DBO模式在醫(yī)療廢物集中處置設(shè)施中的應(yīng)用探討

張箏，任志遠(yuǎn)，侯貴光，劉雙柳，王佳寧*

（1.環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院，北京 100012；2.環(huán)境保護(hù)部環(huán)境保護(hù)對(duì)外合作中心，北京 100035）

DBO模式在醫(yī)療廢物集中處置設(shè)施中的應(yīng)用探討

張箏1，任志遠(yuǎn)2，侯貴光1，劉雙柳1，王佳寧1*

（1.環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院，北京 100012；2.環(huán)境保護(hù)部環(huán)境保護(hù)對(duì)外合作中心，北京 100035）

我國(guó)醫(yī)療廢物集中處置行業(yè)呈現(xiàn)多種投資來(lái)源和多種運(yùn)營(yíng)模式并存的格局，醫(yī)療廢物集中處置設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)主要采用以BOT為主的特許經(jīng)營(yíng)模式，部分設(shè)施由于模式選擇不當(dāng)，導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)邊界不清、穩(wěn)定運(yùn)行困難等問(wèn)題，一定程度限制了行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。近年來(lái)開(kāi)始應(yīng)用于我國(guó)污水處理設(shè)施的DBO模式具有責(zé)任主體一致、建設(shè)運(yùn)營(yíng)效率較高等特點(diǎn)，在環(huán)境污染治理領(lǐng)域的應(yīng)用前景較為廣闊。本文通過(guò)對(duì)DBO模式和BOT模式的所有權(quán)歸屬、責(zé)任主體、實(shí)施期限等方面進(jìn)行對(duì)比，分析得出DBO模式較BOT模式在設(shè)施的運(yùn)營(yíng)階段具有突出優(yōu)勢(shì)，應(yīng)用于醫(yī)療廢物集中處置設(shè)施可以更有效地保證運(yùn)營(yíng)效率、節(jié)約財(cái)政支出、強(qiáng)化政府監(jiān)管。同時(shí)，預(yù)期在醫(yī)療廢物集中處置項(xiàng)目中推行DBO模式可能存在的阻礙，包括政府積極性不高、招商面臨一定難度、實(shí)施過(guò)程的不確定因素較多等，并有針對(duì)性提出了在中小城市開(kāi)展試點(diǎn)、發(fā)放環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)債券、鄰近區(qū)域多個(gè)項(xiàng)目捆綁招商等建議，以促進(jìn)DBO模式在醫(yī)療廢物集中處置設(shè)施中的應(yīng)用。

醫(yī)療廢物；處置設(shè)施；建設(shè)和運(yùn)營(yíng)；DBO模式

引言

2003年“非典”爆發(fā)以后，國(guó)務(wù)院批復(fù)實(shí)施《全國(guó)危險(xiǎn)廢物和醫(yī)療廢物處置設(shè)施建設(shè)規(guī)劃》，依托國(guó)債資金的支持，我國(guó)以地級(jí)市為單位從無(wú)到有建成了200余座醫(yī)療廢物集中處置設(shè)施，以BOT為主的特許經(jīng)營(yíng)模式在特殊時(shí)期發(fā)揮了重要作用。目前醫(yī)療廢物集中處置設(shè)施首輪建設(shè)已基本完成，大部分設(shè)施運(yùn)行順暢，但也有部分設(shè)施由于模式選擇不當(dāng)，企業(yè)發(fā)展難以為繼[1,2]。近年來(lái)興起的DBO（design-build-operate，設(shè)計(jì)-建設(shè)-運(yùn)營(yíng)）模式由于其經(jīng)濟(jì)高效的運(yùn)作模式受到越來(lái)越多的關(guān)注并逐步被應(yīng)用于污染治理項(xiàng)目[3-5]，但在醫(yī)療廢物處置領(lǐng)域的實(shí)踐尚屬空白。在此背景下，研究DBO模式用于醫(yī)療廢物集中處置設(shè)施的優(yōu)勢(shì)和問(wèn)題，可為新改擴(kuò)建設(shè)施模式的選擇提供參考。

1 醫(yī)療廢物集中處置設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)模式現(xiàn)狀

醫(yī)療廢物集中處置行業(yè)呈現(xiàn)多種投資來(lái)源和多種運(yùn)營(yíng)模式并存的格局。在資金來(lái)源方面，醫(yī)療廢物集中處置設(shè)施的建設(shè)資金主要來(lái)源于政府投資和企業(yè)自籌兩種渠道，政府投資包括國(guó)債資金和地方配套資金，按照不同比例參與了約七成處置設(shè)施的建設(shè)。在運(yùn)營(yíng)主體方面，醫(yī)療廢物集中處置設(shè)施的運(yùn)營(yíng)單位主要分為兩類：一是地方城建部門、環(huán)保部門或其下屬公司；二是通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)方式引入的項(xiàng)目公司。我國(guó)中西部地區(qū)醫(yī)療廢物處置設(shè)施偏重公益性質(zhì)，政府投資比例較大，一般通過(guò)行政命令直接指派運(yùn)營(yíng)主體，以第一類運(yùn)營(yíng)單位較為常見(jiàn)。東部地區(qū)市場(chǎng)化程度較高、投資回報(bào)可預(yù)期，大量社會(huì)資金有意愿投入處置設(shè)施建設(shè)，政府通常采取公開(kāi)招標(biāo)的方式將特許經(jīng)營(yíng)權(quán)授予中標(biāo)企業(yè)，以第二類運(yùn)營(yíng)單位為主。整體看來(lái)，大部分醫(yī)療廢物處置設(shè)施綜合考慮了地區(qū)、規(guī)模、市場(chǎng)、管理等因素，確定了較為適宜的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)模式，為產(chǎn)業(yè)化發(fā)展奠定了良好基礎(chǔ)。

醫(yī)療廢物集中處置設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)主要采用特許經(jīng)營(yíng)模式，包括BOT、BT、TOT等模式。過(guò)去一段時(shí)期，BOT等模式在引入大量社會(huì)資金參與建設(shè)的同時(shí)引進(jìn)了先進(jìn)的技術(shù)設(shè)備和管理經(jīng)驗(yàn)，積極配合了行業(yè)的快速壯大。然而，隨著運(yùn)營(yíng)實(shí)踐的深入推進(jìn)，現(xiàn)有模式存在的問(wèn)題逐漸顯現(xiàn)：部分涉及國(guó)債投資的項(xiàng)目，產(chǎn)權(quán)邊界不清，政府和企業(yè)在權(quán)責(zé)劃分以及利益分配上較易產(chǎn)生沖突，也為后期的兼并重組業(yè)務(wù)帶來(lái)了阻礙；某些地方政府在選擇項(xiàng)目企業(yè)的時(shí)候過(guò)于關(guān)注其融資能力，而忽視了技術(shù)實(shí)力，致使設(shè)施建成后難以穩(wěn)定運(yùn)行；獨(dú)家特許經(jīng)營(yíng)模式和較長(zhǎng)特許經(jīng)營(yíng)期限，抑制了合理的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，卻又尚未建立退出機(jī)制。這些問(wèn)題的存在嚴(yán)重阻礙了行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

2015年1月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推行環(huán)境污染第三方治理的意見(jiàn)》， 指出“鼓勵(lì)打破以項(xiàng)目為單位的分散運(yùn)營(yíng)模式，采取打捆方式引入第三方進(jìn)行整體式設(shè)計(jì)、模塊化建設(shè)、一體化運(yùn)營(yíng)”，加快推進(jìn)DBO等市場(chǎng)化運(yùn)作模式在環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的應(yīng)用。DBO模式不涉及產(chǎn)權(quán)問(wèn)題，更加注重項(xiàng)目運(yùn)行效率，應(yīng)用于醫(yī)療廢物處置領(lǐng)域預(yù)期可從一定程度上解決或緩解上述問(wèn)題。

2 DBO模式和BOT模式的比較分析

DBO是公私合作模式（public-private-partnership，PPP）在項(xiàng)目實(shí)施中的一種模式，私營(yíng)部門參與者通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)獲得某些基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的特許權(quán)，負(fù)責(zé)設(shè)施的設(shè)計(jì)、建造以及建成后的管理和運(yùn)營(yíng)，項(xiàng)目的投融資由政府負(fù)責(zé)，且政府始終保有對(duì)設(shè)施的所有權(quán)。自20世紀(jì)90年代以來(lái)，DBO模式被廣泛實(shí)踐于世界各地的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目中[6]。DBO在我國(guó)內(nèi)陸起步較晚[7]，目前主要用于污水處理設(shè)施，多使用國(guó)際金融組織貸款。

BOT（build-operate-transfer，建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交）是一種國(guó)際上基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)常用的實(shí)施模式，指以特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議為前提，由政府授權(quán)私人機(jī)構(gòu)在一定期限和范圍內(nèi)建設(shè)經(jīng)營(yíng)或經(jīng)營(yíng)特定基礎(chǔ)設(shè)施，提供公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的活動(dòng)。此處所指BOT為廣義概念，包含各種衍生形式，這些形式的基本特點(diǎn)一致，只是在具體的操作方法上存在一些差異。

BOT與DBO的共同之處在于，在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域引入市場(chǎng)機(jī)制，設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)均由私營(yíng)部門負(fù)責(zé)，不同之處主要體現(xiàn)在投資來(lái)源和所有權(quán)關(guān)系方面[8,9]，具體分析如下：

2.1 所有權(quán)歸屬

一般來(lái)說(shuō)，BOT模式下，特許期內(nèi)項(xiàng)目公司擁有設(shè)施的所有權(quán)，只有在項(xiàng)目移交后才屬于政府。事實(shí)上，我國(guó)相關(guān)立法并未明確特許期內(nèi)項(xiàng)目的所有權(quán)歸屬，涉及多元投資渠道的項(xiàng)目，所有權(quán)歸屬更是難以確定，這從一定程度上影響了設(shè)施運(yùn)營(yíng)。在DBO模式下，設(shè)施的所有權(quán)明晰，自始至終歸政府所有，便于政府對(duì)項(xiàng)目的監(jiān)督和管控，從而保證了政府服務(wù)功能的達(dá)成。

2.2 投融資主體

BOT模式下，建設(shè)資金由承包商籌集，融資能力成為企業(yè)的核心競(jìng)爭(zhēng)力。而DBO模式下，政府解決資金來(lái)源，承包商處理技術(shù)和運(yùn)營(yíng)管理方面的能力成為關(guān)注焦點(diǎn)，將更有可能引入領(lǐng)先的運(yùn)營(yíng)商，使設(shè)施在長(zhǎng)期的運(yùn)行階段充分發(fā)揮效用。

2.3 責(zé)任主體

一般情況下，BOT項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)任務(wù)由不同的承包商承擔(dān)。DBO項(xiàng)目的承包商則負(fù)責(zé)從項(xiàng)目設(shè)計(jì)到建造再到運(yùn)營(yíng)的全過(guò)程，從初始階段就考慮到其后各階段的銜接，可有效縮短建設(shè)時(shí)間、提升工程質(zhì)量、降低運(yùn)營(yíng)和維護(hù)的成本，最大限度地優(yōu)化項(xiàng)目的全生命周期成本。

2.4 合同期限

BOT項(xiàng)目特許期一般長(zhǎng)達(dá)20～30年，在這期間，很可能出現(xiàn)適用于現(xiàn)有設(shè)施的新技術(shù)、新設(shè)備，可提高設(shè)施的運(yùn)行效率，然而B(niǎo)OT合同中難以詳盡規(guī)定設(shè)施的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致承包商沒(méi)有動(dòng)力進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新和設(shè)備升級(jí)。相比之下，DBO合同的運(yùn)營(yíng)服務(wù)期一般為5～10年，運(yùn)營(yíng)期滿后，業(yè)主有權(quán)重新選擇更具實(shí)力的承包商來(lái)接替設(shè)施運(yùn)營(yíng)。

總之，較之BOT，DBO可以實(shí)現(xiàn)所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，在設(shè)施運(yùn)營(yíng)階段的優(yōu)勢(shì)突出，但此種模式要求政府具有較強(qiáng)的財(cái)政實(shí)力以滿足對(duì)融資能力的要求。

3 DBO模式的潛在優(yōu)勢(shì)

DBO模式應(yīng)用于醫(yī)療廢物集中處置設(shè)施，其優(yōu)勢(shì)主要體現(xiàn)在如下幾方面：

3.1 最大可能地保證公共服務(wù)的穩(wěn)定優(yōu)質(zhì)供給

從近年來(lái)建成的醫(yī)療廢物集中處置設(shè)施的運(yùn)營(yíng)狀況來(lái)看，醫(yī)療廢物安全處置需求增長(zhǎng)和設(shè)施長(zhǎng)期穩(wěn)定運(yùn)行困難成為目前較為突出的矛盾。設(shè)備故障頻繁、維護(hù)成本較高等問(wèn)題普遍存在，工作人員防護(hù)不到位，操作不規(guī)范也時(shí)有發(fā)生，部分設(shè)施長(zhǎng)期不能保證合理盈利，更有一些設(shè)施由于不能達(dá)標(biāo)排放已被關(guān)停。由于醫(yī)療廢物管理工作的持續(xù)推進(jìn)，當(dāng)前一些醫(yī)療廢物處置設(shè)施幾近滿負(fù)荷或超負(fù)荷運(yùn)行，部分城市正在籌劃新建、改建或擴(kuò)建醫(yī)療廢物處置設(shè)施，以滿足處置需求和應(yīng)急需要。

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)期一般為數(shù)月或數(shù)年，而運(yùn)營(yíng)期則長(zhǎng)達(dá)十幾年甚至幾十年，基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的特點(diǎn)決定了運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)才是重心所在，對(duì)部分適宜的新改擴(kuò)處置建設(shè)施采用DBO模式，可以很好地與當(dāng)前需求吻合。一方面，DBO模式下，運(yùn)營(yíng)能力是確定承包商的關(guān)鍵因素，在設(shè)計(jì)、建設(shè)階段，承包商可預(yù)期運(yùn)營(yíng)階段的需求，為設(shè)施的高效運(yùn)行打下良好基礎(chǔ)；在運(yùn)營(yíng)階段，承包商可從容應(yīng)對(duì)各種突發(fā)問(wèn)題，用較低的成本實(shí)現(xiàn)設(shè)施的穩(wěn)定達(dá)標(biāo)運(yùn)行，保證公共服務(wù)質(zhì)量。新鄉(xiāng)等地醫(yī)療廢物集中處置設(shè)施的運(yùn)營(yíng)企業(yè)從設(shè)計(jì)階段便介入項(xiàng)目，設(shè)施近年來(lái)運(yùn)行狀況良好。另一方面，DBO的合同期限較短，若原有承包商有意長(zhǎng)期承擔(dān)設(shè)施運(yùn)營(yíng)，則需不斷改進(jìn)技術(shù)和管理水平，從而保持較強(qiáng)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。

3.2 長(zhǎng)期來(lái)看，可以降低政府財(cái)政支出壓力

現(xiàn)有醫(yī)療廢物集中處置設(shè)施由于采用BOT模式，政府短期內(nèi)投入較少，但承包商投入的目的是獲取收益，只是這種收益通過(guò)長(zhǎng)期的特許經(jīng)營(yíng)活動(dòng)獲得。值得注意的是，目前各地醫(yī)療廢物處置收費(fèi)尚未采用科學(xué)核算方法，通常以轄區(qū)內(nèi)唯一企業(yè)的申報(bào)成本為依據(jù)，或者借鑒鄰近區(qū)域的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，并且由于獨(dú)家特許經(jīng)營(yíng)模式的排他性，企業(yè)缺乏動(dòng)力控制運(yùn)營(yíng)成本。此外，BOT合同中通常還會(huì)約定，承包商如果無(wú)法獲得預(yù)期收益，政府需對(duì)承包商的資本性支出做出補(bǔ)償。由此看來(lái)，BOT模式難以有效控制財(cái)政資金的后續(xù)支出。

對(duì)于DBO模式，政府一次性投入較多，短期內(nèi)支出壓力較大，但在長(zhǎng)期的運(yùn)營(yíng)階段，政府只需對(duì)承包商的運(yùn)營(yíng)服務(wù)付費(fèi)，總體來(lái)看比較經(jīng)濟(jì)。以天津逸仙園污水處理項(xiàng)目為例，DBO模式下中標(biāo)的污水處理單價(jià)為水量8000m3/d以上為0.52元/m3[5]，且無(wú)保底水量。而同期天津BOT模式下的污水處理項(xiàng)目，設(shè)計(jì)規(guī)模在30 000～50 000m3/d，污水處理單價(jià)普遍在0.65元/m3左右，保底水量絕大多數(shù)為設(shè)計(jì)水量的80%[10]。可見(jiàn)DBO模式下的污水處理單價(jià)低于BOT模式。此外，逸仙園污水處理項(xiàng)目包括建設(shè)期在內(nèi)的特許經(jīng)營(yíng)期為6年，遠(yuǎn)遠(yuǎn)短于BOT項(xiàng)目。隨著技術(shù)水平的提升，污水處理成本有望進(jìn)一步降低，長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，DBO模式可以保證政府更有效地控制財(cái)政支出。

3.3 便于政府對(duì)設(shè)施的監(jiān)督管理和統(tǒng)籌安排

各地醫(yī)療廢物集中處置設(shè)施的運(yùn)營(yíng)狀態(tài)顯示，運(yùn)行負(fù)荷不均、處理技術(shù)單一等問(wèn)題較為普遍。以河南省為例，南陽(yáng)市醫(yī)療廢物集中處置設(shè)施長(zhǎng)期滿負(fù)荷甚至超負(fù)荷運(yùn)行，而鄰近的三門峽市、平頂山市醫(yī)療廢物集中處置設(shè)施的運(yùn)行負(fù)荷僅達(dá)到處理能力的1/2，全省19座處置設(shè)施均采用單一處理技術(shù)，其中80%為熱解焚燒和高溫蒸汽。此外，實(shí)現(xiàn)醫(yī)療廢物安全處置的環(huán)節(jié)諸多，涉及醫(yī)療機(jī)構(gòu)、處置企業(yè)、環(huán)衛(wèi)機(jī)構(gòu)、殯葬機(jī)構(gòu)等，需要衛(wèi)生、環(huán)保、城建、民政等多部門協(xié)調(diào)配合，由于溝通不暢，部分處置企業(yè)頻繁遭遇醫(yī)療機(jī)構(gòu)拖欠處置費(fèi)用、殯葬機(jī)構(gòu)拒絕接收病理性廢物等情形，耗費(fèi)大量精力處理相關(guān)問(wèn)題。實(shí)地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，目前大部分醫(yī)療廢物處置設(shè)施仍處于“單打獨(dú)斗”的狀態(tài)，設(shè)施和設(shè)施之間缺少必要的合作，處置企業(yè)和其他相關(guān)機(jī)構(gòu)之間也未建立良好的聯(lián)系，一定程度上存在政府缺位的現(xiàn)象。

醫(yī)療廢物集中處置設(shè)施是城市不可或缺的基礎(chǔ)設(shè)施，其運(yùn)營(yíng)狀況與城市環(huán)境安全息息相關(guān)，政府保有設(shè)施的所有權(quán)，有利于激發(fā)政府管理工作的主動(dòng)性，更好地發(fā)揮服務(wù)職能。在建設(shè)階段，政府便可從全局的角度出發(fā)，根據(jù)需求指導(dǎo)設(shè)施采用的技術(shù)方法和規(guī)模大小，建立和周邊設(shè)施的協(xié)同處置機(jī)制，在日常運(yùn)行中，也易于及時(shí)發(fā)現(xiàn)運(yùn)營(yíng)中存在的問(wèn)題，在職能范圍內(nèi)協(xié)調(diào)和化解，保障醫(yī)療廢物的安全處置。

4 應(yīng)用可能存在的問(wèn)題

在我國(guó)，DBO模式還屬于新生事物，在醫(yī)療廢物集中處置設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域推廣的同時(shí)也應(yīng)認(rèn)識(shí)到可能面臨的問(wèn)題：

（1）政府積極性不高。DBO模式下，建設(shè)資金由政府解決，無(wú)形中會(huì)給當(dāng)期財(cái)政帶來(lái)一定壓力，目前地方政府在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域引入市場(chǎng)機(jī)制的主要目的是吸引社會(huì)投資，若采用DBO模式，經(jīng)費(fèi)還是由政府負(fù)擔(dān)，將難以調(diào)動(dòng)地方政府的積極性。同時(shí)，DBO模式下，政府擁有更大權(quán)力，也承擔(dān)更大責(zé)任，在投資預(yù)期不夠明朗的情況下，政府可能更傾向于采取較為穩(wěn)妥的方式，而放棄采用DBO模式。

（2）招商面臨一定難度。隨著國(guó)家對(duì)醫(yī)療廢物管理的逐步規(guī)范以及排放標(biāo)準(zhǔn)的不斷趨嚴(yán)，對(duì)承包商運(yùn)營(yíng)管理方面的能力提出了更高要求，但和其他基礎(chǔ)設(shè)施相比，單一醫(yī)療廢物處置設(shè)施尤其是非焚燒設(shè)施通常處置規(guī)模較小、利潤(rùn)空間不大，對(duì)國(guó)際上實(shí)力雄厚的綜合環(huán)境服務(wù)商吸引力不足。與此同時(shí)，我國(guó)醫(yī)療廢物集中處置行業(yè)起步較晚，具備設(shè)計(jì)、施工、運(yùn)營(yíng)三項(xiàng)資質(zhì)的承包商鳳毛麟角，部分試圖采用DBO模式的醫(yī)療廢物集中處置項(xiàng)目可能難以確定合適的承包商。

（3）實(shí)施過(guò)程的不確定因素較多。國(guó)內(nèi)DBO模式的理論研究和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)都較為缺乏，尚無(wú)相關(guān)法律法規(guī)指導(dǎo)實(shí)施，加之DBO項(xiàng)目的運(yùn)作流程不同于傳統(tǒng)模式，在實(shí)際操作中諸多細(xì)節(jié)仍需根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)慎重抉擇。比如，DBO項(xiàng)目在招標(biāo)階段還未有設(shè)計(jì)成果，難以確定工程造價(jià)，而由于DBO項(xiàng)目的資金風(fēng)險(xiǎn)主要由政府承擔(dān)，工程造價(jià)仍是比較關(guān)鍵的因素，項(xiàng)目運(yùn)作起來(lái)可能會(huì)與政府的審批程序發(fā)生沖突。首次嘗試政府投資的逸仙園污水處理廠項(xiàng)目就曾一度陷入困境。

5 結(jié)論和建議

DBO模式看似全新概念，其實(shí)在醫(yī)療廢物集中處置建設(shè)領(lǐng)域有一定的實(shí)踐基礎(chǔ)，部分采用BOT模式設(shè)施的設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)都交由同一承包商，取得了較好的成效。對(duì)適宜的醫(yī)療廢物集中處置項(xiàng)目采用DBO模式，將達(dá)到事半功倍的效果。

此外，在醫(yī)療廢物集中處置領(lǐng)域應(yīng)用DBO模式還具有一些潛在有利條件：一是從我國(guó)建成的集中處置設(shè)施來(lái)看，完全采用社會(huì)資金建設(shè)的設(shè)施數(shù)量不足30%，國(guó)債資金對(duì)中部和西部設(shè)施的補(bǔ)助比例更是高達(dá)60%和75%，加之地方政府的財(cái)政資金投入，政府投資比例較高；二是目前計(jì)劃實(shí)施的醫(yī)療廢物集中處置項(xiàng)目主要采用高溫蒸汽處理技術(shù)，具有占地面積小、建設(shè)費(fèi)用低等特點(diǎn)，不會(huì)給地方政府帶來(lái)很大投融資壓力。并且隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力增強(qiáng)和市場(chǎng)化程度提升，沿海等發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府正逐漸脫離投融資層面，轉(zhuǎn)而注重基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)營(yíng)效率，DBO模式在我國(guó)的發(fā)展環(huán)境將變得更為寬松。

在此，對(duì)DBO模式應(yīng)用于醫(yī)療廢物集中處置設(shè)施提出以下幾點(diǎn)建議：

（1）DBO模式的確定應(yīng)在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，結(jié)合地區(qū)和行業(yè)實(shí)際，必要的時(shí)候可增加元素、演化模式，同時(shí)需注意與傳統(tǒng)模式銜接。一般來(lái)說(shuō)，在政府財(cái)政資金較為充足、市場(chǎng)化程度較高的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)推行DBO模式較為適宜，在政府對(duì)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)的投入比例較高（＞80%）的情況下，也可嘗試DBO模式?，F(xiàn)階段可率先在中小城市和新型城鎮(zhèn)化地區(qū)開(kāi)展醫(yī)療廢物處置設(shè)施的DBO模式試點(diǎn)，再逐步擴(kuò)大范圍。

（2）中央和地方財(cái)政資金在加大環(huán)境保護(hù)投資的同時(shí)，應(yīng)逐步將環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)行費(fèi)用納入資金支持的重點(diǎn)，同時(shí)拓寬投融資渠道，鼓勵(lì)符合條件的地方政府發(fā)放環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)債券，在合理的規(guī)模下，充實(shí)資金來(lái)源，緩解財(cái)政壓力。

（3）結(jié)合DBO項(xiàng)目的需求和特點(diǎn)創(chuàng)新招投標(biāo)形式，從招標(biāo)方的角度，鄰近區(qū)域的多個(gè)醫(yī)療廢物處置設(shè)施可實(shí)施捆綁招商，一來(lái)可以擴(kuò)大項(xiàng)目規(guī)模，提升利潤(rùn)空間，二來(lái)有利于統(tǒng)籌規(guī)劃處置設(shè)施布局，構(gòu)建協(xié)同應(yīng)急處置體系。從投標(biāo)方的角度，國(guó)內(nèi)相關(guān)領(lǐng)域的設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等企業(yè)可組成聯(lián)合體參與競(jìng)爭(zhēng)，也可采取兼并或參股的方式向前向后延伸業(yè)務(wù)范圍，打造綜合環(huán)境服務(wù)商。

（4）國(guó)家應(yīng)盡快組織相關(guān)咨詢研究機(jī)構(gòu)編制針對(duì)地方政府的DBO模式運(yùn)作指南等文件，對(duì)如何確定投標(biāo)人資質(zhì)、如何保證合同順利實(shí)施等問(wèn)題給予宏觀指導(dǎo)，尤其應(yīng)對(duì)項(xiàng)目實(shí)施期間政府和承包商的權(quán)責(zé)劃分做出較為清晰的界定。行業(yè)協(xié)會(huì)或行業(yè)內(nèi)的龍頭企業(yè)亦可率先制定適用于本行業(yè)的DBO模式合同文本和行業(yè)規(guī)范，為相關(guān)政策法規(guī)的形成提供參考。

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Discussion on Application of DBO Mode in Medical Waste Centralized Disposal Facility

ZHANG Zheng1, REN Zhiyuan2, HOU Guiguang1, LIU Shuangliu1, WANG Jianing1
(1. China Academy for Environmental Planning, Beijing 100012; 2. Foreign Economic Cooperation Office, MEP, Beijing 100035)

The medical waste disposal industry in China is basically characterized by the coexistence of different funding sources and multiple operation modes, while BOT-based concession mode is the main mode. Due to inappropriate choice of the mode, part of the facilities encounter problems like undefined property rights and unstable operational state, limiting the sustainable development of the industry in a certain extent. DBO mode, which has been used in sewage treatment facilities in recent years, is a promising execution mode for environmental infrastructure, possessing the characteristics of consistent responsible party and relatively high operational efficiency. Comparison was carried out between DBO mode and BOT mode on ownership, responsible party and implementation period, and analysis results showed DBO mode has huge advantages in the operational phase. For medical waste disposal facilities, DBO mode can efficiently ensure operational efficiency, save fiscal expenditure, and strengthen government supervision. Meanwhile, difficulties on application of DBO mode in centralized medical waste disposal projects were predicted, including inadequate enthusiasm of government, determination of proper contractor, and uncertainties in implementation process. Corresponding suggestions were proposed to promote the application of DBO mode in centralized medical waste disposal facility, such as carrying out pilots in relatively small cities, issuing environmental infrastructure bonds, trying bundled merchants in adjacent area, etc.

medical waste; disposal facility; construction and operation; DBO mode

X323

1674-6252（2016）06-0095-04

A

10.16868/j.cnki.1674-6252.2016.06.095

全球環(huán)境基金中國(guó)醫(yī)療廢物環(huán)境可持續(xù)管理項(xiàng)目子項(xiàng)：“醫(yī)療廢物處置設(shè)施建設(shè)與運(yùn)營(yíng)模式研究”。

張箏（1982—），博士，工程師，主要研究方向?yàn)楣腆w廢物污染防治與環(huán)境管理，E-mail: zhangzheng@caep.org.cn。

*責(zé)任作者： 王佳寧（1982—），博士，副研究員，主要研究方向?yàn)閰^(qū)域環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，E-mail: wangjianing@caep.org.cn。