推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式的現(xiàn)狀與思考
——以山東為例

高建成

推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式的現(xiàn)狀與思考
——以山東為例

高建成

推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式，是貫徹落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì)《決定》、推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、培育經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動(dòng)能的重要舉措，對(duì)于打造大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新和增加公共產(chǎn)品、公共服務(wù)的“雙引擎”，具有十分重大的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。本文以山東為例，對(duì)推廣PPP模式的現(xiàn)狀、面臨的問(wèn)題進(jìn)行了深入研究，并就有關(guān)政策建議進(jìn)行了研究和探討。

推廣 運(yùn)用 PPP模式

作者高建成，山東省財(cái)政廳（濟(jì)南 250002）。

一、山東推廣PPP模式的基本情況

推廣PPP模式是應(yīng)對(duì)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)下行壓力、改善公共產(chǎn)品和服務(wù)供給機(jī)制的重要舉措。山東一直高度重視推廣PPP工作，2014年省委、省政府出臺(tái)的《關(guān)于深化財(cái)稅體制改革的意見(jiàn)》（魯發(fā)〔2014〕18號(hào)），明確指出要積極推廣PPP模式，吸引和鼓勵(lì)社會(huì)資本參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共事業(yè)投資運(yùn)營(yíng)。

（一）現(xiàn)狀

截至2015年12月31日，山東納入財(cái)政部PPP項(xiàng)目綜合信息平臺(tái)的項(xiàng)目達(dá)743個(gè)，概算總投資額近7200億元；通過(guò)物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證的項(xiàng)目204個(gè)；已簽約項(xiàng)目133個(gè)，其中92個(gè)已開(kāi)工建設(shè)。（見(jiàn)圖1）

圖1：山東省政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目涉及領(lǐng)域統(tǒng)計(jì)圖

從分布地域看，各市（不含青島市）進(jìn)度差別較大，東中西分布也不均勻，東部煙臺(tái)等5市儲(chǔ)備項(xiàng)目174個(gè)，相對(duì)較少；中部濟(jì)南等5市儲(chǔ)備項(xiàng)目258個(gè)；西部棗莊等6市儲(chǔ)備項(xiàng)目275個(gè)，數(shù)量最多。80％以上的市項(xiàng)目?jī)?chǔ)備超過(guò)30個(gè)，最多的是菏澤，達(dá)到100個(gè)；最少的是聊城，只有12個(gè)。（見(jiàn)圖2）

圖2：山東省政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目地域分布圖

從投資規(guī)模看，項(xiàng)目總投資額最大的是泰安，約占總投資額的13.7％；最低的是聊城，約占1.8％。投資額最高的是市政工程領(lǐng)域，約占22％；最少的是能源領(lǐng)域，約占0.6％。從單個(gè)項(xiàng)目投資規(guī)模看，投資額在5億元以下的項(xiàng)目450個(gè)，約占60％ ； 5-10億元的項(xiàng)目125個(gè)，約比17％；10-15億元的項(xiàng)目65個(gè)，約占9％；15-20億元的項(xiàng)目28個(gè)，約占4％；20-50億元的項(xiàng)目54個(gè)，約占7％；50億元以上的項(xiàng)目21個(gè)，約占3％，其中超過(guò)百億元的項(xiàng)目5個(gè)。（見(jiàn)圖3）

圖3：山東省政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目投資規(guī)模統(tǒng)計(jì)圖

從回報(bào)機(jī)制看，使用者付費(fèi)項(xiàng)目411個(gè)，投資額約3784億元；可行性缺口補(bǔ)助項(xiàng)目204個(gè)，投資額約2478億元 ； 政府付費(fèi)項(xiàng)目128個(gè)，投資額約930億元。（見(jiàn)圖4）

圖4：山東省政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制類型統(tǒng)計(jì)圖

從運(yùn)作方式看，項(xiàng)目以采用BOT模式居多，達(dá)到475個(gè)，約占64％；其次是BOO模式，達(dá)到80個(gè)，約占11％；其他TOT、ROT等模式均有所實(shí)踐，最少的是ROT模式，僅有13個(gè)。（見(jiàn)圖5）

圖5：山東省政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目運(yùn)作方式統(tǒng)計(jì)圖

從項(xiàng)目進(jìn)度看，盡管多數(shù)項(xiàng)目仍處于識(shí)別準(zhǔn)備階段，但僅僅半年多，近30％的項(xiàng)目已通過(guò)評(píng)價(jià)論證，超過(guò)18％的項(xiàng)目已完成簽約，超過(guò)12％的項(xiàng)目已開(kāi)工建設(shè)，整體進(jìn)度比較快。（見(jiàn)圖6）

圖6：山東省政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目進(jìn)度統(tǒng)計(jì)圖

（二）經(jīng)驗(yàn)做法

工作實(shí)踐中，在認(rèn)真總結(jié)吸收市縣做法基礎(chǔ)上，山東探索形成了“五四三二一”的工作法。

第一，五規(guī)先行，嚴(yán)格項(xiàng)目管理。PPP項(xiàng)目看重契約關(guān)系，強(qiáng)調(diào)“按合同辦事”，明確游戲規(guī)則非常重要。山東始終把嚴(yán)守規(guī)則放在首位，切實(shí)加強(qiáng)項(xiàng)目管理，探索形成了“五字準(zhǔn)則”。一是適用領(lǐng)域把握一個(gè)“準(zhǔn)”字。項(xiàng)目領(lǐng)域界定上，堅(jiān)持適用范圍必須是符合中央和省政府文件規(guī)定的能源、交通運(yùn)輸、市政工程、水利、環(huán)境保護(hù)等10多個(gè)公共服務(wù)領(lǐng)域。二是合作期限把握一個(gè)“長(zhǎng)”字。堅(jiān)持項(xiàng)目必須是涵蓋識(shí)別、準(zhǔn)備、采購(gòu)、執(zhí)行、移交等5個(gè)階段19個(gè)步驟，合作期限一般不能低于10年，最好在20-30年左右。三是實(shí)施主體把握一個(gè)“明”字。代表政府方的實(shí)施主體僅限于各級(jí)政府或政府授權(quán)的實(shí)施單位，社會(huì)資本方則是已建立現(xiàn)代企業(yè)制度的企業(yè)法人。四是評(píng)價(jià)論證把握一個(gè)“實(shí)”字。綜合運(yùn)用定性定量相結(jié)合的方法，合理界定PPP項(xiàng)目的財(cái)政支出責(zé)任，加強(qiáng)政府財(cái)政承受能力論證，確保每一年度全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出，占一般公共預(yù)算支出比例不超過(guò)10％，防止變相融資，嚴(yán)防保底承諾、回購(gòu)安排、明股實(shí)債等情況的出現(xiàn)，避免形成政府隱性債務(wù)，有效防范和控制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。五是合同管理把握一個(gè)“細(xì)”字。PPP項(xiàng)目參與方眾多，各方權(quán)責(zé)利主要靠合同約定來(lái)維護(hù)，合同條款必須細(xì)之又細(xì)。

第二，四維支撐，助推項(xiàng)目落地。PPP涉及領(lǐng)域廣，專業(yè)性、程序性很強(qiáng)，山東注重凝聚“組織+人才+政策+制度”四維合力，為項(xiàng)目落地做好保障。一是強(qiáng)化組織保障。各級(jí)黨委政府高度重視PPP項(xiàng)目的推進(jìn)工作，都把PPP作為穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)、促改革、惠民生的重要抓手，切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，健全工作機(jī)制。2014年初，山東省財(cái)政廳專門成立領(lǐng)導(dǎo)工作小組，制定工作規(guī)則，明確職責(zé)分工；并與山東省發(fā)展改革委、人民銀行濟(jì)南分行等部門建立了聯(lián)動(dòng)配合機(jī)制，共同協(xié)調(diào)解決推進(jìn)中的難題。各地積極行動(dòng)，普遍建立起黨委政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、財(cái)政部門積極協(xié)調(diào)、多個(gè)部門共同推進(jìn)的組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制。二是強(qiáng)化人才保障。各級(jí)政府積極抽調(diào)精干力量，安排專人負(fù)責(zé)，省級(jí)及部分市縣專門成立了PPP辦事機(jī)構(gòu)；有重點(diǎn)、分層次地舉辦多期PPP培訓(xùn)班，累計(jì)培訓(xùn)5000多人次，提高了各方面人員的理論與實(shí)務(wù)操作能力；同時(shí)，省級(jí)和市縣通過(guò)政府采購(gòu)、購(gòu)買服務(wù)等方式，建立專業(yè)咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)庫(kù)。通過(guò)專家指導(dǎo)、中介咨詢、邊干邊學(xué)，全省初步建立起一支適應(yīng)能力強(qiáng)、綜合素質(zhì)高的人才隊(duì)伍。三是強(qiáng)化政策保障。2015年省級(jí)安排PPP項(xiàng)目獎(jiǎng)補(bǔ)資金1億元，對(duì)基礎(chǔ)工作扎實(shí)、項(xiàng)目質(zhì)量較好的市縣進(jìn)行一次性獎(jiǎng)補(bǔ)，統(tǒng)籌用于補(bǔ)助項(xiàng)目前期費(fèi)用，充分調(diào)動(dòng)了地方政府和社會(huì)資本的積極性，引導(dǎo)市縣財(cái)政設(shè)立獎(jiǎng)補(bǔ)資金5000萬(wàn)元，撬動(dòng)社會(huì)資本投入約720億元，較好發(fā)揮了財(cái)政資金杠桿放大效應(yīng)。四是強(qiáng)化制度保障。以山東省政府辦公廳名義印發(fā)了《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見(jiàn)》（魯政辦發(fā)〔2015〕35號(hào)），山東省財(cái)政廳研究出臺(tái)了《PPP項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》、《PPP模式操作指南》、《政府和社會(huì)資本合作業(yè)務(wù)操作手冊(cè)》，制定了評(píng)價(jià)論證標(biāo)準(zhǔn)模板，形成了直觀的PPP全過(guò)程工作流程圖，規(guī)范了項(xiàng)目識(shí)別、準(zhǔn)備、采購(gòu)、執(zhí)行和移交工作，進(jìn)一步明確PPP模式實(shí)操要求。

第三，三措并舉，搭建合作橋梁。PPP是一項(xiàng)需要政府、企業(yè)、金融、公眾等協(xié)作完成的系統(tǒng)性工程，山東積極搭建信息互通、資源共享、渠道相融的合作橋梁，為各方搭臺(tái)唱戲創(chuàng)造條件。一是以信息互通為前提，著力打造信息平臺(tái)。堅(jiān)持信息統(tǒng)計(jì)與工作督導(dǎo)結(jié)合，網(wǎng)上發(fā)布與線下推介并舉，建立起以PPP項(xiàng)目統(tǒng)計(jì)月報(bào)為基礎(chǔ)，以財(cái)政部PPP綜合信息平臺(tái)為依托，以現(xiàn)場(chǎng)推介活動(dòng)為重點(diǎn)，以新聞媒介廣泛宣傳為抓手，多管齊下、動(dòng)態(tài)跟蹤的“月報(bào)統(tǒng)計(jì)+網(wǎng)絡(luò)發(fā)布+現(xiàn)場(chǎng)推介+媒體宣傳”四位一體的信息管理平臺(tái)，累計(jì)發(fā)布各類項(xiàng)目信息1000多條，吸引了眾多社會(huì)資本方洽談合作、擇優(yōu)投資。二是以資源共享為核心，著力打造合作平臺(tái)。2015年以來(lái)，山東省財(cái)政廳陸續(xù)推介了3批258個(gè)項(xiàng)目，總投資額超過(guò)4700億元，現(xiàn)場(chǎng)簽約項(xiàng)目42個(gè)，總投資額近600億元。通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)推介“一籃子”打包推出項(xiàng)目，既給社會(huì)資本方提供了更大更好的投資機(jī)遇，也為項(xiàng)目的政府尋找更多更強(qiáng)的投資方，還吸引了眾多金融機(jī)構(gòu)、中介機(jī)構(gòu)、專家學(xué)者、新聞媒體、社會(huì)公眾的廣泛關(guān)注，逐步搭建起覆蓋全面、多方參與的合作平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)了優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、共享共贏。三是以渠道相融為保障，著力打造資金平臺(tái)。山東省政府設(shè)立總規(guī)模1200億元的PPP發(fā)展基金，采取股權(quán)、債權(quán)或股權(quán)債權(quán)組合等多種靈活有效的方式，為PPP項(xiàng)目打造“量身定做”的資金平臺(tái)。目前，已參股發(fā)起設(shè)立12只子基金，首期已募集到位400億元。積極推動(dòng)銀行、保險(xiǎn)、擔(dān)保等金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新貸款模式，簡(jiǎn)化審批流程，加強(qiáng)金融綜合服務(wù)，拓寬PPP項(xiàng)目再融資渠道。

第四，雙向驅(qū)動(dòng)，注重以點(diǎn)帶面。工作推進(jìn)中，通過(guò)“解剖麻雀”，既注重宏觀引領(lǐng)、示范先行，指導(dǎo)推動(dòng)基礎(chǔ)好、進(jìn)度快的地區(qū)，自下而上探索形成典型經(jīng)驗(yàn)，又注重典型帶動(dòng)、統(tǒng)籌兼顧，以上率下全面推廣先進(jìn)做法，促進(jìn)各地項(xiàng)目“遍地開(kāi)花、整體提升”，形成了上下通聯(lián)、雙向驅(qū)動(dòng)的內(nèi)生動(dòng)力，實(shí)現(xiàn)了“抓典型、帶全面”。一是加快推廣典型做法。先后總結(jié)推廣了多方合力、小縣城做大PPP的“寧陽(yáng)模式”，敞開(kāi)大門、廣納社會(huì)資本的“嘉祥樣板”，化解民生難題、用PPP模式推進(jìn)城鄉(xiāng)教育綜合發(fā)展的“禹城經(jīng)驗(yàn)”等一大批先進(jìn)典型，在全省營(yíng)造起“比、學(xué)、趕、超”的濃厚氛圍，有力促進(jìn)了PPP工作深入開(kāi)展。二是加快推廣典型項(xiàng)目。在典型做法帶動(dòng)下，各地謀劃形成了一批有代表性、規(guī)范性、創(chuàng)新性的點(diǎn)上項(xiàng)目，并向社會(huì)發(fā)布首批省級(jí)34個(gè)示范項(xiàng)目，部分項(xiàng)目入選第二批國(guó)家示范項(xiàng)目范圍，全省建立了以謀劃項(xiàng)目為前提、儲(chǔ)備項(xiàng)目為基礎(chǔ)、示范項(xiàng)目為重點(diǎn)的項(xiàng)目庫(kù)制度，PPP工作全面推開(kāi)，實(shí)現(xiàn)良好開(kāi)局。

第五，多元合一，全面協(xié)同推進(jìn)。PPP不僅是微觀層面的“操作方式升級(jí)”，更是宏觀層面的“體制機(jī)制創(chuàng)新”，需要凝聚社會(huì)各界的思想共識(shí)，完善各個(gè)層面的支撐保障，增強(qiáng)多元力量的協(xié)作配合。各級(jí)堅(jiān)持政府主導(dǎo)、激活市場(chǎng)、放管結(jié)合，充分調(diào)動(dòng)有關(guān)方面積極性，有效整合各方專業(yè)優(yōu)勢(shì)，全省形成了上下聯(lián)動(dòng)、左右配合、內(nèi)外協(xié)作、多方動(dòng)員、統(tǒng)籌規(guī)劃、全面推進(jìn)的良好局面，凝聚起“政府+中介+金融+企業(yè)+媒體”等社會(huì)各界的強(qiáng)大合力，共同助推PPP成為各方的廣泛共識(shí)并積極行動(dòng)，山東PPP工作駛?cè)肓巳偾斑M(jìn)的快車道。

二、山東推廣PPP模式的幾點(diǎn)啟示

（一）領(lǐng)導(dǎo)重視是關(guān)鍵。從各地情況看，越是當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)重視，項(xiàng)目?jī)?chǔ)備就越多，各項(xiàng)工作推得就越快，吸引社會(huì)投資就越大，落地發(fā)揮效益就越實(shí)。以寧陽(yáng)縣、嘉祥縣為例，當(dāng)?shù)囟汲闪⒘擞牲h政主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)小組，并帶頭研究規(guī)劃，遇到大事難事靠上推動(dòng)解決，既提高了政府辦事效率，實(shí)現(xiàn)了由“管理者”向“監(jiān)督者、合作者”的職能轉(zhuǎn)變，又贏得了社會(huì)資本信任，增強(qiáng)了投資意愿，加快了項(xiàng)目進(jìn)度。

（二）部門配合是保障。從企業(yè)投資關(guān)注點(diǎn)看，良好的營(yíng)商環(huán)境是吸引社會(huì)資本投資的重要因素，而營(yíng)商環(huán)境的培育離不開(kāi)政府部門的密切配合。從PPP操作流程看，很多環(huán)節(jié)都離不開(kāi)有關(guān)部門的政策支持和措施保障。打個(gè)比方，PPP就像一輛奔馳的汽車，各個(gè)零部件配合聯(lián)動(dòng)，才能更快更安全地到達(dá)目的地。只有各部門共同行動(dòng)起來(lái)，凝聚工作合力，并與社會(huì)資本專業(yè)優(yōu)勢(shì)有效整合，才能促成PPP項(xiàng)目盡早落地發(fā)揮效益。

（三）人才儲(chǔ)備是基礎(chǔ)。人才是事業(yè)成功的重要基礎(chǔ)。特別是在專業(yè)化精細(xì)分工的現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)，無(wú)論是政府還是企業(yè)，都離不開(kāi)專業(yè)人才的智力支持和技術(shù)保障。雖然PPP在我國(guó)并不是全新事物，但放到戰(zhàn)略層面來(lái)推動(dòng)還是史無(wú)前例，再加上PPP項(xiàng)目周期很長(zhǎng)，投資很大，專業(yè)性、程序性很強(qiáng)，沒(méi)有素質(zhì)過(guò)硬的專業(yè)化人才團(tuán)隊(duì)作基礎(chǔ)，項(xiàng)目就難以順利實(shí)施。因而，必須堅(jiān)持人才先行，建立完備的人才儲(chǔ)備庫(kù)，具備支撐項(xiàng)目運(yùn)作的各種專業(yè)能力，才能確保項(xiàng)目更好更快落地結(jié)果。

（四）統(tǒng)籌規(guī)劃是前提。基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域PPP項(xiàng)目多數(shù)是當(dāng)?shù)卣Υ蛟?、關(guān)系民生的重點(diǎn)項(xiàng)目，與地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展緊密相關(guān)，而PPP項(xiàng)目長(zhǎng)期運(yùn)作中各類風(fēng)險(xiǎn)因素很多，社會(huì)資本往往要經(jīng)過(guò)充分調(diào)研和反復(fù)核算后，確定有長(zhǎng)期穩(wěn)定的利潤(rùn)回報(bào)，才會(huì)有投資意愿。而要使PPP項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)公共需求和企業(yè)投資等目標(biāo)，就必須做到統(tǒng)籌規(guī)劃、代際公平，一張藍(lán)圖干到底，屆屆班子抓落實(shí)，也只有堅(jiān)持統(tǒng)籌規(guī)劃引領(lǐng)先行，步步為營(yíng)抓好銜接，將項(xiàng)目?jī)?chǔ)備規(guī)劃與區(qū)域發(fā)展規(guī)劃緊密相融，做到既謀劃長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，又抓好當(dāng)前建設(shè)，才能實(shí)現(xiàn)政府、社會(huì)、公眾“1+1+1>3”多贏的效果。

（五）宣傳推介是抓手。盡管前些年各地在PPP方面有很多探索，這幾年中央和地方又推得很快、規(guī)模很大，但無(wú)論是理論層面還是實(shí)踐層面，PPP深入人心還需要一個(gè)過(guò)程，社會(huì)各界的認(rèn)知度有待拓展。從山東幾次推介會(huì)看，每次都吸引了來(lái)自政府部門、金融界、企業(yè)界、學(xué)術(shù)界、新聞界、中介機(jī)構(gòu)、公眾等各個(gè)層面的廣泛關(guān)注，社會(huì)反響很好，既成了社會(huì)各界認(rèn)識(shí)了解PPP的重要途徑，也成了各方開(kāi)展合作的重要平臺(tái)。

（六）制度法規(guī)是支撐。PPP項(xiàng)目周期一般長(zhǎng)達(dá)20-30年左右，存在著眾多不確定性因素，像政策連續(xù)性、企業(yè)戰(zhàn)略調(diào)整、技術(shù)更新?lián)Q代、群眾需求變化等等，都會(huì)給項(xiàng)目運(yùn)作帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)。要把這段政企“姻緣”呵護(hù)好，對(duì)政府和社會(huì)資本方，都是一個(gè)很大的考驗(yàn)，僅僅靠雙方的誠(chéng)意決心是難以做到的，關(guān)鍵是要完善契約關(guān)系，真正“按合同辦事”，這就必須建立一套完善的法律法規(guī)、成熟的管理制度作支撐。

三、目前推廣PPP模式存在的問(wèn)題

推廣PPP模式是一項(xiàng)充滿長(zhǎng)期性、艱巨性、復(fù)雜性的創(chuàng)新工作，目前國(guó)內(nèi)還沒(méi)有系統(tǒng)成熟的經(jīng)驗(yàn)路徑可借鑒，推廣PPP工作仍處于探索階段。盡管山東形成了許多好經(jīng)驗(yàn)好做法，但也遇到一些問(wèn)題和困難。

（一）思想認(rèn)識(shí)有待進(jìn)一步提高。目前，PPP工作已在省市縣三級(jí)全面推開(kāi)，但由于PPP項(xiàng)目前期準(zhǔn)備步驟多、要求高、耗時(shí)長(zhǎng)，仍有個(gè)別地區(qū)，對(duì)PPP內(nèi)涵和特征的認(rèn)識(shí)不夠全面、準(zhǔn)確、深入。比如，有的認(rèn)為PPP周期長(zhǎng)、專業(yè)性強(qiáng)、程序復(fù)雜，僅前期工作就需要半年左右，在當(dāng)前亟需投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的形勢(shì)下，難以實(shí)現(xiàn)“短、平、快”的優(yōu)勢(shì)，見(jiàn)效比較慢，工作推動(dòng)起來(lái)缺乏主動(dòng)性；有的把PPP當(dāng)作重要的融資工具，很多明明更適宜采取BT模式的項(xiàng)目卻包裝成PPP項(xiàng)目向社會(huì)資本兜售，長(zhǎng)遠(yuǎn)看反而增加了政府債務(wù)；有的存在“等、靠、怕”的思想，缺乏擔(dān)當(dāng)意識(shí)和有力措施，工作局面長(zhǎng)時(shí)間難以打開(kāi)?？傊枷胗^念轉(zhuǎn)變不到位的關(guān)鍵在于沒(méi)有正確認(rèn)識(shí)和處理新常態(tài)下政府與市場(chǎng)關(guān)系，沒(méi)有算好“經(jīng)濟(jì)賬、民生賬、長(zhǎng)遠(yuǎn)賬”，仍存在著經(jīng)濟(jì)利益至上、政府大包大攬、短期政績(jī)觀等傳統(tǒng)管理思維。

（二）法律政策有待進(jìn)一步健全。PPP體現(xiàn)的是政府與社會(huì)資本方長(zhǎng)達(dá)十幾年甚至幾十年的契約關(guān)系，需要一套完善、科學(xué)、合理的法律制度，來(lái)規(guī)范其健康運(yùn)行和發(fā)展。雖然財(cái)政部等中央部委和省級(jí)政府出臺(tái)了一系列制度文件，但真正實(shí)現(xiàn)立法還需要經(jīng)歷一個(gè)各方激烈博弈的過(guò)程。目前，相關(guān)部門規(guī)章在效力層級(jí)和規(guī)范內(nèi)容上仍存在一定局限性，尚缺乏統(tǒng)一的法律層面解決方案，社會(huì)資本普遍擔(dān)心地方政府信用，地方政府也擔(dān)心難以保證代際公平。

（三）機(jī)構(gòu)能力有待進(jìn)一步拓展。專門的辦事機(jī)構(gòu)、專業(yè)的人才團(tuán)隊(duì)是做好PPP工作的重要基礎(chǔ)。一方面，辦事機(jī)構(gòu)尚未形成合力、有待健全。盡管各級(jí)都安排專人負(fù)責(zé)，但由于人員編制受限等因素，只有部分市縣設(shè)立了辦事機(jī)構(gòu)，多數(shù)市縣仍主要依托財(cái)政內(nèi)部金融等相關(guān)科（處）室，力量有待加強(qiáng)。另一方面，專業(yè)化人才匱乏，各方面能力不足。特別是在市縣層面，基層專業(yè)化人才短缺，項(xiàng)目運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)不足，一定程度上影響了PPP項(xiàng)目的運(yùn)作質(zhì)量和效率。另外，由于政府公務(wù)人員不能兼任項(xiàng)目公司管理層，對(duì)社會(huì)資本的全過(guò)程監(jiān)管作用相對(duì)有限，也不利于PPP工作健康有序發(fā)展。

（四）部門分工有待進(jìn)一步理順。PPP涉及領(lǐng)域廣、牽扯部門多，組織協(xié)調(diào)、配合聯(lián)動(dòng)至關(guān)重要。盡管國(guó)辦發(fā)〔2015〕42號(hào)文件明確了財(cái)政部門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)地位，但實(shí)際操作中，財(cái)政部、發(fā)展改革委兩部委建立了各自獨(dú)立、難以相容的PPP管理體系，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、管理流程等都有不同要求，給地方各部門協(xié)同合作埋下了不少隱患。雖然各級(jí)建立了相對(duì)完整的組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，但有的地方牽頭領(lǐng)導(dǎo)平時(shí)較忙，工作機(jī)制管理松散，各部門間職責(zé)不夠清晰，而PPP運(yùn)作又很復(fù)雜，財(cái)政部門協(xié)調(diào)作用發(fā)揮不夠到位，部門積極性沒(méi)有充分調(diào)動(dòng)，一時(shí)難以形成工作合力。

（五）融資渠道有待進(jìn)一步暢通。PPP項(xiàng)目投資大、周期長(zhǎng)，而政府和社會(huì)資本的自有資金相對(duì)有限，融資支持非常關(guān)鍵。但在現(xiàn)行政策法規(guī)下，我國(guó)PPP項(xiàng)目可選擇的融資途徑仍非常有限，多數(shù)項(xiàng)目還是主要靠銀行貸款解決建設(shè)資金不足的問(wèn)題。而由于目前商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)貸款產(chǎn)品多以中短期為主，期限較短，與PPP項(xiàng)目融資安排不相匹配。同時(shí)，金融機(jī)構(gòu)貸款通常要求土地、房屋等實(shí)物資產(chǎn)抵押，PPP項(xiàng)目公司大都因?yàn)槌闪r(shí)間短、經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)有限、有效資產(chǎn)抵押物少、成長(zhǎng)過(guò)程中不確定因素多，特別是信息不對(duì)稱、資本退出難等瓶頸問(wèn)題，容易影響金融機(jī)構(gòu)的投資預(yù)期，加大了融資難度。

（六）咨詢市場(chǎng)有待進(jìn)一步規(guī)范。項(xiàng)目運(yùn)作過(guò)程中，由于地方政府和社會(huì)資本很難擁有項(xiàng)目實(shí)施所需的法律、財(cái)務(wù)、金融等全部技能，專業(yè)的咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)必不可少。但現(xiàn)階段PPP模式快速發(fā)展，導(dǎo)致對(duì)相關(guān)咨詢服務(wù)的需求激增、市場(chǎng)突然放大，而這個(gè)市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻很低，行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)很不健全，又缺乏政府有效監(jiān)管，許多中介咨詢機(jī)構(gòu)蜂擁進(jìn)入，而真正熟悉或具有PPP項(xiàng)目咨詢成功經(jīng)驗(yàn)的機(jī)構(gòu)還不多，整個(gè)PPP中介服務(wù)市場(chǎng)比較混亂、很不規(guī)范，咨詢機(jī)構(gòu)的收費(fèi)機(jī)制不透明、要價(jià)畸高、水平良莠不齊，社會(huì)資本和地方政府得不到充分、可靠的專業(yè)支持和咨詢服務(wù)。

四、對(duì)加快推廣PPP模式的政策建議

“十三五”時(shí)期是山東提前全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)由大到強(qiáng)戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵時(shí)期，無(wú)論是加快實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展，還是普遍提高人民生活水平和質(zhì)量，都需要增加大量公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給，亟須更大力度更高層面地推廣PPP。

（一）加快法規(guī)制度建設(shè)，為推廣PPP營(yíng)造更加公平的發(fā)展環(huán)境。目前，財(cái)政部研究擬定了《中華人民共和國(guó)政府和社會(huì)資本合作法（征求意見(jiàn)稿）》，國(guó)家發(fā)展改革委擬定了基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)立法，正在多方面廣泛征求意見(jiàn)、搜集法理依據(jù)，切實(shí)從法律層面對(duì)PPP關(guān)鍵問(wèn)題予以明確，這將為推廣PPP創(chuàng)造良好的法治環(huán)境。今后應(yīng)圍繞《中華人民共和國(guó)政府和社會(huì)資本合作法（征求意見(jiàn)稿）》，按照PPP項(xiàng)目全生命周期管理要求，認(rèn)真梳理現(xiàn)行制度中影響推廣PPP的條款內(nèi)容，進(jìn)一步研究制定評(píng)價(jià)論證、績(jī)效管理、風(fēng)險(xiǎn)管控、監(jiān)督檢查等具體措施辦法。積極推動(dòng)出臺(tái)相關(guān)行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、公共產(chǎn)品和服務(wù)技術(shù)規(guī)范、行業(yè)合同范本，探索形成簡(jiǎn)便系統(tǒng)易操作的實(shí)施細(xì)則，構(gòu)建起更加完整清晰的制度架構(gòu)，切實(shí)做到事事有章可循，處處有規(guī)可依。

（二）細(xì)化部門職責(zé)分工，為推廣PPP構(gòu)建更加高效的體制機(jī)制。從現(xiàn)行政府部門職責(zé)分工看，縣級(jí)以上人民政府財(cái)政部門負(fù)責(zé)指導(dǎo)協(xié)調(diào)、監(jiān)督管理本級(jí)行政區(qū)域內(nèi)的政府和社會(huì)資本合作工作，縣級(jí)以上人民政府發(fā)展改革等有關(guān)主管部門在各自范圍內(nèi)負(fù)責(zé)政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目實(shí)施和監(jiān)督管理工作。待《中華人民共和國(guó)政府和社會(huì)資本合作法（征求意見(jiàn)稿）》正式頒布后，山東應(yīng)從上到下進(jìn)一步健全由財(cái)政部門負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)、多個(gè)部門共同參與的管理體制，并明確工作規(guī)則，細(xì)化部門分工，完善績(jī)效考核機(jī)制，切實(shí)形成工作合力，提高行政效能，營(yíng)造更加廉潔高效的政務(wù)環(huán)境，共同推動(dòng)PPP工作取得更大成效。

（三）完善政策扶持體系，為推廣PPP創(chuàng)造更加優(yōu)惠的良好條件。在財(cái)稅支持上，大力統(tǒng)籌各類財(cái)政專項(xiàng)資金，優(yōu)先支持PPP項(xiàng)目建設(shè)。結(jié)合各地實(shí)際，進(jìn)一步完善PPP項(xiàng)目獎(jiǎng)補(bǔ)政策，探索建立動(dòng)態(tài)財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制，并逐步將財(cái)政補(bǔ)貼等支出分類納入年度預(yù)算和中期財(cái)政規(guī)劃；探索制定不同領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目稅收優(yōu)惠政策；在利用國(guó)際金融組織和外國(guó)政府貸款時(shí)，優(yōu)先推薦PPP項(xiàng)目。在融資支持上，積極吸引整合銀行、證券、保險(xiǎn)、信托、社?；鸬雀黝惤鹑谫Y源，構(gòu)建涵蓋股權(quán)投資、信貸、擔(dān)保、保險(xiǎn)、基金等多層次的PPP融資市場(chǎng)。加快建設(shè)PPP融資二級(jí)市場(chǎng)，形成PPP股權(quán)、債權(quán)證券化，拓寬社會(huì)資本的退出渠道。繼續(xù)完善價(jià)格、用地等各項(xiàng)政策。在簡(jiǎn)化流程上，進(jìn)一步減少審批環(huán)節(jié)，建立完善項(xiàng)目實(shí)施方案聯(lián)評(píng)聯(lián)審機(jī)制，提高審查工作效率。

（四）規(guī)范咨詢服務(wù)市場(chǎng)，為推廣PPP提供更加專業(yè)的技術(shù)支撐。目前，PPP咨詢服務(wù)市場(chǎng)需求很大，也存在較多問(wèn)題，咨詢機(jī)構(gòu)“無(wú)序生長(zhǎng)”，影響了正常的市場(chǎng)秩序，不利于PPP項(xiàng)目落地發(fā)揮效益?，F(xiàn)階段，各級(jí)應(yīng)積極引進(jìn)和培育一批區(qū)域內(nèi)有發(fā)展?jié)摿Φ淖稍儥C(jī)構(gòu)，通過(guò)共同參與項(xiàng)目管理，助推咨詢機(jī)構(gòu)盡快成長(zhǎng)起來(lái)，引導(dǎo)形成競(jìng)爭(zhēng)有序、透明規(guī)范的區(qū)域性咨詢服務(wù)市場(chǎng)。充分借助咨詢機(jī)構(gòu)的專業(yè)力量，更好發(fā)揮咨詢專家在規(guī)劃設(shè)計(jì)、評(píng)價(jià)論證、建設(shè)運(yùn)營(yíng)、績(jī)效考評(píng)等方面的指導(dǎo)作用，為項(xiàng)目全過(guò)程管理提供有力支持。長(zhǎng)遠(yuǎn)看，要研究制定更加細(xì)化、更易操作的咨詢機(jī)構(gòu)選聘實(shí)施細(xì)則，積極構(gòu)建覆蓋省—市—縣三級(jí)的咨詢機(jī)構(gòu)庫(kù)，并推動(dòng)建立咨詢機(jī)構(gòu)自律性組織，制定清晰的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范，完善中介服務(wù)收費(fèi)機(jī)制，提高收費(fèi)信息透明度，加快培育統(tǒng)一規(guī)范、公開(kāi)透明、競(jìng)爭(zhēng)有序、監(jiān)管有力的PPP咨詢服務(wù)體系。

（五）重視機(jī)構(gòu)能力建設(shè)，為推廣PPP奠定更加堅(jiān)實(shí)的人才保障。專業(yè)辦事機(jī)構(gòu)和人才隊(duì)伍是成功實(shí)施PPP項(xiàng)目的重要基礎(chǔ)，各級(jí)應(yīng)積極建立健全專門的PPP管理機(jī)構(gòu)，具體負(fù)責(zé)政策制定、宣傳培訓(xùn)、平臺(tái)建設(shè)、信息管理、融資支持、監(jiān)督考核等事項(xiàng)，并選拔責(zé)任心強(qiáng)、業(yè)務(wù)素質(zhì)高的高端人才充實(shí)機(jī)構(gòu)力量，共同參與PPP事業(yè)建設(shè)。注重加強(qiáng)人才培養(yǎng)，堅(jiān)持業(yè)務(wù)培訓(xùn)與項(xiàng)目實(shí)踐相結(jié)合，綜合運(yùn)用案例教學(xué)、專題研討、模擬課堂、實(shí)地調(diào)研、現(xiàn)場(chǎng)觀摩、專家論壇等多種形式，通過(guò)“管理專家全程指導(dǎo)+咨詢機(jī)構(gòu)全程跟蹤+項(xiàng)目管理全程參與”，切實(shí)增強(qiáng)一線管理人員的綜合能力和專業(yè)素質(zhì)。

（六）強(qiáng)化輿論宣傳引導(dǎo)，為推廣PPP形成更加濃厚的社會(huì)氛圍。由于PPP包羅萬(wàn)象、內(nèi)容龐雜，國(guó)內(nèi)尚沒(méi)有形成系統(tǒng)的理論體系，社會(huì)各界認(rèn)識(shí)還不夠全面深入，社會(huì)資本、金融機(jī)構(gòu)等也有不少疑慮，因而輿論引導(dǎo)作用非常重要。應(yīng)在用好網(wǎng)站專欄、微信平臺(tái)等基礎(chǔ)上，積極建立PPP工作簡(jiǎn)報(bào)，充分宣傳各地典型做法經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)地區(qū)間相互學(xué)習(xí)交流，并通過(guò)在當(dāng)?shù)匕l(fā)行面廣的報(bào)紙雜志設(shè)立專欄、召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì)、舉行現(xiàn)場(chǎng)推介活動(dòng)、舉辦專家論壇、出版書籍、開(kāi)展學(xué)術(shù)課題等多種方式，加大對(duì)PPP的宣傳推廣力度，切實(shí)提高PPP公眾知曉度和社會(huì)影響力，真正讓PPP走進(jìn)廣大人民群眾的日常生活。

（責(zé)任編輯：王秉昕）

Current Situation and Reflections on the Promotion and Application of Public-Private-Partnership（PPP）——Taking Shandong Province as an Example

Gao Jiancheng

The promotion and application of public-private-partnership (PPP) mode is an important measure to implement the “Decision” in the Third Plenary Session of the Eighteenth Central Committee of Communist Party of China(CPC). And it also plays a large role in promoting the supply-side structural reform and fostering the new power of economic development. Meanwhile, applying PPP mode has an important practical and far-reaching historical significance for creating public entrepreneurship and innovation and adding“twin-engines”of public goods and services. This paper makes an in-depth study on the current situation of the promotion of PPP and puts forward the relevant policy recommendations by taking Shandong province as an example.

promotion; application; PPP mode