日本環(huán)境監(jiān)測市場化運作模式的參考價值及啟示

焦聰穎，孫 麗，康曉風，張 迪，王 光，于 勇

1.中國環(huán)境監(jiān)測總站，國家環(huán)境保護環(huán)境監(jiān)測質量控制重點實驗室，北京 100012 2.河北省環(huán)境監(jiān)測中心站，河北 石家莊 050037

日本環(huán)境監(jiān)測市場化運作模式的參考價值及啟示

焦聰穎1，孫 麗2，康曉風1，張 迪1，王 光1，于 勇1

1.中國環(huán)境監(jiān)測總站，國家環(huán)境保護環(huán)境監(jiān)測質量控制重點實驗室，北京 100012 2.河北省環(huán)境監(jiān)測中心站，河北 石家莊 050037

目前中國在環(huán)境監(jiān)測市場化發(fā)展方面仍處于探索階段，在政策體系、法律體系和監(jiān)管制度等方面還存在許多問題，國際上一些發(fā)達國家在環(huán)境監(jiān)測的市場化發(fā)展方面已有諸多成功經(jīng)驗，可供中國參考。研究主要以日本環(huán)境監(jiān)測市場化運行模式為例，分析日本成功經(jīng)驗，并對中國環(huán)境監(jiān)測市場化發(fā)展提出針對性建議，以供相關政府部門參考和借鑒。

環(huán)境監(jiān)測；日本；市場化；監(jiān)督

2015年財政部與環(huán)保部門聯(lián)合印發(fā)的《關于支持環(huán)境監(jiān)測體制改革的實施意見》(財建[2015] 985號)中提出“大力推進環(huán)境監(jiān)測市場化改革……培育環(huán)境監(jiān)測市場。政府要進一步加強對第三方環(huán)境監(jiān)測市場監(jiān)管，強化問責機制，全面建立環(huán)境監(jiān)測標準規(guī)范、考核評價及質量控制體系，提高國家層面的環(huán)境監(jiān)測質量控制和管理水平”[1]。但由于目前發(fā)展經(jīng)驗不足，市場化改革在監(jiān)管機制、市場規(guī)范等多個方面都存在問題。日本在環(huán)境監(jiān)測的市場化發(fā)展方面起步較早，1993年日本頒布的《環(huán)境基本法》中就列出了除政府部門(環(huán)境省、地方自治體、國土交通省、厚生勞動省、農(nóng)林水產(chǎn)省)外的社會組織參與標準，對企業(yè)自行監(jiān)測、社會組織監(jiān)測、商業(yè)化監(jiān)測組織監(jiān)測行為進行了權力與職責范圍說明，在近20 a的發(fā)展中，日本已經(jīng)形成了十分成熟和完善的環(huán)境監(jiān)測市場化發(fā)展機制。研究主要總結日本環(huán)境監(jiān)測市場化發(fā)展的現(xiàn)狀，整體運作機制和優(yōu)點，并對中國環(huán)境監(jiān)測市場化發(fā)展提出建議。

1 日本環(huán)境監(jiān)測市場化發(fā)展現(xiàn)狀

1.1 日本環(huán)境監(jiān)測相關規(guī)范

日本環(huán)境監(jiān)測相關的法律法規(guī)與技術規(guī)范體系早在20世紀90年代末已經(jīng)初步成型，主要包括以下3個方面：

第一，基本法。1993年日本頒布了《環(huán)境基本法》，其中第一條就明確說明了環(huán)境保護的基本理念，并闡明國家、地方公共團體、企(事)業(yè)者應承擔各自的環(huán)境監(jiān)測責任，這為日本環(huán)境監(jiān)測的市場化提供了基本的法律支持。

第二，針對類型化環(huán)境污染問題的防治與控制標準法律。其中包括《工業(yè)用水法》(1956年)、《大氣污染防治法》(1968年)、《噪聲控制法》(1968年)、《噪音控制法》(1968年)、《水質污濁防治法》(1970年)、《關于農(nóng)業(yè)用地的土壤污染防治法律》(1970年)、《惡臭防治法》(1971年)、《關于特定工廠配備公害防治組織的法律》(1971年)、《振動控制法》(1980年)、《二口惡英類對策特別措施法》(1999年)。所有法律均說明了環(huán)境監(jiān)測可由地方政府、企業(yè)、社會團體共同參與，為市場化運營提供了基本條件。同時在環(huán)境監(jiān)測維護方面，大量地方性法律都采用了“政府規(guī)劃、民間投標、企業(yè)內控”的三方制約模式，這也是日本環(huán)境監(jiān)測最為普遍的市場化運營基礎模式[2]。

第三，監(jiān)測標準。日本環(huán)境監(jiān)測的技術標準是在《工業(yè)標準化法》的基礎上建立的工業(yè)標準(JIS)，這一標準由政府進行控制，環(huán)境廳負責編制，地方政府負責統(tǒng)一標準宣傳，這為環(huán)境監(jiān)測市場化運行提供了基本的標準統(tǒng)一保障。

1.2 日本環(huán)境監(jiān)測組織結構中的社會成分

日本現(xiàn)行的環(huán)保法律體系中，一類法為《環(huán)保基本法》，是作為所有環(huán)保相關法律的基礎；二類法為各類有特定環(huán)保領域指向的專業(yè)法律，例如《大氣污染防治法》等，其中二類法均有相關領域環(huán)境監(jiān)測的社會組織參與[3]。普遍的要求如下：環(huán)保監(jiān)測的被監(jiān)測主體為企業(yè)，企業(yè)中監(jiān)測工作的負責人一般為國家部門指定的專職管理員，不直接受雇于企業(yè)，需要通過國家相關資格考試認證；地方政府環(huán)境監(jiān)測中的技術性監(jiān)測職能可以分配給社會組織來提升環(huán)境監(jiān)測過程的專業(yè)性。這種分工模式的優(yōu)點在于，在降低行政部門環(huán)境監(jiān)測經(jīng)費投入的情況下也將其作為一項經(jīng)濟性項目為生態(tài)經(jīng)濟發(fā)展提供幫助。

在這樣的法律和管理體系下，日本環(huán)境監(jiān)測組織結構中除政府行政部門外，有許多社會成分能夠參與進來，專業(yè)化的營利性環(huán)境監(jiān)測組織、企業(yè)、社會公眾分別承擔了技術、管理和社會監(jiān)督的職能，并形成以社會責任和社會效益為核心的利益體系，實現(xiàn)了經(jīng)濟效益、環(huán)境效益與社會效益的有效均衡發(fā)展。

1.3 政府部門與社會機構間的不同分工

通過前文分析可知，日本環(huán)境監(jiān)測的責任分配不僅限于政府部門，社會組織也承擔了部分責任，兩者在職能上有所差異，但存在相輔相成的互補關系。以城市環(huán)境監(jiān)測為例，其中：

政府部門按照職能不同分為環(huán)境保護、環(huán)境事業(yè)、環(huán)境技術支持3類部門。環(huán)境保護部門負責地方性環(huán)境監(jiān)測法律法規(guī)的制定等工作；事業(yè)部門負責環(huán)境監(jiān)測相關的策略制定并負責與社會部門之間的協(xié)調與對接；技術部門對內負責環(huán)境監(jiān)測標準、內容和范圍的制定更新，對外負責環(huán)境監(jiān)測的認證、資質審核等技術支持。由此來看，日本環(huán)境監(jiān)測工作中政府主要負責規(guī)則性的劃定、綜合監(jiān)督和技術指導，在監(jiān)測職能方面更多的交由社會機構承擔。

社會組織中不同成分承擔了不同的職能，雖然法律規(guī)定了相關社會組織的職能，但是絕大多數(shù)情況下社會組織職能的發(fā)揮都是依靠自覺。在環(huán)境監(jiān)測體系中，企業(yè)作為污染源頭，依照法律自覺開展內部污染監(jiān)測和管理，除受國家標準認證的專業(yè)管理人員提供工作指導外，具體監(jiān)測工作由企業(yè)自身承擔；社會技術組織與政府之間為委托和雇傭關系，行使部分政府權利，承擔政府在環(huán)境監(jiān)測方面部分責任，但在職能分配中主要承擔了低公益性的環(huán)境監(jiān)測職能，社會技術組織與政府之間的委托關系中有直接雇用關系的比例較少，更多是由政府引導，以企業(yè)間接雇用社會技術組織為主，組織向企業(yè)提供有償?shù)沫h(huán)境監(jiān)測及污染治理服務，同時向政府承諾透明、公正的環(huán)境監(jiān)測與監(jiān)督責任；社會公眾一般是出于納稅人意識和公民自覺對環(huán)境污染問題進行監(jiān)督，對于發(fā)現(xiàn)的任何環(huán)境污染與破壞問題都可向政府進行舉報或投訴[4-7]。

從職能分工來看，日本環(huán)境監(jiān)測的市場化發(fā)展過程中真正轉向市場化運作的主要職能為專業(yè)監(jiān)測，其中與環(huán)保監(jiān)督公正相關的綜合監(jiān)測職能仍保留在政府內部，而市場化運作并沒有強制性，民間組織只要認為監(jiān)測行為可盈利且技術條件與能力符合，就可以向政府申請環(huán)保監(jiān)測業(yè)務許可，而市場體系的建設則交由市場本身自主孕育。在這樣的體系下，政府掌握了總體監(jiān)督、技術規(guī)范和約束能力，市場內部企業(yè)受自身責任約束和技術成本考慮與專業(yè)的監(jiān)測技術機構合作，但同時社會組織與企業(yè)之間的利益關系不影響監(jiān)督的公正性，并且社會公眾的自主監(jiān)督也為環(huán)境監(jiān)測的公正性提供了一定輔助，在環(huán)境監(jiān)測社會價值保障的同時也避免了過度市場化發(fā)展對環(huán)境監(jiān)測本身的公正性造成扭曲。

1.4 環(huán)境監(jiān)測市場運作的基本模式

日本目前的環(huán)境監(jiān)測主要有2種市場化運營模式，均是以政府主導，社會團體與企業(yè)共同參與。一種是設備委托模式，這種合作主要是在政府監(jiān)管需求下出現(xiàn)的，政府部門由于技術的專業(yè)性相對偏低，而且專業(yè)管理需要投入較高的人力資源成本，因此需要借助社會組織幫助運行，這也是少數(shù)的由政府與社會組織之間直接建立利益化雇傭關系的合作模式。社會組織承擔系統(tǒng)建設所需的設備、技術等支持，政府絕大多數(shù)情況下僅對設備進行租用，這能夠在很大程度上降低單次投入的成本，控制環(huán)境監(jiān)測經(jīng)費的平衡支出；二是項目委托模式，這種合作模式主要是在企業(yè)環(huán)境保護責任的驅使下出現(xiàn)的，政府部門作為企業(yè)責任的約束者在其中起到了隱性的引導作用，企業(yè)在內部監(jiān)測項目的建設中向社會專業(yè)技術組織購買項目建設服務。

在市場化運營與管理方面，政府部門承擔了主要的監(jiān)督職能，其中：地方環(huán)保局對環(huán)境監(jiān)測的市場化行為全面負責，包括監(jiān)測方案、監(jiān)督方案、最終監(jiān)測結果的接收等工作，同時負責最終的技術統(tǒng)計匯報與公眾發(fā)布；社會團體在獲得政府部門的資格認證后可進行監(jiān)測代管和監(jiān)測分析業(yè)務，依照具體的承接業(yè)務，向環(huán)保局提交相應的報告，整體運行方式多樣化，且均為完全市場化經(jīng)營；社會公眾參與環(huán)境監(jiān)測技術性工作的內容較少，大多數(shù)是由社會團體承擔，利用節(jié)假日實踐對社區(qū)環(huán)境樣本采集，整個活動的經(jīng)費為少量國家財政補貼和大量社會募捐構成，強調了社會參與的民主監(jiān)督的積極性引導。

2 日本環(huán)境監(jiān)測市場化發(fā)展對中國的借鑒價值

日本在近20 a的環(huán)境監(jiān)測市場化改革過程中收獲了諸多改革成效，其中最成功的特點有三：

第一，市場化條件下利益驅動力帶動了環(huán)境監(jiān)測市場化運營模式的不斷優(yōu)化。對比傳統(tǒng)的政府全權監(jiān)測來說，市場化條件下的環(huán)境監(jiān)測技術領域較為分散，很多專業(yè)技術機構的參與使得整個環(huán)保行業(yè)的發(fā)展呈現(xiàn)更為明顯的專業(yè)化，管理方式也更為復雜。但持續(xù)的市場化運行逐步幫助環(huán)境監(jiān)測行業(yè)實現(xiàn)了市場內部機制的自主優(yōu)化，過程中運營模式復雜化的問題也逐步得到改善，例如設備租用模式中的產(chǎn)權歸屬與管理等爭議問題逐步解決、監(jiān)測機構資質與能力認定標準得到細化、代管代建項目的招投標模式逐步完善，這些都在一定程度上構成了當前日本較為完備的環(huán)境監(jiān)測市場體系。

第二，市場化運作推動了政府管理模式的深化改革。在環(huán)境監(jiān)測的市場化運行中，政府部門明確承擔了規(guī)范制定、運營管理(包括運營主體管理和運營行為管理)等職責，而以往的現(xiàn)場監(jiān)測大部分交由社會部門承擔，政府部門得以解放出更多的資源、空間投入到監(jiān)管和行政職能的優(yōu)化上來，政府在環(huán)境監(jiān)測中所承擔的職責有了明顯精簡，同時效能也得到了顯著提升。

第三，日本環(huán)境監(jiān)測的市場化沒有完全等同于市場化，公眾參與只是市場化的一個組成部分。日本通過政府的積極引導帶動社會組織參與社會環(huán)境監(jiān)測和市場行為監(jiān)督，有效運用了社會資源，但并未將監(jiān)督職能完全交予社會，社會力量只是其中的一種輔助；社會專業(yè)機構在環(huán)境監(jiān)測中也主要承擔技術實踐，實施標準仍由政府制定，結果的真實性與可靠性也是由政府技術部門負責驗證。

3 中國環(huán)境監(jiān)測市場化發(fā)展建議

3.1 強化法律規(guī)范的全面性和技術標準的統(tǒng)一性

首先，可以參考日本在環(huán)境保護與污染控制方面的法律體系，逐步完善專項污染領域的防治法律標準，明確具體的制度規(guī)范，提供細化的責任分配參考模式，例如對政府部門控制權、監(jiān)測公司、污染源企業(yè)責任等的限定說明，保證各類專項環(huán)境污染問題的市場化運行都能夠有可供參考的法律標準。

其次，可以借鑒日本在環(huán)境監(jiān)測技術標準方面的統(tǒng)一原則，由政府部門進行統(tǒng)一的標準制定(包括監(jiān)測設備、監(jiān)測過程和方法、監(jiān)測結果的形成模板等統(tǒng)一規(guī)范)。

3.2 逐步充分開放環(huán)境監(jiān)測的社會組織準入標準

市場本身是一種開放性體制，過度的限制不利于市場化機制的形成。因此政府部門應當重視培育更加透明、開放的市場，同時保障運作的規(guī)范化。為了保證市場體系的健康發(fā)展，政府應當針對環(huán)境監(jiān)測技術標準、組織標準、服務費用標準等進行全面說明，并逐步放開技術和能力以外的限制標準，促進環(huán)境監(jiān)測的市場化發(fā)展。同時政府也要逐步認清自身在環(huán)境監(jiān)測中的核心職能，逐步開放非公益性的監(jiān)測項目，合理運用市場化條件推動環(huán)境監(jiān)測體系的革新，并由此控制政府資金投入。

3.3 市場化發(fā)展過程中重視監(jiān)督體系的同步完善

結合日本經(jīng)驗來看，環(huán)境監(jiān)測的市場化發(fā)展過程中政府的監(jiān)督職能也在完善，結合國內現(xiàn)狀來看，政府部門需要完善2個重要的監(jiān)督職能：

第一，對社會團體認證中的技術人員素質監(jiān)督。這一監(jiān)督內容主要針對社會團體中技術人員的專業(yè)技能水平、專業(yè)知識儲備水平(例如目前日本所采用的資格認證方式)。中國現(xiàn)階段也在采取此種方式，但環(huán)境監(jiān)測作為高社會價值與環(huán)境價值的工作，其對技術的依賴性較高，同時工作結果需要服務于政府，因此技術人員的素質監(jiān)督是必要的，需要逐步完善。

第二，對社會團體提供的環(huán)境監(jiān)測信息進行質量監(jiān)督。市場本身存在普遍的趨利性特點，而環(huán)境監(jiān)測市場化發(fā)展過程中，企業(yè)受利益驅動可能會與專業(yè)監(jiān)測機構進行合作，導致社會組織提供不準確的環(huán)境信息。因此，政府需要對市場化行為進行嚴格監(jiān)管，針對社會團體所提交的環(huán)境信息進行嚴格核對，并借助法律手段對違規(guī)組織進行嚴厲打擊，引導行業(yè)規(guī)范化發(fā)展，避免過度市場化滋生違規(guī)行為。

3.4 政府應保留必要的管理職能

除監(jiān)督外，政府還應在環(huán)境監(jiān)測市場化改革中保留核心的管理職能：

第一，保留環(huán)境監(jiān)測的公共服務職能。包括對環(huán)境監(jiān)測信息的收集、核對和檢驗、整理、公示等。對于已經(jīng)發(fā)現(xiàn)的問題需要向上級部門提交相應報告，并對環(huán)境危害信息進行評估；對于公示后群眾提交的質疑問題進行調查，并對調查和處理結果進行公眾反饋，在處理過程中對社會團體或企業(yè)的違規(guī)行為進行嚴厲打擊，有效提升大眾自主參與的積極性。

第二，保留環(huán)境監(jiān)測市場培育職能。市場培育職能也可以視作市場規(guī)范職能，政府部門應善用政府行政管理職能，促進市場秩序和機制的穩(wěn)定化、公平化、透明化發(fā)展，把握環(huán)境監(jiān)測市場化發(fā)展中“不完全市場化”的原則，通過政策約束，本著公平性原則避免過度競爭，保持行業(yè)本身的半公益化性質。

第三，保留公益性職能和技術職能。政府作為環(huán)境監(jiān)測工作標準的制定者，仍需要通過公益服務提升公眾認可，需要通過技術完善保證標準的規(guī)范性。從另一個角度來說，就是要求政府轉變自身定位，將自身置于市場內部，作為一個獨立的競爭者，塑造競爭意識并強化獨有競爭力，以行政工作帶動市場化的良性推進以及市場機制的穩(wěn)定發(fā)展[8-12]。

4 總結

綜合分析了日本環(huán)境監(jiān)測市場化運作的特點，論證了其實施成效及對中國環(huán)境監(jiān)測市場化發(fā)展的借鑒價值，同時針對中國現(xiàn)階段環(huán)境監(jiān)測市場化發(fā)展需求，提出了包括市場開放、監(jiān)督機制同步改革、政府職能有限保留3個方面的建議。當然，日本環(huán)境監(jiān)測市場化的完善是在近20 a的摸索和實踐中產(chǎn)生的，其中社會自覺是一個十分重要的保障條件，因此中國在環(huán)境監(jiān)測的市場化發(fā)展中也需要重視對公眾、企業(yè)、社會組織的自覺意識引導，始終保持環(huán)境監(jiān)測的公益化性質，避免過度商業(yè)化。

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Reference and Implications of the Market-Oriented Operation Mode for Environmental Monitoring in Japan

JIAO Congying1,SUN Li2,KANG Xiaofeng1,ZHANG Di1,WANG Guang1,YU Yong1

1.State Environmental Protection Key Laboratory of Quality Control in Environmental Monitoring,China National Environmental Monitoring Centre,Beijing 100012,China 2.Hebei Environmental Monitoring Centre,Shijiazhuang 050037,China

It is well-known that it’s hard to promote environmental protection effectively and comprehensively relying on government alone. Administrative units can hardly assume in an all-round way the responsibility of environmental monitoring due to the huge involvement and the high professional needs, and the reform of environmental monitoring is oriented to society and market. At present, the development of environmental monitoring market in China remains at the exploratory stage, with a throng of problems in policy system, legal system and regulatory system, and China can refer to the successful experience of some developed countries in this respect. In this paper, the successful experience of Japan is analyzed, taking its market-oriented operation of environmental monitoring as an example, and suggestions are presented for relevant government organs’ reference in China.

environmental monitoring;Japan;market-oriented;supervision

2016-06-30;

2016-08-16

焦聰穎(1982-)，女，北京人，碩士，工程師。

孫 麗

X830

A

1002-6002(2016)05- 0008- 04

10.19316/j.issn.1002-6002.2016.05.02