無縫隙視角下海事機(jī)構(gòu)網(wǎng)上行政審批“全程網(wǎng)辦”改革研究

許正路，王 潔（揚(yáng)州市交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法支隊(duì)，江蘇 揚(yáng)州 225009）

“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”是順應(yīng)時(shí)代發(fā)展和人民需求的創(chuàng)新舉措，更是社會(huì)進(jìn)步而倒逼政府進(jìn)行的自我革命。如何讓網(wǎng)上行政審批像“網(wǎng)購(gòu)”一樣便捷是擺在各級(jí)政府面前的一道時(shí)代考題。隨著政府改革逐漸深入、互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的飛速發(fā)展，海事系統(tǒng)的網(wǎng)上行政審批工作也出現(xiàn)突飛猛進(jìn)的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)行政審批“全程網(wǎng)辦”將有助于破除目前海事行政審批存在的組織分割、數(shù)據(jù)壁壘、流程不暢等諸多問題，可為進(jìn)一步推動(dòng)網(wǎng)上行政審批工作提供行動(dòng)指南，對(duì)構(gòu)建無縫隙的政府部門提供操作性參考。

一、有關(guān)概念

（一）全程網(wǎng)辦。群眾和機(jī)關(guān)工作人員通過融合使用各類網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，完成審批事項(xiàng)的全過程網(wǎng)上流轉(zhuǎn)。包括兩個(gè)層面的含義：第一個(gè)層面就是辦事的主體，它包括行政相對(duì)人和行政機(jī)關(guān)工作人員；第二個(gè)層面就是“網(wǎng)絡(luò)”的類型，不僅包括政務(wù)服務(wù)網(wǎng)以及移動(dòng)終端，還包括各類海事業(yè)務(wù)專網(wǎng)，通過網(wǎng)絡(luò)的融合使用來實(shí)現(xiàn)“全程網(wǎng)辦”。

（二）無縫隙政府理論。拉塞爾·M·林登提出了“無縫隙組織”這一概念性理論，它是行政管理的重要理論。無縫隙政府理論為研究提供了核心價(jià)值，它強(qiáng)調(diào)顧客導(dǎo)向、競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)向、結(jié)果導(dǎo)向，這也正是網(wǎng)上行政審批所追求的價(jià)值理念；無縫隙政府理論為問題分析提供了框架，運(yùn)用無縫隙政府理論七個(gè)維度的管理工具，通過對(duì)揚(yáng)州地方海事網(wǎng)上行政審批與無縫隙的網(wǎng)上行政審批進(jìn)行對(duì)比，歸納、分析存在的主要問題以及背后的根本性原因；無縫隙理論為網(wǎng)上行政審批的再造提供了行動(dòng)指南和基本方法。

二、揚(yáng)州地方海事行政審批“全程網(wǎng)辦”改革情況

揚(yáng)州市地方海事局目前所有行政審批事項(xiàng)均進(jìn)駐揚(yáng)州市政務(wù)服務(wù)中心，共有船舶檢驗(yàn)、水上水下活動(dòng)審批、船舶登記等各類行政審批和服務(wù)事項(xiàng)21項(xiàng)，窗口工作人員6人，年均辦件量達(dá)4 200件，受市交通運(yùn)輸局和市政務(wù)服務(wù)辦公室雙重領(lǐng)導(dǎo)。

1．探索階段：物理融入“一張網(wǎng)”。2017年4月，按照“三級(jí)四同”（省市縣三級(jí)權(quán)力名稱、類型、依據(jù)、編碼相統(tǒng)一），完成所有權(quán)力事項(xiàng)的上網(wǎng)公示，做到了“應(yīng)上盡上”。但由于種種原因，海事窗口2017年8月份網(wǎng)上辦件量21件，占比6．9%，總體推進(jìn)效果不佳。

2．深化階段：“運(yùn)動(dòng)式”推進(jìn)“不見面”。2017年8月，全面梳理公布“不見面審批”事項(xiàng)清單，截至2017年11月底，所有審批事項(xiàng)全部達(dá)到“不見面”辦理?xiàng)l件，按照上級(jí)部門的硬性考核，通過推進(jìn)減材料、EMS免費(fèi)取送等舉措，2018年不見面辦件量達(dá)960件，占比36．5%。

3．穩(wěn)定階段：網(wǎng)上大廳與實(shí)體大廳并行。因?yàn)椴僮鞣爆?、工作量大，遭到了行政相?duì)人和窗口工作人員的抵觸。特別是海事協(xié)同平臺(tái)等各類系統(tǒng)平臺(tái)一直未能與江蘇政務(wù)服務(wù)網(wǎng)進(jìn)行有效對(duì)接和融合，海事窗口2019年與2020年的網(wǎng)上辦件量逐年減少。

（二）雙向嵌入模式下的“網(wǎng)上”與“網(wǎng)下”互動(dòng)過程

網(wǎng)上行政審批并不是一個(gè)自我循序漸進(jìn)的發(fā)展過程，網(wǎng)上行政審批的發(fā)展基本上是嵌入在傳統(tǒng)的政務(wù)大廳辦理的情境中，正是因?yàn)檫@兩種“相反”模式的相互交融，導(dǎo)致目前網(wǎng)上行政審批的推進(jìn)充滿挑戰(zhàn)和阻力。

1．網(wǎng)上：“一網(wǎng)通辦”向“全程網(wǎng)辦”的過渡。江蘇省政務(wù)服務(wù)部門將“一網(wǎng)一門一端一號(hào)”作為建設(shè)的總目標(biāo)，將各條口自建的系統(tǒng)進(jìn)行整合。但海事業(yè)務(wù)系統(tǒng)存在“兩張皮”的現(xiàn)象，只能通過多平臺(tái)的融合使用，實(shí)現(xiàn)事項(xiàng)的部分環(huán)節(jié)網(wǎng)上辦理，而窗口工作人員就是兩個(gè)平臺(tái)之間的橋梁和紐帶，在不同系統(tǒng)間進(jìn)行手動(dòng)切換，滿足了理論層面上“全程網(wǎng)辦”。

2．網(wǎng)下：“一門受理”向“一站辦結(jié)”的過渡。為了提高“不見面”審批事項(xiàng)和“全程網(wǎng)辦”的辦件比例，2018年對(duì)窗口的流程進(jìn)行了優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)了11件審批事項(xiàng)“事在窗口辦、字在窗口簽、章在窗口蓋”，但窗口仍有10項(xiàng)事項(xiàng)需要后臺(tái)業(yè)務(wù)科室審查。

1.2 方法 70例吸煙哮喘患者分為兩組：35例繼續(xù)吸煙，35例自愿戒煙。所有患者均吸入布地奈德福莫特羅4.5μg-160μg，每次1吸，每日2次，持續(xù)用藥2個(gè)月，酶聯(lián)免疫吸附法檢測(cè)兩組患者治療前后血清中細(xì)胞因子IL-4，IL-6，IL-8的濃度。

3．網(wǎng)上網(wǎng)下：“虛實(shí)一體”深度融合。鑒于目前在硬件、軟件、機(jī)制等方面存在問題，全面的網(wǎng)上行政審批無法實(shí)現(xiàn)，全部的窗口受理也與時(shí)代主流不符。目前，海事窗口采用線上線下、虛實(shí)一體的運(yùn)作模式來適應(yīng)網(wǎng)上行政審批浪潮的發(fā)展，網(wǎng)上辦理所有事項(xiàng)在政務(wù)大廳均有對(duì)應(yīng)的落腳點(diǎn)，所有線下的事項(xiàng)都能通過網(wǎng)上輔助運(yùn)行。

三、存在問題及原因分析

（一）存在問題

判斷揚(yáng)州地方海事網(wǎng)上行政審批在“全程網(wǎng)辦”中能否滿足理想化的無縫隙組織架構(gòu)，其核心要件就是將“無縫隙政府理論”中七個(gè)維度的管理工具按照流程次序?qū)嵤┮槐?，?yàn)證能否形成完整的閉環(huán)，即工作→測(cè)評(píng)→技術(shù)→組織→時(shí)間敏感度→角色→產(chǎn)品或服務(wù)質(zhì)量。

1． 工作層面縫隙。一是分崗設(shè)權(quán)，流程中斷，無法提供“一次性供給和服務(wù)”，共有13件事項(xiàng)需要進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)、檢查、檢驗(yàn)或者考試，不能滿足網(wǎng)上辦理和不見面的要求，線上線下脫鉤。二是工作量的指數(shù)級(jí)增長(zhǎng)，導(dǎo)致工作人員疲于應(yīng)付。工作人員完成形式審查之后，仍需對(duì)應(yīng)進(jìn)行下載和打印，以滿足檔案管理要求。

2． 測(cè)評(píng)層面縫隙。一是考核指標(biāo)不科學(xué)，刻意追求網(wǎng)上辦件數(shù)量。上級(jí)部門過度關(guān)注網(wǎng)上辦件的數(shù)量，而忽視行政相對(duì)人的成本和時(shí)間消耗、行政成本的增加。二是刻意追求進(jìn)駐政務(wù)中心數(shù)量，不便于相對(duì)人申請(qǐng)和工作人員受理。如船舶載運(yùn)危險(xiǎn)貨物進(jìn)出港口審批、危險(xiǎn)貨物港口作業(yè)審批等部分審批項(xiàng)目與一線執(zhí)法工作聯(lián)系緊密，進(jìn)駐中心將額外增加流程。

3． 技術(shù)層面縫隙。一是數(shù)據(jù)的二次錄入較為頻繁，海事系統(tǒng)未能與江蘇政務(wù)服務(wù)網(wǎng)無縫銜接，網(wǎng)上行政審批時(shí)需要工作人員將數(shù)據(jù)錄入到專業(yè)系統(tǒng)。二是無專業(yè)的業(yè)務(wù)系統(tǒng)，無法實(shí)現(xiàn)無紙化。水上水下活動(dòng)審批等4項(xiàng)業(yè)務(wù)無專業(yè)系統(tǒng)，需要采取最傳統(tǒng)的紙質(zhì)版或者微信小程序進(jìn)行內(nèi)部的審批和流轉(zhuǎn)。三是業(yè)務(wù)系統(tǒng)尚不成熟，重要的電子功能缺失。電子證書、印章等技術(shù)尚未成熟，除核準(zhǔn)船名、簽發(fā)船舶最低安全配員證書2項(xiàng)事項(xiàng)，其余的行政審批事項(xiàng)均不能生成電子證書。

4． 組織層面縫隙。主要內(nèi)部部門分割多，循環(huán)流程多。各科室內(nèi)部還需要辦初審、復(fù)核、終審等，內(nèi)部專業(yè)分割導(dǎo)致壁壘多、流程多，組織內(nèi)部形成重重壁壘。

5． 時(shí)間層面縫隙。一是3套相同流程的重復(fù)運(yùn)行導(dǎo)致時(shí)間成本增加。審批過程通常需要運(yùn)行政務(wù)服務(wù)網(wǎng)、海事業(yè)務(wù)專網(wǎng)和線下紙質(zhì)等3套并行的流程，消耗了工作人員大量的精力。二是審批環(huán)節(jié)中無效益的流程導(dǎo)致審批時(shí)間增加。有的事項(xiàng)需要移交科室后臺(tái)進(jìn)行審批，有的事項(xiàng)可在業(yè)務(wù)系統(tǒng)內(nèi)提交至窗口經(jīng)辦人員，這種不一致的操作模式導(dǎo)致錯(cuò)亂。三是部分環(huán)節(jié)的特殊要求導(dǎo)致辦件時(shí)間出現(xiàn)不確定性。部分行政許可需要檢驗(yàn)、檢測(cè)、專家評(píng)審，但具體時(shí)間未進(jìn)行明確和量化，導(dǎo)致具體審批的實(shí)際時(shí)間具有不確定性。

6． 角色層面縫隙。一是部分崗位專業(yè)性強(qiáng)，單一窗口無法承辦。少數(shù)審批項(xiàng)目如水上水下活動(dòng)等因?qū)I(yè)性強(qiáng)等因素，行政相對(duì)人在申請(qǐng)前期就需要對(duì)接業(yè)務(wù)科室或窗口人員。二是檔案整理主體不統(tǒng)一，存在錯(cuò)誤與漏洞。窗口和后臺(tái)科室辦理審批事項(xiàng)的檔案管理，分別由窗口工作人員或業(yè)務(wù)科室整理，常常出現(xiàn)檔案丟失或錯(cuò)誤。

7． 服務(wù)層面縫隙。一是行政相對(duì)人申請(qǐng)材料要件多、網(wǎng)上錄入量大。審批事項(xiàng)要件多、頁數(shù)多，導(dǎo)致錄入政務(wù)服務(wù)網(wǎng)工作量大，容易出錯(cuò)，增加了申請(qǐng)人的工作量。二是額外要求行政相對(duì)人重復(fù)提交紙質(zhì)申請(qǐng)材料。因需要提供證書或者相關(guān)材料、政務(wù)網(wǎng)下載麻煩等原因，需要申請(qǐng)人再次提交紙質(zhì)文件，耽誤了時(shí)間、增加了流程。三是需要行政相對(duì)人赴窗口確認(rèn)，如船舶登記業(yè)務(wù)等，因標(biāo)的物金額較大，要求申請(qǐng)人進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)確認(rèn)和簽名。

（二）原因分析

1． 制度性原因：制度的支撐性弱、粘滯性強(qiáng)導(dǎo)致約束過多、流程不暢。一是上位政策存在空白，制度的支撐力不足，電子印章、電子檔案、電子證照等方面尚無完備的法規(guī)體系予以保證，全靠行政命令來推動(dòng)網(wǎng)上行政審批缺乏合法性。二是內(nèi)部規(guī)定過細(xì)過多，導(dǎo)致制度的粘滯性過強(qiáng)，頂層設(shè)計(jì)上缺少對(duì)底層的有效照應(yīng)，對(duì)各地各部門原有制度的慣性和粘性考慮不足，底層往往在條件不成熟的情況下就開展改革。三是網(wǎng)上行政審批流程再造未實(shí)質(zhì)性啟動(dòng)、審批要素未有效減少，一方面沒有進(jìn)行流程再造就先期啟動(dòng)信息化改造，導(dǎo)致無效益的流程較多；另一方面，審批需要提供的要件方面并未實(shí)質(zhì)性減少。

2． 組織性原因：傳統(tǒng)的科層制架構(gòu)豎起了堅(jiān)固壁壘。一是海事系統(tǒng)內(nèi)部縱向上自成體系未能促成“一桿到底”，各項(xiàng)審批的要求和規(guī)范均由條上的省級(jí)或者國(guó)家海事管理機(jī)構(gòu)垂直管理，未樹立部跨部門、跨層級(jí)、跨業(yè)務(wù)的整體性思維。二是海事系統(tǒng)與外部各部門在橫向上壁壘重重，各部門不能也不愿意交流和共享信息，線上仍然存在“信息壁壘”，導(dǎo)致線下協(xié)調(diào)難、審批慢。三是對(duì)“內(nèi)部顧客”關(guān)注不足，改革不用心、不盡責(zé)，參與感不強(qiáng)；未能加強(qiáng)對(duì)窗口工作人員的針對(duì)性培訓(xùn)，缺少通才型工作人員。

3． 技術(shù)性原因：信息孤島導(dǎo)致無法源頭一次性獲取數(shù)據(jù)。一是專業(yè)平臺(tái)與政務(wù)平臺(tái)互聯(lián)互通不暢，因?yàn)榫幋a規(guī)則、業(yè)務(wù)流程定義等方面標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，導(dǎo)致海事系統(tǒng)無法與政務(wù)服務(wù)網(wǎng)進(jìn)行“化學(xué)融合”。二是政務(wù)平臺(tái)的適用性和體驗(yàn)感較差，平臺(tái)設(shè)計(jì)存在“技術(shù)導(dǎo)向”的傾向，背離“以人民為中心”的原則，忽視了對(duì)不同人群、不同年齡、不同文化、不同生活環(huán)境的公眾的政務(wù)需求。

四、網(wǎng)上行政審批“全程網(wǎng)辦”的優(yōu)化路徑

（一）以結(jié)果為導(dǎo)向，先再造、后自動(dòng)化

1． 構(gòu)建整體政府，優(yōu)化內(nèi)部組織架構(gòu)。首先在頂層設(shè)計(jì)方面，要自上而下建立起統(tǒng)一的發(fā)展框架和標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)要在總的框架之下，賦予各部門在具體實(shí)踐中一定的自主權(quán)。其次，在行政管理體制改革方面，要按照“集中高效審批、分類監(jiān)管服務(wù)”的原則，對(duì)交叉管理、多頭管理的職能進(jìn)行重組改造。最后，在部門協(xié)同方面，要打破各部門之間的壁壘，實(shí)現(xiàn)交互式、協(xié)同化辦公，實(shí)現(xiàn)縱向扁平化、橫向協(xié)同化的網(wǎng)上行政審批整體性運(yùn)轉(zhuǎn)體系和機(jī)制。

2． 優(yōu)化工作流程，協(xié)同推進(jìn)“大串聯(lián)”與“大并聯(lián)”?！按蟠?lián)”就是確保主要序列的流動(dòng)性，要借鑒“一件事”“全鏈通”改革的模式，規(guī)范和重構(gòu)網(wǎng)上行政審批中的運(yùn)行流程，精簡(jiǎn)行政審批的無效程序和環(huán)節(jié)?！按蟛⒙?lián)”就是幾個(gè)過程并舉代替順序操作，構(gòu)建“流程驅(qū)動(dòng)型”組織，依托互聯(lián)網(wǎng)可同時(shí)向多點(diǎn)發(fā)散的特征，對(duì)審批環(huán)節(jié)可推動(dòng)由受理環(huán)節(jié)同時(shí)發(fā)散到初審、復(fù)核、終審環(huán)節(jié)，形成橫向到邊、縱向到底的多部門并聯(lián)審批方式。

3． 推動(dòng)政策法規(guī)“立改廢”，構(gòu)建配套的法律制度體系。首先推動(dòng)“立”，國(guó)家或省級(jí)層面要抓緊制定電子證照、電子簽名、電子印章、電子檔案以及數(shù)據(jù)安全方面的法律法規(guī)，行業(yè)層面要制定相關(guān)操作細(xì)則或者操作規(guī)范手冊(cè)。其次開展“改”，對(duì)不適應(yīng)當(dāng)前網(wǎng)上行政審批發(fā)展的規(guī)范進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整。最后實(shí)施“廢”，及時(shí)進(jìn)行后評(píng)估，與上位法相抵觸的或者阻礙“全程網(wǎng)辦”良性發(fā)展的堅(jiān)決廢止。

4． 源頭一次性捕捉信息，打通數(shù)據(jù)壁壘。一是加快構(gòu)建一體化在線平臺(tái)，海事平臺(tái)要與國(guó)家和省級(jí)政務(wù)服務(wù)平臺(tái)對(duì)接，實(shí)現(xiàn)無縫隙的互聯(lián)互通。二是加強(qiáng)數(shù)據(jù)的歸集與共享。加強(qiáng)海事基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的交換，打通“數(shù)據(jù)壁壘”和“數(shù)據(jù)煙囪”阻隔，真正意義上實(shí)現(xiàn)跨部門、跨層級(jí)、跨時(shí)空、跨地域的互聯(lián)互通、共建共享。

（二）以顧客為導(dǎo)向，增強(qiáng)平臺(tái)體驗(yàn)感和政府對(duì)外回應(yīng)力

1． 外部顧客：推動(dòng)網(wǎng)上辦理便捷化人性化。一是推動(dòng)審批過程簡(jiǎn)便化。對(duì)審批的材料進(jìn)行精簡(jiǎn)，進(jìn)一步清理無意義的證明材料；對(duì)流程進(jìn)行再造，進(jìn)一步優(yōu)化簡(jiǎn)化行政審批申請(qǐng)、受理、審查、決定、發(fā)證等主要流程及附屬環(huán)節(jié)。二是推動(dòng)政務(wù)平臺(tái)的便捷化。建立統(tǒng)一入口、方便操作、簡(jiǎn)潔實(shí)用清爽的海事平臺(tái)界面，增強(qiáng)用戶黏性。三是推動(dòng)審批服務(wù)的精準(zhǔn)化。精準(zhǔn)推送“私人訂制”的一鍵式、個(gè)性化審批服務(wù)，實(shí)現(xiàn)“千人千網(wǎng)”的目標(biāo)。四是加強(qiáng)與群眾的回應(yīng)和互動(dòng)，充分發(fā)揮“好差評(píng)”系統(tǒng)的作用，有針對(duì)性地進(jìn)行優(yōu)化完善和跟蹤回訪。

2． 內(nèi)部顧客：實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上審批電子化和工作績(jī)效化。一是降低行政審批的工作量。通過技術(shù)賦能建立電子檔案系統(tǒng)，建立“一鍵歸檔、一套保存、一網(wǎng)查詢”的模式；此外，同步實(shí)現(xiàn)電子文件的電子印章認(rèn)證、數(shù)字簽名認(rèn)證、身份認(rèn)證的一體推進(jìn)。二是建立正向的績(jī)效評(píng)估和培訓(xùn)提升機(jī)制。加強(qiáng)工作人員系統(tǒng)化、制度化培訓(xùn)，建立完善科學(xué)、民主的正向激勵(lì)和約束追責(zé)機(jī)制。

（三）以競(jìng)爭(zhēng)為導(dǎo)向，推進(jìn)協(xié)同治理和多元化服務(wù)

1． 加強(qiáng)與專業(yè)技術(shù)企業(yè)合作。一方面，可通過PPP模式或者“外包”模式，將非涉密的項(xiàng)目交由專業(yè)的第三方互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)進(jìn)行開發(fā)、運(yùn)行和管理，定期對(duì)外包服務(wù)進(jìn)行評(píng)估，以此形成競(jìng)爭(zhēng)模式。另一方面，要與微信、支付寶等第三方平臺(tái)全方位對(duì)接，提供在線支付、互動(dòng)交流等移動(dòng)化、便捷化服務(wù)，整體形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、良性競(jìng)爭(zhēng)的發(fā)展機(jī)制。

2． 規(guī)范中介行為。一方面發(fā)揮中介機(jī)構(gòu)代辦租用，優(yōu)化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)中介超市功能，對(duì)中介機(jī)構(gòu)事前實(shí)施無門檻進(jìn)入，事中事后進(jìn)行信用等級(jí)考核。另一方面，探索政府無償“幫辦代辦”制，代辦員跟蹤審批全過程，解決相對(duì)人“門不清、路不熟、反復(fù)跑”的難題，真正推動(dòng)“企業(yè)辦”轉(zhuǎn)為“政府辦”。

五、結(jié)語

歷史的車輪滾滾向前，時(shí)代的潮流浩浩蕩蕩。作為網(wǎng)上行政審批工作的參與者、受益者，見證了它的蓬勃發(fā)展，也感受到了它的種種弊端。未來已來，將至已至。海事機(jī)構(gòu)網(wǎng)上行政審批應(yīng)該朝哪個(gè)方向發(fā)展我們還不得而知。在未來的研究中，我們需要將海事機(jī)構(gòu)網(wǎng)上行政審批工作圍繞政府治理、行政審批改革以及當(dāng)前熱門的區(qū)塊鏈、人工智能等角度展開，為新發(fā)展階段、新發(fā)展理念、新發(fā)展格局下的“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”提供實(shí)踐支撐。