新常態(tài)下人民銀行財務預算管理工作轉型的思考

許海波

新常態(tài)下人民銀行財務預算管理工作轉型的思考

許海波

新常態(tài)下，人民銀行財務預算管理面臨新形勢，論文深入剖析了當前實施部門預算以來呈現(xiàn)出的理念偏差、管理制度不匹配、人員素質(zhì)不匹配、信息化落后、編制失范、執(zhí)行失秩、評價失位等7個方面的主要問題和矛盾，在充分借鑒國外央行財務預算管理典型模式先進經(jīng)驗基礎上，提出了以“科學、合理配置資源，充分保障履職需求”和“成本高效、風險可控，提高資金使用效益”為目標的全面深化預算財務管理改革的新思路、新模式，大力推進深化轉型工作，切實滿足有效需求。

新常態(tài) 人民銀行 預算財務管理 轉型

“新常態(tài)”是黨中央在十八大后對當前及今后較長時期國家經(jīng)濟發(fā)展形勢的總體研判，破解經(jīng)濟新常態(tài)的關鍵是全面深化改革，黨的十八屆三中全會確立了全面深化改革的總目標，在預算管理方面，新《預算法》和《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》明確提出了深化預算管理制度改革，實施全面規(guī)范、公開透明的預算制度的思路。人民銀行作為中央銀行，在金融管理體系中扮演了關鍵角色，如何適應新常態(tài)下的新形勢，全面深化財務預算管理改革，優(yōu)化資源配置，實現(xiàn)成本高效、風險可控，保障人民銀行有效履職意義重大。

一、新常態(tài)下人民銀行財務預算管理面臨的新形勢

（一）實行中期財政規(guī)劃管理，增強預算管理前瞻性

根據(jù)預算改革思路，財政部門應會同各部門研究和實施中期規(guī)劃管理，根據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、政府宏觀調(diào)控政策、部門職能和事業(yè)發(fā)展需要，合理確定規(guī)劃期內(nèi)的支出總量和結構，并以此指導分年度預算編制和實施周期性管理，以提高預算編制的前瞻性。中期財政規(guī)劃以三年為周期，逐期滾動編制，中央預算單位于2015年首次編制了三年滾動財政規(guī)劃。

（二）加快健全預算標準體系建設，提升預算管理科學性

科學可行的預算標準，是預算編制的重要依據(jù)，是保證預算資金分配公平公正的重要原則，是強化預算管理科學性的有效手段。預算單位應進一步完善基本支出定額標準體系，加快推進項目支出定額標準體系建設，充分發(fā)揮支出標準在預算編制和管理中的基礎支撐作用。

（三）全面推進預算績效管理，優(yōu)化預算資金使用效益

中央預算單位貫徹落實中央八項規(guī)定和國務院“約法三章”有關精神，厲行勤儉節(jié)約，應全面推進預算績效管理，強化支出責任和效率意識，提高財政資金使用效益。

（四）強化預算執(zhí)行監(jiān)管，硬化預算約束力

中央預算單位應逐步建立科學合理的預算執(zhí)行與編制結合、預算執(zhí)行進度考核等機制，實施預算執(zhí)行進度通報和監(jiān)督檢查等制度，全面強化預算執(zhí)行過程的監(jiān)控與管理，硬化預算約束力。

（五）規(guī)范理財行為，嚴肅財經(jīng)紀律

財經(jīng)紀律是財經(jīng)工作中必須遵守的行為準則，也是預算管理制度改革取得成效的重要保障。要規(guī)范理財行為，嚴格按照規(guī)范的程序和要求編報預決算，按規(guī)定的用途撥付和使用財政資金，預決算編報都要做到程序合法、數(shù)據(jù)準確、情況真實、內(nèi)容完整。

（六）積極推進預決算公開，打造陽光透明財務

推進預算公開，增強政府理財工作的透明度，讓財政資金在陽光下運行。中央和地方所有使用財政資金的部門除涉密信息外，均應公開本部門預決算。人民銀行當前只有總行披露了全系統(tǒng)預決算報告，尚未要求分支行進行公開披露，未來可能要求披露的范圍越來越廣泛，項目也會越來越細化。

二、當前人民銀行財務預算管理工作存在的主要問題

自2006年以來，人民銀行實行部門預算管理模式，同其他部委相比，人民銀行作為我國中央銀行，財務預算管理制度具有特殊性：一是編制范圍相比其他部委較小，僅包括各項費用支出，不包括業(yè)務性收支；二是財政部對人民銀行的費用仍實行指標控制，并不核撥資金，而是在規(guī)定的指標范圍內(nèi)以收抵支。作為中央銀行，其職能的特殊性決定了部門預算管理體制的許多方面并不完全適用于人民銀行，近年人民銀行財務預算管理工作來呈現(xiàn)出了較多的問題和矛盾，當前預算管理模式難以滿足履職有效需求，更加難以適應新常態(tài)下的財務預算管理體制改革的新形勢。

（一）財務預算管理理念的偏差

1、預算管理觀念陳舊?？偸青笥趥鹘y(tǒng)思維、困于習慣作法、限于傳統(tǒng)內(nèi)容，在預算編制及執(zhí)行中嚴重存在“四重四輕”現(xiàn)象：即重預算指標分配，輕預算控制；重資金申請，輕執(zhí)行管理；重規(guī)模，輕效益；重增量資產(chǎn)，輕存量資產(chǎn)。導致預算執(zhí)行監(jiān)管不到位，資金使用經(jīng)濟效益不高。

2、預算執(zhí)行缺乏“經(jīng)濟性”考量。人民銀行在履職成本既有固定不可控成本，也有很大一部分的可控成本。可控成本的支出水平和效率很大程度上決定于人民銀行的成本控制水平。但是當前人民銀行現(xiàn)代化的成本控制意識淡薄，很少會分析履職過程中的成本和效益，預算執(zhí)行過程缺乏“經(jīng)濟性”考量，辦事不計成本，造成資金浪費，加劇了財務資源供需矛盾。

3、預算管理“合力”觀念欠缺。人民銀行各部門全局觀念和配合意識薄弱，預算的編制主體、執(zhí)行主體、責任主體意識不強，預算編制基本以財務部門為主導，業(yè)務部門被動參與，往往認為預算是財務部門的工作，與本部門沒有直接關系，不予重視，應付的多、扎實的少，造成預算脫離實際。

（二）財務預算管理制度難以匹配履職實際

1、財務預算管理制度更新滯后。一是制度更新與預算改革不同步?！吨袊嗣胥y行財務管理制度》、《中國人民銀行預算管理規(guī)定》分別于1997年和1999年制定，此后均再未修訂，然而，人民銀行自2006年后實行部門預算改革，預算編制方法和程序、預算科目以及預算執(zhí)行標準等方面都發(fā)生了較大變化，造成了較多的制度“盲區(qū)”。二是制度更新與職能變化不同步。近年來人民銀行新增征信、反洗錢、金融穩(wěn)定等重要職能，而新的履職需求沒有體現(xiàn)在已有的制度中,不能在制度上給予支持。

2、剛性控制導致的結構性矛盾。按照現(xiàn)行財政部相關制度要求，人民銀行預算一經(jīng)正式批準，必須嚴格照規(guī)定的項目和金額執(zhí)行，指標不能突破和調(diào)劑。財政部并未完全考慮人民銀行作為央行的特殊職能需求，對人民銀行財務預算管理強調(diào)剛性控制，“結構性剩余”和“結構性短缺”現(xiàn)象嚴重，結構性需求矛盾突出，極大的增加了預算財務管理的風險。比如，人民銀行工資計劃與人員經(jīng)費不匹配、離退休人員醫(yī)療費和津補貼等支出占用在職人員經(jīng)費等問題長期存在，已嚴重影響人民銀行履職職能。

3、項目歸屬不合理。部分基本支出性質(zhì)的支出科目歸屬為項目支出不盡合理，如貨幣發(fā)行費、電子設備運轉費、網(wǎng)絡租賃費、反假幣經(jīng)費等，理應屬于常規(guī)性的、維持機構和業(yè)務運轉的必不可少的剛性支出，在性質(zhì)上更接近于基本支出，但部門預算中把其歸為項目支出，缺乏科學性和合理性。

（三）財務預算管理信息化落后

2009年人民銀行財務綜合管理系統(tǒng)投入運行，財務預算管理信息化水平有了較大提升，但是系統(tǒng)建設不完善，未實現(xiàn)對財務預算的“綜合管理和控制”目標，信息化支撐作用不明顯。

1、相關功能未啟用。從目前該系統(tǒng)使用情況來看，主要側重于經(jīng)費核算方面，財務分析、預算指標控制、項目管理等多項功能模塊并未完全啟用，弱化了綜合預算管理和控制的實效。

2、系統(tǒng)過于封閉。系統(tǒng)并未與中央銀行會計核算數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)（A CS）、國庫會計數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)（T C B S）、貨幣金銀管理等系統(tǒng)對接，不能實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，財務報表編制必須手工采集相關系統(tǒng)數(shù)據(jù)，每季末還需從營業(yè)部門A CS系統(tǒng)中手工導出數(shù)據(jù)，同時國庫會計核算系統(tǒng)數(shù)據(jù)依然采用手工錄入方式采集，工作效率較低，存在較大風險隱患。

3、部分功能欠缺。一是系統(tǒng)缺乏強化成本控制和預算績效管理的相關功能模塊，不適應現(xiàn)代會計財務管理要求。二是數(shù)據(jù)處理功能不完善。當前系統(tǒng)只能實現(xiàn)單純數(shù)據(jù)查詢和簡單的統(tǒng)計功能，且數(shù)據(jù)采集方式過于簡單，缺乏數(shù)據(jù)挖掘和分析功能，不能滿足復雜的管理需求，在對預算執(zhí)行情況進行非現(xiàn)場監(jiān)管的過程中，只能使用手工進行數(shù)據(jù)處理和分析，效率較低。

（四）人員素質(zhì)難以匹配現(xiàn)代化預算管理需求

現(xiàn)代化的財務預算管理是一項高度綜合性的工作，對財務人員綜合素質(zhì)提出了較高要求。目前基層人民銀行財務人員結構性矛盾突出，人員老齡化嚴重，業(yè)務水平參差不齊，再加上財務預算的紀律性、規(guī)范性要求越來越高，程序也越來越復雜，會計財務部門業(yè)務量倍增，財務人員工作壓力較大，而參加學習培訓的時間和機會不多，新業(yè)務、新知識更新速度慢，懂管理又懂業(yè)務的高素質(zhì)人才少之又少，難以適應現(xiàn)代化財務預算管理需求。

（五）預算編制失范

1、缺乏詳細的編制規(guī)程。預算編制是一項較為復雜的系統(tǒng)性工作，其規(guī)范性和標準化要求很高。但是，人民銀行尚未形成統(tǒng)一的規(guī)程，預算編制主要根據(jù)財政部和總行文件要求，程序和流程并不清晰，規(guī)范性和統(tǒng)一性較差。

2、定額標準體系建設遇阻礙。一是定額標準測算依據(jù)不足。系統(tǒng)化的預算管理和歷史成本基礎信息欠缺，定額測算過程難以對各支出構成項目進行成本驅(qū)動因素分析，測算依據(jù)不足，制定的標準主觀性和隨意性較強。二是缺乏科學測算方法。財政部只給出了預算定額標準測算的基本框架，難以有效指導人民銀行定額標準制定實踐。而定額標準測算是一項系統(tǒng)工程，程序較為復雜，在缺乏詳細指引下難以推進。三是統(tǒng)一性和差異性矛盾。各級行在地區(qū)經(jīng)濟、消費水平、資產(chǎn)狀況、人員結構等等方面差異性較大，如何在制定統(tǒng)一標準的同時將這些差異性因素合理納入定額標準管理也是一個難題。四是定額標準并不適用于所有預算支出。如貨幣發(fā)行、反假貨幣經(jīng)費、行政訴訟費等等項目受貨幣政策或其他難以預見的突發(fā)因素影響較大，難以確定合理的定額標準水平，不宜以定額標準控制過死。

3、預算編制前瞻性不足。預算編制尚未完全擺脫“基數(shù)加增長”模式，預算編制與履職規(guī)劃缺乏聯(lián)系，前瞻性不足。今年人民銀行初次編制三年滾動預算，探索將預算編制與部門職責、國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃及相關專項規(guī)劃結合，但是實際效果不明顯，預算編制過程問題較多。一是尚未建立從上至下成體系的履職和業(yè)務發(fā)展規(guī)劃，難以確定未來預算資源投入重點和方向，編制基礎和依據(jù)不足，無法科學合理進行預算資源統(tǒng)籌規(guī)劃和安排。二是對中期規(guī)劃管理的認識不夠，尚未形成統(tǒng)一的科學預測方法，對未來發(fā)展趨勢和預算安排的判斷能力有限，難以將部門預算編制與國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，以及相關專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃進行銜接，滾動預算編制的細化程度也不足，尤其是第二、三年度預算難以有效細化，對實踐的指導意義還不強。

（六）預算執(zhí)行失秩

1、預算執(zhí)行不均衡。部分行預算執(zhí)行達不到序時進度指標和預算執(zhí)行結構均衡要求，出現(xiàn)四個“不均衡”：即預算執(zhí)行進度不均衡、部門之間不均衡、人員經(jīng)費支出和項目經(jīng)費支出不均衡、基本支出和項目支出不均衡。

2、財務風險形勢嚴峻。當前，基層人民銀行財務規(guī)范性還存在一些問題，財務風險形勢嚴峻，主要原因：一方面是應對當前部門預算體制下剛性預算控制導致的結構性需求矛盾的“無奈之舉”；另一方面是預算執(zhí)行過程監(jiān)管不到位，當前上級行對下級行預算執(zhí)行情況監(jiān)測手段單一，重事后監(jiān)督檢查而輕事前、事中風險監(jiān)控，對財務風險的預見性不強。

3、成本控制環(huán)節(jié)缺位。人民銀行財務預算管理過程中，成本意識較為薄弱，成本會計理念尚未運用于實踐，缺乏對履職相關成本數(shù)據(jù)和信息的收集、整理、分析和運用，成本控制環(huán)節(jié)缺位，預算資金的使用缺乏“經(jīng)濟性”。

（七）預算績效評價失位

人民銀行從2012起開展預算績效評價試點，對部分項目支出推行預算績效管理，該項工作逐年推進，但是目前進展緩慢，應用范圍較窄，尚未發(fā)揮實效。

1、績效觀念淡薄。一方面，“投入型”財務預算管理模式下，預算執(zhí)行單位忙于“要錢要項目”，忙于預算“投入”，對實際“產(chǎn)出和效果”缺乏關注，預算支出責任意識和績效觀念不強。另一方面，績效理念尚未深入人心，大部分人對預算績效概念較為陌生，實際上各業(yè)務部門才是預算績效評價的責任部門，是預算資金的使用部門，預算資金“產(chǎn)出和效果最大化”的實現(xiàn)是所有業(yè)務部門和人員共同努力的結果，因此單純依靠會計財務部門預算績效管理難以深入推廣。

2、配套制度和機制不健全。一是缺乏制度依據(jù)和指引。人民銀行財務預算相關制度滯后于理論和實踐的發(fā)展，其中并未提及預算績效管理相關內(nèi)容，也并未建立專門的管理辦法規(guī)范績效管理工作。當前主要參考財政部相關制度執(zhí)行，照搬制度并不適用于人民銀行特殊需求與實際。二是配套機制不完善。預算績效運行跟蹤監(jiān)控、績效評價組織實施、評價結果應用等配套機制尚未建立，預算績效工作往往流于形式，盲目性和隨意性較強，并未能達到提高資金“產(chǎn)出和效果”的實效。

3、績效評價指標體系設置難度較大。人民銀行職能和業(yè)務活動的具有特殊性和復雜性，建立一套符合實際的績效評價體系難度較大。一方面，履職過程中不可預見因素較多，由于國家經(jīng)濟、政策以及其他突發(fā)因素影響將導致實際產(chǎn)出和效果偏離預算績效目標，比如貨幣發(fā)行費相關的發(fā)行業(yè)務量指標受經(jīng)濟狀況、國家政策因素影響較大，實際情況往往難以符合預期指標值；另一方面，人民銀行許多預算支出的產(chǎn)出和效果難以評估和量化。比如，社會大眾對假幣的識別能力、安全防衛(wèi)意識和水平等難以以指標形式具體量化。

三、國外央行財務預算管理模式借鑒

美、德、巴西、日本等國央行預算管理體制典型性較強，對解決當前我國中央銀行財務預算管理的問題和適應新常態(tài)下履職需求，具有較高的參考價值。

（一）戰(zhàn)略框架指導下的財務預算體制典型-美聯(lián)儲財務預算管理模式

美國聯(lián)邦儲備系統(tǒng)（以下簡稱“美聯(lián)儲”）具有較高的獨立性，它以私有制形式行使公共職能，運營經(jīng)費來源于自身盈利，不依賴于財政撥款，財務預算也無須報財政和國會批準，年度預算由聯(lián)邦儲備理事會審批，年終其收支軋抵后利潤在支付股息后上繳聯(lián)邦財政。美聯(lián)儲年度財務預算由聯(lián)邦儲備委員會預算、聯(lián)邦儲備銀行預算、貨幣預算相對獨立的三部分組成（占比分別為12%、74%、14%左右），每部分均有獨立的編制主體和不同的編制程序。

美聯(lián)儲以四年為周期建立戰(zhàn)略框架，指導未來四年的運營活動，預算編制基于該戰(zhàn)略框架，服務于戰(zhàn)略框架中具體規(guī)劃和目標的實現(xiàn)。以2015年美聯(lián)儲預算編制為例，預算編制程序如下。

1、聯(lián)邦儲備委員會預算編制?；诿缆?lián)儲2012-15年戰(zhàn)略框架的指導，按部門、機構和獨立的賬戶分類構成，具體編制過程：（1）預測并提出預算預計增長目標。首席營運官和首席財務官與美聯(lián)儲理事會在充分溝通協(xié)調(diào)的基礎上，提出預算預計增長目標提案 。（2）編制預算草案。委員會首先編制支持當前運營的基礎預算，在此基礎上，每個業(yè)務部門測算為實現(xiàn)下一預算周期業(yè)務目標所需要的新增計劃以及持續(xù)運營過程中資金節(jié)約的潛力形成預算草案。（3）初步審查和完善。財務部門審查各部門、機構提交的預算草案，包括提出的新增計劃和成本節(jié)約的潛力，并協(xié)同所有部門和機構完善預算草案，將各部門、機構所申請的預算與預算預計增長目標進行銜接。（4）高層進一步審查和完善。首席運營官和首席財務官隨后與執(zhí)行委員會和美聯(lián)儲理事會進行充分溝通協(xié)調(diào)，進一步審查和完善提交的預算，在戰(zhàn)略框架范圍內(nèi)評估每項新計劃和確定的結余，不符合戰(zhàn)略框架確定主題的新計劃不納入預算編制范圍，需要以結余資金彌補。（5）最后審批、審議。預算提交美聯(lián)儲理事會審批，通過后提交委員會全體進行審議。（6）預算執(zhí)行與監(jiān)管。最后執(zhí)行，并對全年預算執(zhí)行情況進行監(jiān)測，按照部門和賬戶分類按月定期進行預算執(zhí)行情況分析，分析和報告預算執(zhí)行偏差。具體過程如下圖1所示：

圖1 聯(lián)邦儲備委員會預算編制流程

2、聯(lián)邦儲備銀行預算編制。美聯(lián)儲下轄12家儲備銀行，每年各儲備銀行根據(jù)戰(zhàn)略框架，為來年設定主要經(jīng)營目標，為實行經(jīng)營目標謀劃戰(zhàn)略，評估所需的資源，并監(jiān)測結果。儲備銀行預算按照職能領域分類，服務于每項職能目標實現(xiàn)，日常費用和支出歸集和分攤于每項職能。具體編制過程如下：（1）管理層形成指導意見。儲備銀行、儲備委員會管理層以及業(yè)務領域負責人為即將到來的預算年度預算編制提出指導性意見。（2）編制預算草案。儲備銀行參考該意見編制預算，并提交給高級領導層審查，判斷相關內(nèi)容是否符合美聯(lián)儲系統(tǒng)和儲備銀行的戰(zhàn)略目標，不符合戰(zhàn)略目標的內(nèi)容將不能納入預算編制范圍。（3）委員會審查預算材料并論證科學性、合理性。初步審查和修改完善后，儲備銀行提交初步預算信息給委員會進行審核，包括文件和支撐預算申請依據(jù)的材料。委員會工作人員在單獨和綜合考慮全系統(tǒng)戰(zhàn)略和其他銀行計劃基礎上，分析預算草案的科學性和合理性。（4）最后審批與審議。美聯(lián)儲理事會對預算進行審批，委員會全體成員最終審議通過。（5）預算執(zhí)行與監(jiān)管。最終執(zhí)行，儲備銀行和委員會工作人員監(jiān)督的實際預算執(zhí)行情況。具體流程見下圖2所示：

圖2 儲備銀行預算編制流程

3、貨幣預算編制。委員會定期監(jiān)測流通貨幣的投放、回籠和不適宜再流通貨幣的銷毀數(shù)量，能夠高效掌控貨幣的流通需求?；诎丛卤O(jiān)測結果，考慮運營以及其他政策影響的基礎上，對流通貨幣投放和回籠的增長率進行預測，從而委員會能夠有效評估需從印鈔局預訂多少貨幣來滿足市場的貨幣需求。委員會向印鈔局支付生產(chǎn)貨幣的所有成本，其預算編制程序如下：（1）根據(jù)需求下訂單。每年八月，儲備銀行運營和支付系統(tǒng)部門根據(jù)委員會專員對貨幣需求的評估向印鈔局下一個財政年度的貨幣印制訂單。（2）評估預算需求。每年九月，委員會員工評估年度貨幣預算支出，包括貨幣印制費（基于對印鈔局提供的生產(chǎn)成本進行評估）、某些印鈔局的其他成本、貨幣教育項目支出、貨幣運輸和反假貨幣研究等。（3）審批。美聯(lián)儲理事會審批貨幣預算提案。（4）執(zhí)行與監(jiān)管。美聯(lián)儲理事會主席將貨幣預算提案提交委員會最后執(zhí)行并監(jiān)管執(zhí)行過程。

美聯(lián)儲財務預算管理模式具有如下特征：一是規(guī)范嚴謹?shù)念A算編制程序。從上述編制過程可見，美聯(lián)儲預算編制各部門、各層級職責清晰，審核層級和程序規(guī)范嚴謹，預算審查和修改整個過程各部門、各層級進行了充分的溝通協(xié)調(diào)，實現(xiàn)了各部門、各機構預算需求與美聯(lián)儲全系統(tǒng)預算增長目標的良好銜接，保證了預算編制的準確度。

二是預算編制的前瞻性較強。（1）實施基于戰(zhàn)略框架的預算管理模式。美聯(lián)儲對未來四年履職建立了戰(zhàn)略框架，確定了履職的重點方向，為預算編制提供了參考依據(jù)，將是否符合戰(zhàn)略框架主題作為評定相關內(nèi)容是否納入預算編制的范圍的標準，持續(xù)致力于實現(xiàn)戰(zhàn)略目標，履行財務責任，為委員會的目標和宗旨實現(xiàn)提供必要的財務保障。（2）具有預見性和彈性的預算管理模式。預算編制和執(zhí)行過程中，美聯(lián)儲重視預算與實際運營模式以及歷史支出趨勢結合，在充分評估實現(xiàn)職能目標所需資源的基礎上，綜合考慮未來關鍵影響因素，充分預見了未來的不確定性，預算編制的前瞻性較強，能夠充分滿足戰(zhàn)略目標需求，同時將原則性與靈活性結合，保證預算管理的彈性。

三是預算財務管理體現(xiàn)央行特殊性。一方面，為了充分保證中央銀行“貨幣發(fā)行和流通管理”關鍵職能目標實現(xiàn)，美聯(lián)儲的貨幣發(fā)行與流通管理相關的支出都在貨幣預算中列支反映，每年約占整體預算的14%左右，充分體現(xiàn)了央行“發(fā)行的銀行”特征。另一方面，聯(lián)邦儲備銀行按監(jiān)督和管理、向金融機構和公眾提供服務、貨幣和經(jīng)濟政策、向財政部及其他政府機構提供服務、有償服務等履職職能領域設置科目賬戶，同樣也體現(xiàn)其中央銀行履職特性。

四是注重預算執(zhí)行監(jiān)管。（1）戰(zhàn)略框架指導成本控制。美聯(lián)儲2012-2015年戰(zhàn)略框架中將“建立一個降低成本的科學方法和一個維持高效率和高效益使用財務資源的預算增長目標”作為六大戰(zhàn)略主題之一，可見其對于成本控制以及預算績效的重視程度。在戰(zhàn)略框架指導下，理事會在考慮執(zhí)行戰(zhàn)略主題需要的資源，以及預算的增長目標來編制預算以及在預算執(zhí)行過程中有效控制成本，首要原則是滿足戰(zhàn)略目標需求，其次是有效控制成本。（2）先進的成本控制系統(tǒng)實現(xiàn)精細化管理。儲備銀行全年的財務業(yè)績主要依靠成本會計系統(tǒng)、計劃和控制系統(tǒng)（PA CS）系統(tǒng)進行全面的監(jiān)控。在系統(tǒng)中，所有的央行職能的費用由業(yè)務領域進行劃分，相關的成本和日常費用，歸集和分配于這些領域，通過系統(tǒng)能夠?qū)嶋H支出與預算進行動態(tài)比對，隨時掌控預算執(zhí)行進度和偏差，極大的提高了預算執(zhí)行控制能力。依靠先進的預算監(jiān)控技術和工具，美聯(lián)儲年度預算決算數(shù)與預算數(shù)差異較?。ㄒ姳?），2006-2014年預算與實際支出數(shù)差額比例控制在-5.61%-0.64%之間，除2007年執(zhí)行數(shù)超過預算數(shù)以外，其他年度均控制在預算范圍內(nèi)。財務預算獨立性較強的美聯(lián)儲，這充分體現(xiàn)了其超強的預算執(zhí)行“自控力”，且從歷年增長趨勢來看，預算與實際支出變動均較為平緩，增長率控制在降較低水平（見圖3）。

表1 美聯(lián)儲系統(tǒng)2006-2014年預算與實際支出對比情況表（單位:百萬美元）

圖3 預算與實際支出變動趨勢圖

（二）高效成本控制的預算財務體制典型-德國、巴西央行財務預算管理模式

1、德國央行財務預算管理模式。德國央行預算由中央銀行董事會審批，無須通過財政部核批，也不用接受政府的監(jiān)督檢查，具有比美聯(lián)儲更加“超然”的獨立性。但是，德國央行形成了高效的成本控制管理體系，對預算執(zhí)行具有高度的“自控”能力。德國央行將成本高效作為運營管理目標，設立成本中心和專門的成本控制部門，全面運用成本會計理念、方法和技術，構建了完備的數(shù)據(jù)體系和穩(wěn)定的操作系統(tǒng)，實現(xiàn)了對資金和成本的動態(tài)掌控，能夠?qū)τ媱澇杀九c實際開支情況進行實時監(jiān)控，按月進行預算執(zhí)行情況分析，排查風險和偏差，實現(xiàn)成本高效目標。同時，系統(tǒng)化的成本管理信息也為預算編制和管理提供了參考依據(jù)，提高了預算編制的準確性。

2、巴西央行財務預算管理模式。最大的特點就是采用作業(yè)成本法建立了高效的成本管理系統(tǒng)，通過該系統(tǒng)巴西央行能夠?qū)崿F(xiàn)對履職成本進行動態(tài)分析、評估和控制，杜絕預算資源浪費，極大的提高了預算資源的經(jīng)濟性和效率性。

（三）嚴格而具有彈性的財務預算體制典型-日本央行

日本央行財務預算不依賴于財政撥款，具有一定的獨立性，但是預算需經(jīng)過日本大藏?。簇斦浚徟?，預算執(zhí)行也要接受大藏省的監(jiān)督和檢查，大藏省對日本央行實行較為嚴格的預算管理體制，類似于人民銀行當期部門預算體制，但是同時保證了其預算管理的彈性，以保障央行特定職責的實現(xiàn)。

1、設置預備費科目，以備特殊需求。日本央行預算主要由基本支出預算和行政支出預算構成,設置大、中、小三級預算科目，大科目有貨幣印刷費、國庫業(yè)務經(jīng)費、人員經(jīng)費、交通通信費、修繕費、一般事務費、固定資產(chǎn)購置費、預備費八項。其中，預備費較為特殊，它是備用待調(diào)整預算資金，主要是為了在前七項大科目的預算資金不能滿足履職需要，但又必須大量增加費用開支時，作為的“備用”的預算資金。當然，日本銀行也不能隨意動用預備費，除非是特殊情況。

2、大藏省對日本央行預算財務監(jiān)督堅持原則性與靈活性結合。大藏省對日本央行的預算管理要求較為嚴格，審批權限較大。日本央行一般不能進行八個預算大科目指標之間的調(diào)劑，確需調(diào)劑，必須事先征得大藏省的許可。但是，日本央行能自行決定費用預算的中、小科目指標的之間的調(diào)劑。雖然大藏省掌控了對日本央行費用預算的審批權，但實際上很少使用這種審批權力，無論是對報批范圍的界定，還是在提高批準手續(xù)的透明度方面，都充分考慮了日本央行在業(yè)務開支、維持機構運作領域的獨立自主性。1998年以來，大藏省對日本銀行上報的經(jīng)費預算都是全額批復，從未核減過。

總而言之，美、德、巴西、日本等國央行財務預算管理實踐給予我們?nèi)缦聠⑹荆阂皇墙⒅衅趹?zhàn)略框架意義重大，預算編制、預算執(zhí)行控制均應以戰(zhàn)略框架為指導，確定方向和原則。二是財務預算管理主要實現(xiàn)兩個目標：首要目標是高效滿足戰(zhàn)略框架下特定主題的履職需求，促進履職目標實現(xiàn)；次要目標是強化預算約束力，控制預算執(zhí)行風險，實現(xiàn)成本高效。三是財務預算管理體制應體現(xiàn)央行特征，必須保持一定的獨立性，實行較為靈活的彈性預算控制方式。四是完備的信息數(shù)據(jù)庫體系和先進的財務預算管理系統(tǒng)，極大的提高了預算財務管理的效率和水平。

四、新常態(tài)下的人民銀行財務預算管理工作轉型思考

基于新形勢下的新要求，根據(jù)人民銀行履職實際和財務預算管理特征，參考國外央行先進經(jīng)驗，可將新常態(tài)下的人民銀行預算財務管理目標設定為：一是科學、合理配置資源，充分保障履職需求；二是實現(xiàn)成本高效、風險可控，提高資金使用效益。為此，必須加快深化轉型，從現(xiàn)代化的預算財務管理理念指引、標準化預算財務管理體系規(guī)范、信息化技術支撐、高素質(zhì)人才保障、預算財務管理與履職規(guī)劃和目標結合（預算前瞻性）、部門預算體制（財務預算管理與履職匹配性）、預算執(zhí)行過程監(jiān)管水平、績效問責能力等八個方面進行深化改革（改革思路和框架如上圖4所示）。

圖4 人民銀行預算財務管理工作轉型思路

（一）推進管理理念轉型，引導現(xiàn)代化的財務預算管理模式建設

1、加快轉變預算管理觀念。將人民銀行各級行預算執(zhí)行和控制情況、資產(chǎn)管理情況、預算資金績效水平等作為會計財務工作重要考核指標，作為預算資源分配參考依據(jù)，促進各級行改變傳統(tǒng)思維，加快轉變“重分輕管”觀念，糾正“四重四輕”現(xiàn)象。

2、引入現(xiàn)代化預算管理理念。將高效成本控制作為預算財務管理重要目標，引入戰(zhàn)略管理、管理會計、成本會計、預算績效、風險管理等現(xiàn)代化財務預算管理理念，提升預算管理的精細化水平，尤其是預算執(zhí)行過程要強化成本效益分析，多進行“經(jīng)濟性”考量，形成勤儉節(jié)約的財務預算管理思維。

3、形成“全行財務預算”觀念。強化會計財務部門預算財務的統(tǒng)籌管理職能，進一步明確各部門財務預算管理的預算編制主體、執(zhí)行主體、責任主體的權責關系，做好預算財務工作的宣傳和培訓工作，促進觀念更新，贏得全行理解和支持，形成“全行財務預算”觀念。

（二）推進標準化體系建設，提升預算財務管理規(guī)范性

1、完善制度規(guī)范適應人民銀行履職現(xiàn)狀。一方面，對《中國人民銀行財務管理制度》、《中國人民銀行預算管理規(guī)定》等預算財務管理制度相關內(nèi)容進行修訂，適應部門預算改革以及人民銀行職能新變化，充分體現(xiàn)新增的征信、反洗錢金融穩(wěn)定等重要履職需求；另一方面，根據(jù)財政部預算編制相關要求，結合人民銀行實際情況，研究制定統(tǒng)一的《人民銀行預算編制操作規(guī)程》，明確預算編制原則、方法以及具體操作流程，明確各部門、各級行預算編制責權，促進預算編制的規(guī)范化和標準化。

2、加快推進定額標準體系建設。（1）探索建立人民銀行預算財務管理基礎信息庫，為定額標準測定提供依據(jù)。各級行應收集整理單位基本情況、歷年預算執(zhí)行情況、資產(chǎn)、人員、工資、歷史成本等方面基礎信息，形成系統(tǒng)化的數(shù)據(jù)庫，為科學測定預算定額標準提供數(shù)據(jù)和信息支撐。（2）建立《人民銀行預算定額標準管理辦法》，指導定額標準建設和運用。建立統(tǒng)一的定額標準管理辦法，確定預算定額標準適用范圍，明確測算原則、方法、依據(jù)和流程。（3）逐步建立符合實際的定額標準體系。各級行在基礎數(shù)據(jù)庫不斷建設和完善的同時，要強化對數(shù)據(jù)的分析和利用，使用因素分析法，對各項費用和支出進行逐層分解，分析每項費用和支出的關鍵成本驅(qū)動因素，科學測算相關費用和支出的標準定額水平，以地市為基本單位，逐步建立從上至下的定額標準體系，下級行制定標準參考上級行，并結合轄內(nèi)實際，考慮差異性因素?？茖W合理的定額標準應通過測算固定定額、浮動定額和動態(tài)調(diào)整項目結合的方式確定，固定定額等同于“固定成本”，是人民銀行基本支出中的“剛性支出”需求；浮動定額應根據(jù)各級行所的職能范圍、業(yè)務狀況、所處地區(qū)經(jīng)濟狀況和消費水平等差異性因素來確定；而動態(tài)調(diào)整項目指的是根據(jù)特殊經(jīng)濟期間或不可預計因素以及相關政策因素變動而進行動態(tài)調(diào)整管理的部分。

（三）健全財務綜合管理系統(tǒng)功能，強化信息化支撐作用

1、啟用和擴展已有功能模塊。（1）啟用預算管理模塊。通過設置費用指標控制方案和費用執(zhí)行進度預警提示，即時提示轄內(nèi)各級行費用執(zhí)行情況，確保費用執(zhí)行節(jié)奏平穩(wěn)。（2）擴展財務分析功能模塊。根據(jù)財務分析個性化需求設計多種分析方案，合理采集數(shù)據(jù)信息，使用相關模型和指標進行橫向和縱向分析，實現(xiàn)數(shù)據(jù)自動處理，圖形、表格自動生成等功能，成為財務分析工作的重要工具。（3）啟用“項目管理”模塊功能。通過應用項目管理模塊，建立標準化的項目庫，實現(xiàn)對項目過程的監(jiān)管，切實提高項目管理水平，提高項目資金產(chǎn)出效益。

2、建立與相關業(yè)務系統(tǒng)連接。打破原有封閉式結構，設置數(shù)據(jù)連接通道，實現(xiàn)系統(tǒng)與相關系統(tǒng)對接。（1）實現(xiàn)系統(tǒng)與A CS、T C B S等業(yè)務系統(tǒng)對接，實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，提高財務報表編制效率，降低人工處理報表數(shù)據(jù)的風險隱患。（2）探索實現(xiàn)財務綜合管理系統(tǒng)與固定資產(chǎn)、人員信息統(tǒng)計、工資統(tǒng)發(fā)等系統(tǒng)實現(xiàn)對接，統(tǒng)籌和利用現(xiàn)有資源，建立人民銀行財務預算管理基礎數(shù)據(jù)庫，為科學測定預算定額標準以及預算編制提供數(shù)據(jù)和信息支持。

3、增加和完善相關功能模塊。（1）增加成本控制模塊。運用成本管理理念，以部門或作業(yè)為成本中心，實現(xiàn)成本歸集與分攤、成本分析等功能，為定額標準測算提供歷史成本信息，探索將成本會計運用于人民銀行財務預算管理實踐。（2）增加預算績效管理相關功能模塊，將績效目標設置、績效跟蹤監(jiān)控、績效評價等內(nèi)容融入系統(tǒng)功能，借助信息化系統(tǒng)深入推進預算績效管理工作。（3）利用大數(shù)據(jù)技術，完善數(shù)據(jù)庫管理功能模塊，增強系統(tǒng)對數(shù)據(jù)的采集、挖掘、分析等功能，使會計財務人員能夠使用系統(tǒng)對財務數(shù)據(jù)進行高效加工處理，滿足非現(xiàn)場監(jiān)測以及財務分析等工作對數(shù)據(jù)處理的需求。

（四）建設高素質(zhì)人才隊伍，保障財務預算管理履職需求

1、加大培訓和教育力度。堅持“理論與實踐結合、全面性與重點性結合、知識傳授與思想教育結合”原則，開展多種形式、多種層次的培訓和教育，重點要加強中期財政規(guī)劃管理、預算績效管理等新知識、新業(yè)務的培訓，結合新常態(tài)下的預算財務管理新形勢多開展財經(jīng)紀律警示案例教育，豐富會計財務人員知識結構，提高政治政策素養(yǎng)。

2、優(yōu)化人員結構。一方面，人員招聘應適當向考慮基層人民銀行人員年齡結構的更新度和銜接度，逐步解決人員老齡化問題，防止因退休潮而出現(xiàn)的空崗現(xiàn)象，確保支行工作不斷層；另一方面，要對會計財務部門當前履職實際工作量進行準確把握，保證人員編制與業(yè)務需求相匹配。

3、合理進行人員崗位配置。在現(xiàn)有人員編制基礎上，加快崗位輪換制，優(yōu)化崗位配置。不僅僅在部門內(nèi)部輪換，而且要加強部門之間的輪換，為培育綜合性業(yè)務人才提供良好的途徑。

（五）穩(wěn)步推進中期規(guī)劃管理，提高預算前瞻性

1、重構人民銀行預算編制程序。借鑒美聯(lián)儲戰(zhàn)略框架預算管理模式，根據(jù)財政部中期規(guī)劃預算改革思路，重構人民銀行預算編制程序：（1）編制中期規(guī)劃，確定預算支出重點方向。人民銀行總行應根據(jù)履職情況、國家政策、社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃確定未來三至五年履職重點方向，評估實現(xiàn)中期目標所需資源，編制中期履職規(guī)劃，并確定分年實施目標；總行各業(yè)務部門根據(jù)本部門職責分解落實中期規(guī)劃，確定三至五年業(yè)務發(fā)展重點方向，評估業(yè)務需求，編制業(yè)務三至五年業(yè)務發(fā)展規(guī)劃，并確定分年業(yè)務發(fā)展目標。（2）科學預測預算增長目標。根據(jù)中期履職規(guī)劃和業(yè)務發(fā)展規(guī)劃評估預算資源需求重點，參考預算支出歷史增長趨勢，根據(jù)本年履職、國家政策、社會經(jīng)濟發(fā)展等情況綜合評估預測，合理確定全系統(tǒng)預算支出整體增長目標，為預算編制提供參考基礎。（3）編制三年滾動預算。根據(jù)中期履職規(guī)劃和業(yè)務發(fā)展規(guī)劃，各級行分解確定本行履職和業(yè)務發(fā)展目標，合理評估所需資源，按照財政部要求，以預算增長目標為基礎，在總行統(tǒng)籌安排下編制三年滾動預算，由總行匯總報財政部審批，并將預算編制與預算績效管理結合，合理確定績效目標，作為考核預算資金效益的依據(jù)。（4）預算執(zhí)行與監(jiān)管。根據(jù)財政部下達的預算控制數(shù)執(zhí)行，對執(zhí)行過程實施監(jiān)管，并強化績效問責。

2、加強對中期規(guī)劃管理的調(diào)查研究。（1）加強對國外理論研究。中期規(guī)劃管理理念源于國外中期預算框架（M T B F），在美國、澳大利亞、歐盟等國家和地區(qū)已經(jīng)實踐多年，積累了大量的經(jīng)驗，尤其是美聯(lián)儲、歐央行實施中期預算框架管理的經(jīng)驗對人民銀行財務預算改革具有較強的參考價值。（2）探索人民銀行中期財政規(guī)劃實施路徑。總結首次滾動預算編制遇到的問題和實踐經(jīng)驗，探索適宜于人民銀行的中期財政規(guī)劃實施路徑，明確編制依據(jù)、預測方法、編制程序等問題，加強部門預算編制與國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、政府宏觀調(diào)控政策、部門職能和事業(yè)發(fā)展需要的銜接，增強預算安排的前瞻性、針對性和有效性，更好地服務于履職目標實現(xiàn)。

（六）適當調(diào)整當前部門預算體制，增強預算與央行履職匹配性

人民銀行財務預算管理體制必須保持一定的獨立性，不適宜以單純的部門預算模式實行剛性控制。當然這里所說的獨立性并非美德等國家央行超然的獨立性，因為我國國情和經(jīng)濟體制不同于美德，央行的職能和體制也不同，根據(jù)我國實際情況，建議人民銀行在當前部門預算制度下，借鑒日本央行經(jīng)驗，對財務預算實行彈性管理模式，具體可以從以下幾個方面調(diào)整：

1、增設“機動經(jīng)費”項目。參考日本央行財務預算管理經(jīng)驗，并借鑒國家稅務系統(tǒng)“機動經(jīng)費”管理經(jīng)驗，在財政部的支持下，在項目支出科目下設立“機動經(jīng)費 ”科目，作為特殊情況調(diào)劑資金，增強財務預算管理彈性。機動經(jīng)費，主要是用于解決難以預見的特殊開支，切合人民銀行特殊職能需求。

2、對不同性質(zhì)預算支出實行分類控制原則。一是嚴格控制類型。對于“三公經(jīng)費”、會議費、差旅費等公用經(jīng)費應嚴格控制，規(guī)范列支，嚴控財經(jīng)紀律風險。二是彈性控制類型。對于貨幣發(fā)行費、安全防衛(wèi)、反洗錢經(jīng)費、征信管理、調(diào)查統(tǒng)計等業(yè)務性的行政事業(yè)開支適宜實行彈性控制，充分滿足政策性和難以預見的特殊履職需求。三是據(jù)實列支類型。對于電子設備運轉費、網(wǎng)絡租賃費、反假幣經(jīng)費等理應屬于常規(guī)性的、維持機構和業(yè)務運轉的必不可少的剛性支出，適宜據(jù)實列支。

（七）強化預算執(zhí)行監(jiān)管，實現(xiàn)風險可控、成本高效

1、完善監(jiān)管機制，嚴防預算執(zhí)行風險。一是強化預算執(zhí)行過程監(jiān)管。建立科學合理的預算執(zhí)行進度考核機制，實施預算執(zhí)行進度的通報制度和監(jiān)督檢查制度，強化預算執(zhí)行情況分析、評價、考評，對執(zhí)行過程實現(xiàn)有效控制。二是強化風險控制。建立財務風險預警機制，設置風險警示指標，定期通過財務綜合管理系統(tǒng)，對財務預算執(zhí)行情況進行非現(xiàn)場監(jiān)測，及時排查預算執(zhí)行偏差風險，杜絕預算執(zhí)行節(jié)奏失控，規(guī)范財務行為。

2、強化成本管理，實現(xiàn)成本高效。借鑒德國和巴西央行成本管理實踐經(jīng)驗，結合人民銀行履職情況和財務預算管理實踐充分論證引進成本管理的可行性，探索引入成本管理路徑：在充分論證和研究的基礎上，重構預算財務管理相關程序，在財務綜合管理系統(tǒng)中增加成本管理和控制模塊，以部門或作業(yè)（比如貨幣發(fā)行業(yè)務作業(yè)、征信管理業(yè)務作業(yè)）為成本中心、責任中心，逐步實現(xiàn)將人民銀行各項履職成本分攤與歸集于特定的部門或成本中心，定期對部門或作業(yè)中心成本變動進行分析，形成成本分析報告，明確相關部門成本控制責任，提高成本控制意識與效率。

（八）以績效問責，提高資金使用效益

1、增強績效觀念。逐步轉變觀念，重視對預算資金“產(chǎn)出和效果”的分析和評價，推進投入型預算管理模式向產(chǎn)出型管理模式轉變。會計財務部門要加強對績效管理的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，在全系統(tǒng)內(nèi)大力開展預算績效管理理念宣傳，組織專題培訓與知識測試，讓績效觀念深入人心。

2、建立相關配套措施。（1）健全相關制度規(guī)范。修訂《人民銀行財務管理制度》相關內(nèi)容，將預算績效管理納入其中，明確績效管理職權關系、實施原則、組織機構等重要內(nèi)容，并制定《人民銀行預算績效管理辦法》明確預算績效管理工作具體實施思路和方法。（2）完善相關配套機制。一是建立組織協(xié)調(diào)機制。會計財務部門牽頭建立財權部門、事權部門協(xié)調(diào)聯(lián)動的預算績效管理領導小組，強化對預算績效管理工作的組織協(xié)調(diào)，負責預算績效評價與考核。二是建立預算績效運行跟蹤監(jiān)控機制。應建立有效機制定期監(jiān)測預算績效目標的實現(xiàn)情況，及時排除偏差，確保績效目標實現(xiàn)。三是建立績效評價結果應用機制。建立績效評價結果通報機制，督促預算使用部門改善管理，提升績效；建立績效評價結果與預算分配結合機制，探索將績效評價結果作為預算編制和預算分配的參考依據(jù);建立績效問責和激勵機制，督促相關部門增強責任和績效觀念，提高管理效益。

3、建立科學的預算績效評價體系。建議參考財政部《預算績效評價共性指標體系框架》以及其他相關制度，建立符合實際的績效評價指標體系，作為各級行進行績效評價指標設置的參考標準。預算績效評價指標設置應堅持以下兩個原則：一是統(tǒng)一性與差異性結合。績效評價指標一般為三個層級，應建立統(tǒng)一的第一、二層級指標，確定第三層級指標制定原則，作為參考標準，保證預算指標的統(tǒng)一性；同時各級行可根據(jù)轄內(nèi)實際情況，參考三級指標制定原則設置符合實際的三級指標，體現(xiàn)差異性，保證預算指標體系的科學性與合理性。二是原則性與靈活性結合。預算執(zhí)行過程，必須保證預算績效指標值保持在合理區(qū)間，努力實現(xiàn)預算績效目標，應堅持原則性；但是考慮到人民銀行職能特殊，履職過程中不可預見因素較多，預算績效指標值存在較大的偏離風險，因此應靈活掌握預算指標值的區(qū)間，保持一定的靈活性。

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［14］The Federal Reserve Board,Annual Report 2014 http: //www.federalreserve.gov/publications/annual-report/def-ault.htm.401-415

［15］The Federal Reserve Board,Annual Report Budget Review 2006-2013.http://www.federalreserve.gov/publications/budget-review/default.htm.411-426

［16］The The FederalReserve Board,Strategic Framework 2012-15.http://www.federalreserve.gov/publications/gpra/201 3-preface.htm.13-18（1）195-228

Consideration and Exploration about the Financial Budget Management Transition of the People's Bank under the New Normality

XU Hai-bo
Master of Accounting,Southwest University,Chongqing 400715 Shaoyang Center Branch,People's Bank of China,Shaoyang 422000

Under the new normal state,the financial budget management of People's Bank is facing a new situation,this paper conducted deep analysis of the main problems and contradictions in implementation of department budget,including idea bias,the management system does not match,the quality of personnel does not match,information technology lack behind,the preparation of anomie,execution disorder,evaluation out of position and etc.Fully learning from the advanced experience of the typical pattern at foreign central banks in financial budget management,we put forward a"scientific and rational allocation of resources to fully protect the performance of their duties demand"and "cost-effective,risk control,improve capital efficiency"as the goal of deepening budget new ideas,new modes of financial management reform,vigorously promote the deepening of the transformation,and effectively meet demand and perform their duties effectively.

New Normality,The People's Bank of China,Budget Financial Management,Transition

F830

A

許海波，男，湖南邵陽人，西南大學會計碩士研究生，中國人民銀行邵陽市中心支行，研究方向：金融會計；湖南邵陽，422000