我國農村地區(qū)城鎮(zhèn)化建設與土地流轉

蔣宇寧

(東北財經大學 公共管理學院, 遼寧 大連 116025)

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博士碩士論壇

我國農村地區(qū)城鎮(zhèn)化建設與土地流轉

蔣宇寧

(東北財經大學 公共管理學院, 遼寧 大連 116025)

[摘要]黨的十八大后，為了在全國范圍內推進經濟體制改革，農村被賦予了前所未有的重要歷史使命，由于我國是傳統(tǒng)的農業(yè)大國，無論是從農村地區(qū)占我國總面積的比例還是農民人口占人口總數(shù)的比例來看，農村與農民問題都是我國本輪經濟體制改革的關鍵所在。新農村建設成為未來一個時期國家對于農村的基本政策導向，而城鎮(zhèn)化建設又是當前我國新農村建設的必由之路，在農村推行城鎮(zhèn)化勢在必行，在農村城鎮(zhèn)化進程的諸多決定因素中，農村人口與農村土地是農業(yè)生產的兩大重要物質基礎，而農民又是基于土地而存在的，因此，農村的土地資源就成為所有與農村有關問題的重中之重。而農村土地的使用方式一直以來都是關乎農村地區(qū)城鎮(zhèn)化建設的重要因素，這其中，農村地區(qū)土地經營使用權能否合理有效地流轉，因其牽涉到土地的使用效率進而直接影響我國城鎮(zhèn)化的整體進程，而成為農村城鎮(zhèn)化建設成敗的關鍵因素。

[關鍵詞]農村；城鎮(zhèn)化；土地流轉

在黨的十八大報告中，關于城鎮(zhèn)化建設有這樣的說明：城鎮(zhèn)化建設應該以改善需求結構、優(yōu)化產業(yè)結構、促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展、推進城鎮(zhèn)化進程為重點，并著力解決與制約經濟持續(xù)健康發(fā)展相關的重大結構性問題[1]。

“新型城鎮(zhèn)化”是我國未來一定時期內的經濟增長帶動點。將有條件的農村地區(qū)逐步發(fā)展建設成為新型的小城鎮(zhèn)是我國農村地區(qū)未來發(fā)展的方向。根據(jù)十八大報告精神，農村地區(qū)的城鎮(zhèn)化建設將成為中國全面建設小康社會的重要基礎，同時也是全面推動內需的重要舉措。促進新型城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，在中國經濟增長和社會發(fā)展過程中起著重要的引擎作用，然而，城鎮(zhèn)化成敗的關鍵與農村土地改革息息相關，在農村，一直以來，農民世代賴以生存的根本就是土地，因此，在土地改革中，無論是農業(yè)用地向非農用地的流轉，還是征用農村集體建設用地進行城鎮(zhèn)化建設，都關系到農村土地改革進而關系到城鎮(zhèn)化進程的順利與否。

十八屆四中全會過后，市場對土地流轉制度的改革預期愈發(fā)濃烈，土地制度改革的重中之重可以說就是土地流轉制度的變革，然而對于農村地區(qū)土地制度進行怎樣的改革以及改革的深度將直接關乎這一輪新型城鎮(zhèn)化建設的成敗，在新型城鎮(zhèn)化建設步伐日益加快的當下，土地流轉制度改革勢在必行，2014年11月21日，《關于引導農村土地經營權有序流轉發(fā)展農業(yè)適度規(guī)模經營的意見》正式發(fā)布。針對農村地區(qū)土地經營權的流轉和可能產生的規(guī)模經營問題，《意見》提出將農村集體土地承包權、經營權、所有權進行分置，從而為進一步深化農村地區(qū)土地制度改革做好鋪墊。

農村土地流轉問題是我國現(xiàn)階段特定的土地產權制度和特定的國情綜合的結果，一方面，很多地區(qū)由于農村地區(qū)土地分割細碎，導致經營規(guī)模變小，生產效率低下，造成當?shù)厝说孛苌墶Ａ硪环矫?，也存在著不少地區(qū)農耕用地棄耕、農民和土地之間聯(lián)系的緊密度很低的現(xiàn)象[2]?；谝陨蟽煞矫嬉蛩?，想要建設新型城鎮(zhèn)化，土地流轉就必須先保障農民權益，讓農民從土地上獲得足以實現(xiàn)其生活質量的福利。

新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略將刺激房地產行業(yè)新一輪發(fā)展，新型城鎮(zhèn)化的核心是農村人口轉移到城鎮(zhèn)，以及將農村升級成為城鎮(zhèn)，農村人口以什么樣的方式轉移到城鎮(zhèn)？農村地區(qū)向城鎮(zhèn)化過渡的路徑又將怎樣？本文將基于農村土地制度改革的視角，對新型城鎮(zhèn)化道路實現(xiàn)路徑當中的幾點決定因素進行分析。

一、我國農村地區(qū)城鎮(zhèn)化的必然性因素分析

“十八大”明確提出要堅持走中國特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農業(yè)現(xiàn)代化道路，并提出以新型城鎮(zhèn)化支撐未來中國經濟增長，城鎮(zhèn)化建設是我國經濟社會發(fā)展到特定階段的必經過程，也是當前提振經濟、擴大內需的重要手段之一，城鎮(zhèn)化建設要注重質量，循序漸進、因勢利導，不可貪功冒進，要通過多種政策手段積極引導城鎮(zhèn)化健康有序發(fā)展。近兩年，我國經濟增長速度逐步放緩，這種節(jié)奏變緩某種程度上是由于經濟處于結構調整與轉型期的特殊時間當口造成的。當然，這其中也涵蓋了隨著經濟增長到一定階段而產生的社會經濟結構和人口結構變化因素、要素和工資成本上升因素以及儲蓄率和投資率下降因素導致的經濟潛在增長率下降的規(guī)律性原因；也有受外部經濟環(huán)境持續(xù)低迷和全球經濟進入后國際金融危機時代而產生的常態(tài)化慢增長效應的原因，以及受我國出口產成品同質化因素影響而導致的外部需求增長顯著放緩的階段性原因；有新一輪經濟結構調整所要求的工業(yè)主導型經濟向服務主導型經濟轉變的產業(yè)調整的結構性因素?？v觀這些變化，有客觀環(huán)境條件和客觀規(guī)律等內外部因素的影響，也有中國經濟飛速發(fā)展幾十年后遇到瓶頸而放緩，進入新常態(tài)階段的主觀必然。那么，如何從新常態(tài)中尋找一條維持經濟增長，可持續(xù)，可以推廣開來的發(fā)展路徑呢？筆者認為，要想保持中國經濟增長動力，就必須尋找到中國經濟的根本活力和基本落腳點，這種經濟的自然吸引就必然把發(fā)展的重心引向中國最廣大也最具發(fā)展?jié)摿Φ霓r村地區(qū)，我國農村地區(qū)人口總數(shù)約8億人，占全國人口總數(shù)的61.5 %，農村地區(qū)土地面積，更是占到全國土地總面積的94.7%，由于我國經濟主要依靠城市地區(qū)的各個經濟部門帶動，而當前我國正處于經濟部門的結構調整和轉型期，在此期間城市經濟的發(fā)展會犧牲一些速度，這就會帶來經濟發(fā)展的短期停滯，由于農村地區(qū)與城市就像面中包含著點的關系，只要農村地區(qū)釋放足夠的經濟活力，發(fā)展新農村經濟，就必然會刺激其間包含的城市各經濟部門，發(fā)揮城市先進的發(fā)展經驗，從而反作用于城市地區(qū)經濟發(fā)展，形成經濟發(fā)展的乘數(shù)效應。

二、農村地區(qū)城鎮(zhèn)化應立足農業(yè)

(一)城鎮(zhèn)化建設應區(qū)別于城市化

新型城鎮(zhèn)化建設，首先要明確城鎮(zhèn)化與城市化的區(qū)別，目前學術界對于城鎮(zhèn)化的一種主流定義是，由農業(yè)人口占比較大的傳統(tǒng)農業(yè)型社會向非農人口占比較大的現(xiàn)代化文明社會轉變的進程，城鎮(zhèn)化進度也是衡量現(xiàn)代化程度的重要指標。而現(xiàn)實中，所謂城鎮(zhèn)化，就是隨著人類社會不斷發(fā)展，工業(yè)化程度的不斷提高，農村剩余勞動力向城市轉移，尋找新的工作機會，第二、三產業(yè)不斷向城鎮(zhèn)集中，從而使城鎮(zhèn)數(shù)量增加，城鎮(zhèn)規(guī)模擴大的一系列過程。這一過程包含四個方面：第一，人口層面，城鎮(zhèn)化是農村剩余人口和勞動力為了尋求新的工作機會向城鎮(zhèn)轉移的過程；第二，產業(yè)層面，城鎮(zhèn)化是第二、三產業(yè)由農村向城鎮(zhèn)集聚發(fā)展的過程；第三，環(huán)境層面，城鎮(zhèn)化是地區(qū)屬性和景觀再造的過程；第四，生活方式層面，城鎮(zhèn)化包括城市文明、城市概念、城市意識在內的城市生活模式向農村地區(qū)擴散和傳播過程[3]。以上可以概括為兩個方面：一方面是舊有農村人口相對地理位置的轉移和原有職業(yè)屬性改變以及由此引起的農村生產生活方式湮滅和城市生產生活方式形成的過程；另一方面則表現(xiàn)為作為生產要素的農村地區(qū)人口和勞動力數(shù)量的減少和城鎮(zhèn)地區(qū)人口和勞動力數(shù)量增加，導致城鎮(zhèn)可以使用的生產要素數(shù)量增加，生產加快，城鎮(zhèn)規(guī)模擴大，城鎮(zhèn)社會進步、經濟增長、現(xiàn)代化程度提高。經過以上分析，城鎮(zhèn)化進程的核心就是農村人口問題，也就是人口就業(yè)結構，或者由此衍生的經濟產業(yè)結構和城鄉(xiāng)二元空間結構的變遷過程。

我國的新農村建設，應該是將農村地區(qū)不斷升級成為城鎮(zhèn)，在人口集聚度和產業(yè)化方面應低于城市化水平，無論從生態(tài)角度和可持續(xù)發(fā)展角度，農村地區(qū)在建設現(xiàn)代化水平上都應該以城鎮(zhèn)化為最終目標，切忌過度擴張成為城市，一旦突破了城鎮(zhèn)化的最終容納度，農村地區(qū)過度發(fā)展的結果，極有可能將偏離以農業(yè)為基礎的發(fā)展方向，在城鎮(zhèn)化過度向城市化的這個發(fā)展區(qū)間，必然是盲目的工業(yè)化進程，壓縮農業(yè)存在空間，不利于農村地區(qū)的健康可持續(xù)發(fā)展，所以，從長遠來看，在農村地區(qū)發(fā)展的初始階段，就應秉持以農業(yè)為基礎，秉持全力以赴發(fā)展農業(yè)的宗旨。

(二)新農村城鎮(zhèn)化建設必須以農業(yè)為立足點

當前，我國新農村建設以城鎮(zhèn)化為方向，而城鎮(zhèn)化建設則應以農業(yè)為根本，農村地區(qū)的現(xiàn)代化進程應該是農業(yè)發(fā)展的現(xiàn)代化進程。從產業(yè)的角度上看，農村地區(qū)應該優(yōu)先發(fā)展圍繞農業(yè)的相關產業(yè)，諸如農產品加工、育種育苗、景觀樹木栽培等，依托農業(yè)，才是農村地區(qū)發(fā)展的出路和正路。農村地區(qū)的城鎮(zhèn)化建設切忌求快，不能以經濟增長速度論英雄，吸引外部資金流入升級本地產業(yè)也不能脫離現(xiàn)有的本地區(qū)農業(yè)基礎。

三、土地流轉是農村地區(qū)城鎮(zhèn)化的基礎

(一)土地流轉制度可以提升農業(yè)用地的綜合利用效率

農村地區(qū)城鎮(zhèn)化必須依托其自身的農業(yè)基礎，我國農業(yè)目前首要問題就是土地流轉問題，土地流轉的核心問題是土地經營權確權，我國目前已經頒布用5年左右的時間基本完成土地承包經營權確權登記工作，單位土地確權登記后將提升其單位利用率，經營確權是把市場經濟在農村地區(qū)進一步深化的措施，土地經營者一旦明確土地經營確權，便會讓該單位土地產生更多經濟回報，大大提升了單位農地的使用效率，如果承包戶不滿足經營土地的收益，還可以根據(jù)自身經營土地的實際情況選擇使其土地是否繼續(xù)流轉，價格如何確定、形式怎樣選擇，承包戶可以享有該部分流轉的收益。另外土地流轉允許農戶之間進行合作與聯(lián)合，這一舉措可以引導土地資源適度集聚，形成規(guī)?；洜I，提高經濟效率。

(二)土地流轉制度可以加快農村現(xiàn)代化進程

根據(jù)中央文件精神，在各種政策的傾向性方面將重點向土地流轉形式的創(chuàng)新方面傾斜，給予地方更大的自主權，允許各地依據(jù)自身實際情況在年度建設用地指標中單列一定比例專門用于新型農業(yè)經營主體建設配套輔助設施，并按規(guī)定減免一定稅費。另外，在農村廣大涉農中小企業(yè)的融資方式方面進行創(chuàng)新優(yōu)化，鼓勵更多先進的融資品種在農村地區(qū)試用，諸多政策和金融配套產品方面的助力，也將吸引更多外來資金流入農村地區(qū)，參與到農村土地流轉當中來，在資金方面形成保障。

四、土地流轉的方式與城鎮(zhèn)化建設效果分析

目前，根據(jù)我國具體實際，農村土地承包經營權流轉采取的方式主要有：轉包、出租、借用、互換、轉讓、入股等六種主要方式，各地農村根據(jù)本地實際情況從中選擇適合自身的方式[4]。

轉包是農民集體經濟組織內部各農戶之間的土地承包經營權的租賃方式。轉包人所有的土地經營權的產權不變。受轉包人享有土地承包經營權的使用權，并獲取承包土地的直接收益，同時要向轉包人支付一定比例的轉包費，轉包無須發(fā)包方許可，但轉包合同需向發(fā)包方備案。轉包與出租方式的最大區(qū)別在于前者是農民集體經濟組織的內部行為，而后者則涉及組織外部人，在安全性方面，轉包方式更有助于防范由于信息不對稱而產生的道德風險，而且同一集體經濟組織也具有一定的約束性，由于同處同一經濟體，相互之間信息對稱，雙方更易實現(xiàn)土地資源的最優(yōu)配置，實現(xiàn)帕累托最優(yōu)，在提升整體農村土地使用效率方面具有相當優(yōu)勢，正是因為如此，轉包才是目前土地流轉方式的首選方式。

出租是農戶將土地承包經營權租賃給本集體經濟組織以外的人。出租方式在加快土地流轉的效果方面起到非常顯著的作用，出租人既不損失自有的土地經營權，還可以將該土地轉化為生息資產，又滿足了其他對經營土地的實際需求，很大程度上促進了農村土地的供需平衡，將調節(jié)權限歸還農村市場，是農村土地市場化的有力推手，提升農村地區(qū)市場經濟調節(jié)水平的同時，也加快了農村城鎮(zhèn)化的速度。

借用是指出借人將土地承包經營權借給他人使用。借用本身具有無償性，借用人無須向出借人支付土地承包經營權的使用費。借用方式在某種意義上是農村土地流轉方式的一種補充形式，是出借人與借用人之間的一種契約，增加了土地流轉在農民之間的流通性，但借用合同必須對借用人的使用用途進行明確規(guī)定，以保證經營權利與維護義務同時過渡。

互換是農民為了耕作方便或出于其他考慮，將自己的土地承包經營權交換給同一集體經濟組織內部的其他人行使，而自己行使從本集體經濟組織內部的其他人處換來的土地承包經營權，互換方式只能在同一集體經濟組織內部進行。互換方式限定了土地流轉的范圍為本集體經濟組織，同一集體經濟組織內部對于土地使用的用途方向基本一致，可以規(guī)避農用地流入其他經濟組織或外來經濟體后使用內容發(fā)生改變帶來的風險，一定程度上去除了農村向城鎮(zhèn)化進程過渡的過程中發(fā)生的偏離核心產業(yè)基礎的風險。保障了新農村建設的成功概率，有利于新農村城鎮(zhèn)化建設，有利于提升農用地的使用效率。

轉讓是指土地承包經營權人經發(fā)包方許可后將其擁有的未到期的土地經營權，以一定的方式和條件轉移給他人的一種過程，并與發(fā)包方變更原土地承包合同相關內容。轉讓方式雖然在加大農村土地流轉靈活性方面做到了目標極大化，也即最大程度地滿足了土地使用人及需求人的流轉需求，促進了農村土地使用供需雙方市場自發(fā)地走向了平衡，但是由于其自身一些必要限制條件的缺失，極有可能導致農村土地流轉后土地的農用用途缺失，有可能與國家從根本上保障耕地使用的初衷相背離，出現(xiàn)土地亂用，土地投向短期收益最大化的用途，一旦出現(xiàn)此種現(xiàn)象，會在短期內產生模仿效應，追逐高額利潤，導致市場混亂，所以，筆者認為，轉讓雖然可以加快土地流轉速度，滿足農村土地市場供需雙方的需求，但是，必須對轉讓土地后的用途加以明確，即必須繼續(xù)用作農用，否則不得進行轉讓，只有這樣，轉讓方式才能發(fā)揮其在農村地區(qū)市場化水平提升方面的正確導向作用，才能在農村城鎮(zhèn)化的進程中起到正向的推動效用。

入股是指農戶之間在自愿的基礎上聯(lián)合，將土地承包經營權以股份的形式組合起來，從事農業(yè)生產，收益按股份比例進行分紅，其本身是一種具有合作性質的土地流轉形式，而非組成股份公司從事具體經營。入股方式最大的優(yōu)點莫過于集中零散資金，實現(xiàn)集中后的規(guī)模收益，入股其實質就是合作，在農村地區(qū)，合作經營有著悠久的歷史底蘊，早在解放前我國農村就有合作的思想，新中國成立后又先后出現(xiàn)了農村合作的互助組、初級合作社和高級合作社，雖然鑒于特殊的歷史階段，中國合作社的確在相當長的一段時期內客觀存在，但是，長久以來在國家層面上，合作社并未被視作相關經濟主體或法律主體進行考慮，而是被視作中央在地方層面推行有關政策的工具，因此中國合作社的發(fā)展進入了一個相對低迷的時期，甚至一度不復存在，僅存的“合作社”也因各種各樣的原因而背離了合作社的本質。在進入全面改革開放以來，由于國家鼓勵私有經濟在農村地區(qū)蓬勃發(fā)展，個體間以相互聯(lián)合的方式增強經濟實力的手段受到廣泛推崇，農民合作組織再一次在廣大農村地區(qū)興起，但這種合作組織在其產生及隨后的發(fā)展階段，都缺乏其自身存在所必需的法律依據(jù)，可以說是處于無法可依的狀態(tài)。這種狀態(tài)一直持續(xù)到2006年10月31日《中華人民共和國農民專業(yè)合作社法》的頒布，農民合作社才算正式結束了法律地位不健全的特殊狀態(tài)，成為一種具體的農村地區(qū)經濟組織形式。在有典可循的基礎上，入股合作的方式將同一地區(qū)農民間的地緣相近性、文化相通性、習俗相同性等特點整合利用，有利于優(yōu)勢資源的快速形成，更好地發(fā)揮出規(guī)模經濟的效果，在優(yōu)化土地流轉形勢、加快農村城鎮(zhèn)化方面效果顯著。

五、農村地區(qū)城鎮(zhèn)化度是檢驗土地流轉效果的標尺

某種意義上講，農村地區(qū)的城鎮(zhèn)化進程直接取決于該地區(qū)的土地流轉效果，土地流轉可以促進適度規(guī)模經營進而產生規(guī)模紅利是發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)的必由之路。說到農村地區(qū)的現(xiàn)代化，其實質就是農業(yè)的現(xiàn)代化，在本輪經濟結構調整和改革中，對于農村地區(qū)城鎮(zhèn)化建設是有著方向性要求的，切忌舍近求遠，城鎮(zhèn)化建設的工業(yè)條件要基于農業(yè)基礎，也就是說，農村地區(qū)的現(xiàn)代化基礎，是來源于不斷發(fā)展創(chuàng)新的農業(yè)的。前文已經闡述了農村地區(qū)城鎮(zhèn)化之路以農業(yè)為立足點的必要性，只要大力推進農村土地流轉，讓農村土地使用效率得以提高，產生規(guī)模紅利，才能從根本上吸引并留住農村地區(qū)人口，為農村的城鎮(zhèn)化提供最根本的人口條件。反之，如何才能真正檢驗農村土地流轉的具體效果，也只有通過農村的城鎮(zhèn)化程度來體現(xiàn)，城鎮(zhèn)化度越高，說明農業(yè)帶動的相關產業(yè)越發(fā)達，也即說明農村的土地利用越為徹底，也就是說土地流轉的效果越好，因此，在土地流轉具體實行的環(huán)節(jié)，要讓客觀發(fā)展指標說話，即農村的城鎮(zhèn)化度來檢驗流轉效果的好壞。

六、結論

綜上，我國農村的城鎮(zhèn)化建設與農村土地流轉改革可謂密切相關，土地流轉是本輪經濟改革中農村城鎮(zhèn)化建設的基礎，農村地區(qū)的城鎮(zhèn)化度又可以反過來促進土地流轉的進程，二者相輔相成，農村地區(qū)在發(fā)展的道路上，一定要堅守農業(yè)為基礎，切忌偏離以農業(yè)為發(fā)展中心的宗旨，農業(yè)是將土地流轉與城鎮(zhèn)化建設二者有機結合在一起的唯一紐帶，只要堅定不移地立足農業(yè)，帶動其他相關產業(yè)的發(fā)展，積極推進土地流轉進程不斷升級，則農村地區(qū)城鎮(zhèn)化進程和我國新農村建設的宏偉目標必然會指日可待。

[參考文獻]

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[2]王洋，方創(chuàng)琳，王振波.中國縣域城鎮(zhèn)化水平的綜合評價及類型區(qū)劃分[J].地理研究，2012,(7).

[3]李昕，文婧，林堅.土地城鎮(zhèn)化及相關問題研究綜述[J].地理科學進展，2012,(8).

[4]黃延信，張海陽，李偉毅，等.農村土地流轉狀況調查與思考[J].農業(yè)經濟問題，2011,(5).

〔責任編輯：崔家善焉涵〕

Urbanization and Land Circulation in Rural Areas of China

JIANG-Yuning

(CollegeofPublicAdministration,DongbeiUniversityofFinanceandEconomics,Dalian116025)

Abstract：After the eighteenth National Congress of the Communist Party of China, in order to promote economic reform in the country, rural areas are given the unprecedented and important historic mission. China is a traditional agricultural country, in term of either proportion of rural areas in China's total area or proportion of peasant in a total population; therefore, the problems of peasants and rural areas are the key to our current economic system reform. New rural construction has become the fundamental policy orientation of rural areas in our country for the next period of time, while urban construction is the only way of new rural construction in our country, so the implementation of urbanization in rural areas is imperative. In many determinants of the process of urbanization in rural areas, rural population and rural land are two important material basis for agricultural production, and farmers are based on land to exist; therefore, land resources in rural areas have become a top priority for all of rural related issues. And use-pattern of rural land has always been an important factor in relation to the construction of urbanization in rural areas. Whether the right land use in rural areas could reasonably achieve effective circulation has become a key factor in the success or failure of rural urbanization, because it involves the use efficiency of land and thus directly affect the whole process of urbanization in China.

Keywords:rural area; urbanization; land circulation

[中圖分類號]F30

[文獻標志碼]A

[文章編號]1000-8284(2016)01-0150-05

[作者簡介]蔣宇寧(1983-)，男，遼寧大連人，博士研究生，從事經濟與社會發(fā)展規(guī)劃研究。

[收稿日期]2015-12-17