予采納作為強制決策機關(guān)反饋意見的條件，例如根據(jù)《重大決策規(guī)則》第10條第2款的規(guī)定，決策事項承辦單位就決策方案征求意見稿征求意見時，“對有關(guān)意見未予采納的，應當采取適當?shù)姆绞阶鞒稣f明”。《重大決策規(guī)則》中有時又以公民、法人和其他組織提出的建議具有重要價值作為強制決策機關(guān)反饋意見的條件，例如 根據(jù)《重大決策規(guī)則》第23條第2款的規(guī)定，公民、法人和其他組織提出的認為省政府有關(guān)決策應當停止執(zhí)行或者修改的建議，只有在“經(jīng)省政府辦公廳審查，認為省政府有關(guān)決策確需重新研究評估的”情況下，省政府才需要及時向提出建議的公民法人或者其他組織反饋。因此，《重大決策規(guī)則》對公眾參與意見是否予以反饋的規(guī)定缺乏一致性，不符合保障公眾參與權(quán)的精神和要求。此外，對于決策機關(guān)對公眾的意見或者建議進行反饋的時間，《重大決策規(guī)則》也沒有作出明確的要求。

總之，從宏觀上審視和分析黑龍江省重大行政決策公眾參與制度建設中存在的問題，會發(fā)現(xiàn)當中還有許多需要我們予以重視并不斷予以調(diào)整和完善的內(nèi)容，表明我省重大行政決策公眾參與相關(guān)制度規(guī)范的設計尚缺乏統(tǒng)一規(guī)范和完整協(xié)調(diào)的制度平臺所導致的結(jié)果。

三、完善黑龍江省重大行政決策公眾參與制度的建議

黨的十八屆四中全會作出的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確指出，要“健全依法決策機制。把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，確保決策制度科學、程序正當、過程公開、責任明確?！?/p>

公眾參與重大行政決策具有重要的意義。首先，有助于提高重大行政決策的科學性。公眾的參與會使重大行政決策的主體在決策過程中吸收公眾的意見，全面考慮各方利害關(guān)系人的正當利益，從而增強決策的科學性和可接受性，降低決策失誤的風險和決策執(zhí)行的成本。其次，有助于增強公眾的主體地位，增強行政決策的合法性。重大行政決策涉及公眾的切身利益，公眾參與行政決策既是民主政治的體現(xiàn)，也是實現(xiàn)公民基本權(quán)利的重要途徑，體現(xiàn)了公民對行政決策的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)。最后，公眾參與重大行政決策有助于增加公眾對政府決策的信任。公眾參與重大行政決策，既是公眾表達利益訴求的重要途徑，也是公眾監(jiān)督政府的有效方式，有助于增加對行政決策的理解，從而增強對政府的信任。

為切實保障公眾對重大行政決策活動的有效參與，必須健全和完善公眾參與重大行政決策的相關(guān)制度。針對我省重大行政決策公眾參與制度建設存在的問題，筆者認為應當從以下幾個方面入手加以解決：

(一)健全重大行政決策過程性信息公開制度

公眾有效參與重大行政決策的前提是決策過程性信息的公開，決策過程性信息公開的程度和公眾獲取這一信息的便捷程度直接影響著公眾參與決策的廣度和深度[4]。為了確保公眾能夠有效參與重大行政決策，必須健全重大行政決策過程性信息公開制度，充分保障公眾的知情權(quán)。凡是在決策過程中形成的政府信息，只要屬于公開范圍的，決策機關(guān)都應當及時、全面、準確地公開。

為了確保重大行政決策過程性信息的公開能夠落實到實處，有關(guān)機關(guān)在制定決策公開制度時，應當盡可能對各個階段應當公開的政府信息的范圍及其獲取途徑作出明確規(guī)定，以便決策機關(guān)操作執(zhí)行。例如，就決策方案征求意見稿向社會公開征求意見時，決策機關(guān)還應當依法公開關(guān)于決策方案征求意見稿形成情況的說明、調(diào)研報告、專家咨詢論證報告、社會風險評估報告、座談會記錄、已經(jīng)征集的主要意見等，這樣公眾才能全面了解和掌握相關(guān)信息，充分有效地參與決策。另外，決策過程性信息公開對于公開時限的要求有時比較嚴格，無法完全適用《政府信息公開條例》第18條、第24條的規(guī)定，有關(guān)機關(guān)應當根據(jù)充分、有效保障公眾知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)的需要，靈活地確定不同決策過程性信息的公開時限。

對于應當主動公開的政府信息，決策機關(guān)應通過政府公報、政府網(wǎng)站、新聞發(fā)布會以及報刊、廣播、電視等便開于公眾知曉的方式公開。確實不便采用這些方式公開的，決策機關(guān)應采取有效措施，為公眾獲取這些政府信息提供便利。為了充分調(diào)動公眾參與重大行政決策的積極性，決策機關(guān)還可以通過微博、微信、易信等各種新型網(wǎng)絡媒介及時地向公眾公開重大行政決策過程性信息的主要內(nèi)容。

(二)健全重大行政決策建議項目公開征集制度

為了推進民主決策，切實保障公眾的參與權(quán)，決策機關(guān)在重大行政決策的立項階段即應充分保證公眾的有效參與。為此，應通過門戶網(wǎng)站或者報刊等媒體向公眾公開征集重大行政決策建議項目，實行“開門決策”，使重大行政決策項目的確定符合民情、集中民智、體現(xiàn)民意。

首先，要明確公民、法人和其他組織有向決策機關(guān)提出重大行政決策立項建議的權(quán)利，暢通公民、法人和其他組織提出建議的渠道。公民、法人和其他組織認為某些重大事項需要提請有關(guān)行政機關(guān)作出決策的，可以通過信函、電子郵件和傳真等方式，向決策機關(guān)提出立項建議。決策機關(guān)認為公民、法人和其他組織提出的立項建議符合要求的，應當依照有關(guān)規(guī)定予以辦理立項手續(xù)，并給予告知。

其次，要對行政機關(guān)公開征集重大行政決策立項建議的行為予以規(guī)范，確?！伴_門決策”落到實處。行政機關(guān)如需主動公開征集重大行政決策立項建議，應當面向全社會發(fā)布公告，以方便公眾有針對性地提出建議。在公告中，行政機關(guān)應當載明征集對象、征集內(nèi)容、征集要求、征集截止日期、建議報送方式、征集單位等。

(三)完善重大行政決策聽證制度

充分聽取社會公眾的意見是重大行政決策的必經(jīng)程序，而聽取公眾意見的最有效方式就是聽證。聽證程序是指行政機關(guān)通過舉行“聽證會”的形式，聽取當事人意見的程序。在聽證程序中，行政機關(guān)采用類似法庭審判程序的方式聽取意見，參加聽證會的主體相互之間進行口頭辯論、質(zhì)證，這是行政機關(guān)聽取意見所能采用的最為正式、最為嚴格的形式[5]。在重大行政決策程序中建立聽證程序，有利于最大限度地保障公眾的決策參與權(quán)，增強行政決策的客觀公正性和可接受性。

首先，要重新確定聽證程序的適用范圍。由于舉行聽證程序要付出許多人力、經(jīng)濟和時間成本，因此法律上對聽證程序的適用范圍會作出比較嚴格的限制。一般而言，在行政機關(guān)作出的行政決定情節(jié)復雜、對當事人權(quán)益影響較大時，法律才會要求行政機關(guān)主動舉行聽證或者依申請舉行聽證。按照《重大決策規(guī)則》的規(guī)定，省政府只要作出涉及人民群眾切身利益的重大行政決策，即應當舉行聽證會，這樣勢必導致聽證程序適用范圍過寬，并進一步產(chǎn)生影響行政決策效率和增加行政決策成本的問題，因此有必要參考借鑒其他省市的相關(guān)規(guī)定，進一步明確重大行政決策聽證程序的適用范圍。

其次，要明確重大行政決策聽證的組織程序。由于聽證程序比較正式、嚴格，操作起來比較復雜，有關(guān)法律在規(guī)定強制性的聽證程序時通常都會對聽證程序的具體規(guī)則作出明確規(guī)定，以便舉行聽證的機關(guān)有所遵循。黑龍江省重大行政決策公眾參與制度建設中，應當修改完善《重大決策規(guī)則》和各地的相關(guān)規(guī)定，應當對聽證主持人制度、聽證代表的產(chǎn)生程序、聽證筆錄的制作要求、聽證筆錄的效力等作出具體、明確的規(guī)定，以便決策機關(guān)操作執(zhí)行。

再次，應當刪除《重大決策規(guī)則》中關(guān)于要求決策事項承辦單位充分考慮聽證會多數(shù)代表提出的意見和建議的規(guī)定。真理不一定總是掌握在多數(shù)人的手中，決策機構(gòu)應當在充分聽取各方面代表的意見和理由的基礎上作出行政決策。為了確保聽證的客觀性和公正性，決策事項承辦單位在舉行聽證時還必須排除各種偏見，平等對待各方提出的意見。

(四)完善重大行政決策公眾參與反饋制度

公眾有參與重大行政決策的權(quán)利，可以通過信函、電報、傳真、電子數(shù)據(jù)交換和電子郵件等方式向決策機關(guān)提出建議或者意見。對于公眾提出的建議或者意見有特定形式和內(nèi)容要求的，決策機關(guān)應當事先公告；提出建議或者意見需要采用格式文本的，決策機關(guān)應當向公眾提供相關(guān)格式文本。對于公眾提出的建議或者意見，決策機關(guān)必須認真聽取，并及時予以反饋。首先，要建立公眾參與決策建議或者意見的登記制度。對公眾提出的相關(guān)建議或者意見進行登記，是建立公眾參與反饋制度的前提，也是決策機關(guān)確定反饋對象的重要依據(jù)。對于公眾提出的建議或者意見，決策機關(guān)應當及時予以登記，無須考慮建議或者意見本身的科學性、合理性，只要與決策事項相關(guān)，原則上即予以登記。

其次，要建立對公眾參與決策建議或者意見的答復制度。對于登記在冊的決策建議或者意見，決策機關(guān)無論是否采納，都有向提出建議或者意見的公眾及時作出答復的義務。決策機關(guān)認為公眾提出的建議或者意見符合要求、決定予以采納的，應當及時通知提出建議或者意見的公眾；決策機關(guān)認為公眾提出的建議或者意見不符合要求、決定不予采納的，應當及時向公眾作出必要的解釋或者說明；決策機關(guān)要求公眾對提出的建議或者意見進一步予以補充、完善的，亦應及時作出答復。決策機關(guān)就公眾提出的建議或者意見，原則上應當采用“一對一”的方式答復，惟在特殊情況下才可以采用“一對多”的方式答復。

[參考文獻]

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〔責任編輯：曲萬濤〕

[中圖分類號]D63-31

[文獻標志碼]A

[文章編號]1000-8284(2016)01-0085-05

[作者簡介]胡東(1962-)，男，黑龍江賓縣人，教授，博士，博士生導師，從事行政法學研究。

[基金項目]2014年度黑龍江省哲學社會科學研究規(guī)劃重點項目“全面推進依法行政研究”(14A001)；2015年度黑龍江省經(jīng)濟社會發(fā)展重點研究課題 “黑龍江省法治龍江建設研究” (150006)

[收稿日期]2015-09-23