論排污費(fèi)改稅后央地間水污染稅收收入分配

劉璐 王一驍

論排污費(fèi)改稅后央地間水污染稅收收入分配

劉璐 王一驍

稅收的立法價(jià)值和政府事權(quán)是分配稅收收益權(quán)的兩個(gè)基本點(diǎn)，稅收價(jià)值的實(shí)現(xiàn)依賴于哪一級(jí)政府的事權(quán)，稅收收益權(quán)就應(yīng)分配給哪一級(jí)政府。本文以此為核心思路，通過(guò)梳理現(xiàn)行政府水污染管理職責(zé)的分配，分析其中的不足及其在全面深化改革背景下的完善方向，結(jié)合水污染宏觀治理加強(qiáng)的理論必要性，分析得出水污染環(huán)境保護(hù)稅的收益權(quán)應(yīng)由中央和地方共享，中央分成比例應(yīng)在原排污費(fèi)分成比例上提高。

環(huán)境保護(hù)稅 水污染治理 稅收收益權(quán) 事權(quán) 支出責(zé)任

作者劉璐，華東政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法律研究院助理研究員（上海 200042）；王一驍，華東政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院碩士研究生（上海 200042）。

排污費(fèi)一直是環(huán)保專項(xiàng)資金的最主要來(lái)源。2014年，長(zhǎng)江中游的湖北省重點(diǎn)監(jiān)控企業(yè)共繳納排污費(fèi)約1.9億元，江浙滬三省市重點(diǎn)監(jiān)控企業(yè)共繳納排污費(fèi)約13.5億元。高額的排污費(fèi)收入是沿江地方政府履行其水污染治理職責(zé)的重要支撐。伴隨著新一輪財(cái)稅體制改革的進(jìn)行，由財(cái)政部、國(guó)稅總局和環(huán)保部共同起草的《環(huán)境保護(hù)稅法（征求意見稿）》（以下簡(jiǎn)稱“征求意見稿”）已于2015年6月10日公開向社會(huì)征求意見，取代排污費(fèi)的環(huán)境保護(hù)稅開征在即。分稅制下，央地財(cái)政收入的劃分始終牽動(dòng)著地方政府的神經(jīng)，按現(xiàn)行規(guī)定，排污費(fèi)按1:9的比例分別繳入中央和地方國(guó)庫(kù)，而費(fèi)改稅后，相應(yīng)財(cái)政收入將如何分配便成為亟待明確的問題。本文將從稅收目標(biāo)價(jià)值、政府事權(quán)、稅收收益權(quán)的內(nèi)在聯(lián)系入手，分析環(huán)境保護(hù)稅中“水污染物”稅目的收益權(quán)應(yīng)當(dāng)如何配置，才能更好地配合各級(jí)環(huán)保部門發(fā)揮水污染治理職能。

一、稅收收益權(quán)分配基本原則

（一）稅收收益權(quán)及其分配方式

稅收收益權(quán)并非一項(xiàng)獨(dú)立的權(quán)力，它只是稅權(quán)的一個(gè)權(quán)能。完整的稅權(quán)具有稅收立法、稅收征管和稅收收益三個(gè)權(quán)能，收益權(quán)指的是政府享有稅收收入的權(quán)能。因此，某一級(jí)政府享有稅收收益權(quán)，并不意味著其享有完整的稅權(quán)；某一稅種的收益權(quán)完全由地方政府享有，也不代表該稅種是“地方稅”。分析這一項(xiàng)權(quán)能的實(shí)義在于，在政府的運(yùn)行中，稅收收益權(quán)直接表現(xiàn)為政府的“財(cái)力”。

稅收收益權(quán)分享的方式，可以是按比例共享，如中央和省級(jí)按4:6的比例分享企業(yè)所得稅收入；也可以是按稅目共享，如資源稅中，除海洋石油資源稅收入歸中央財(cái)政外，其他歸入地方財(cái)政。征求意見稿明確將大氣污染物、水污染物、固體廢物和噪聲污染作為環(huán)境保護(hù)稅的稅目，考慮到四類稅目有詳細(xì)且各自獨(dú)立的計(jì)稅依據(jù)、污染當(dāng)量數(shù)值和稅率，按照稅目、甚至各稅目按比例劃分環(huán)境保護(hù)稅的收益權(quán)也是可行的。

（二）稅收目標(biāo)價(jià)值、收益權(quán)與政府事權(quán)的聯(lián)系

現(xiàn)代民主國(guó)家產(chǎn)生以來(lái)，稅收始終是“無(wú)產(chǎn)政府”的主要財(cái)政收入來(lái)源，它不僅是政府提供公共服務(wù)的對(duì)價(jià)，更是政府發(fā)揮社會(huì)管理職能的保障——任何一項(xiàng)事權(quán)的行使都要依賴財(cái)力的對(duì)應(yīng)配置，正所謂“權(quán)力與責(zé)任相統(tǒng)一，花錢和辦事相統(tǒng)一”。正是基于事權(quán)與財(cái)權(quán)的這一層聯(lián)系，十八屆三中全會(huì)將事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)作為理順中央和地方財(cái)政關(guān)系的基本原則，以期解決分稅制改革以來(lái)“上面千根線，基層一根針”的財(cái)權(quán)集中、事權(quán)下放矛盾。

那么在事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的原則下，調(diào)整分稅制的“按稅種定財(cái)權(quán)”，具體應(yīng)當(dāng)如何安排既有的或新開征的各個(gè)稅種的收益權(quán)呢？筆者認(rèn)為，進(jìn)一步厘清政府事權(quán)與稅收收益權(quán)的內(nèi)在聯(lián)系，需要著眼于法律運(yùn)行的全過(guò)程。法律的運(yùn)行包括法的創(chuàng)制和法的實(shí)施，每一個(gè)稅種都有其設(shè)定的目標(biāo)價(jià)值，這屬于立法亦即法的創(chuàng)制環(huán)節(jié)的價(jià)值定位，而這一目標(biāo)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)依賴于法的實(shí)施環(huán)節(jié)，即執(zhí)法和司法的有效性。稅收最終是用來(lái)支持政府提供公共產(chǎn)品的，稅法目標(biāo)價(jià)值實(shí)現(xiàn)的直接推動(dòng)力也正來(lái)自政府事權(quán)的行使抑或支出責(zé)任的履行。換言之，稅收目標(biāo)價(jià)值依靠政府事權(quán)的有效行使付諸實(shí)現(xiàn)，而事權(quán)的有效行使又以稅收的收益權(quán)為支撐。基于上述三者的聯(lián)系，我們可以歸結(jié)出稅收收益權(quán)配置的基本原則，即：發(fā)揮稅收目標(biāo)價(jià)值所依賴的事權(quán)由哪一級(jí)政府行使，該稅收的收益權(quán)也應(yīng)該配置給哪一級(jí)政府。

因此，為更有效地發(fā)揮政府水污染治理的職能，就需要科學(xué)分配環(huán)境保護(hù)稅中水污染物稅目的收益權(quán)，而要回答該收益權(quán)具體如何配置，首先要明確環(huán)境保護(hù)稅的價(jià)值定位和水污染治理事權(quán)的具體內(nèi)涵。

二、環(huán)境保護(hù)稅的價(jià)值定位

擬開征的環(huán)境保護(hù)稅是“為保護(hù)和改善環(huán)境,促進(jìn)社會(huì)節(jié)能減排”而對(duì)直接向我國(guó)領(lǐng)域或管轄海域排放應(yīng)稅污染物的生產(chǎn)者、經(jīng)營(yíng)者課征的稅。根據(jù)目前公開的征求意見稿，“環(huán)境保護(hù)稅”將大氣污染物、水污染物、固體廢物、噪音列為應(yīng)稅污染物，實(shí)際上相當(dāng)于OECD國(guó)家普遍開征的大氣污染稅、水污染稅等稅種的綜合。20世紀(jì)70年代以來(lái)，OECD各成員國(guó)幾乎都對(duì)排放污染物課稅，盡管名稱不一，但都以實(shí)現(xiàn)“污染者付費(fèi)原則”為目的，旨在實(shí)現(xiàn)污染控制、鼓勵(lì)節(jié)能減排?；诖?，環(huán)境保護(hù)稅的立法本位在于環(huán)境利益，開征這一稅種的目標(biāo)價(jià)值在于：第一，籌集財(cái)政資金，用于污染治理、污染控制和減排技術(shù)的研發(fā)、推廣；第二，將生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中對(duì)環(huán)境產(chǎn)生的負(fù)外部性內(nèi)化到生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本中去，將生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者以污染環(huán)境為代價(jià)獲取的經(jīng)濟(jì)利益與社會(huì)大眾的環(huán)境利益進(jìn)行對(duì)等補(bǔ)償，實(shí)現(xiàn)利益公平再分配。為更好厘清環(huán)境保護(hù)稅的概念和價(jià)值定位，需要強(qiáng)調(diào)以下兩點(diǎn)：

第一，環(huán)境保護(hù)稅與《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱《環(huán)境保護(hù)法》）中的“環(huán)境保護(hù)”概念并不等同。環(huán)境保護(hù)法關(guān)注的環(huán)境問題包括兩個(gè)方面：資源破壞和環(huán)境污染。所謂資源破壞，是立足于自然資源價(jià)值，因自然資源的過(guò)度開采利用導(dǎo)致的生態(tài)損失；所謂環(huán)境污染，是立足于容量資源價(jià)值，因污染物排放侵害環(huán)境容忍限度而造成的生態(tài)損失。正因?yàn)槿绱?，《環(huán)境保護(hù)法》在體系上一般以自然資源保護(hù)法和污染防治法為兩個(gè)平行的構(gòu)成部分。而根據(jù)財(cái)政部、國(guó)稅總局、環(huán)保部聯(lián)合作出的《征求意見稿說(shuō)明》，開征環(huán)境保護(hù)稅是以費(fèi)改稅為目的的，環(huán)境保護(hù)稅是過(guò)去排污費(fèi)的替代，這一替代關(guān)系體現(xiàn)在：稅率設(shè)計(jì)上，實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)稅稅負(fù)與原排污費(fèi)負(fù)擔(dān)基本一致；征收范圍上，明確“對(duì)依照本法規(guī)定征收環(huán)境保護(hù)稅的，不再征收排污費(fèi)”。由此可見，環(huán)境保護(hù)稅中的“環(huán)境保護(hù)”是一個(gè)狹義概念，專指環(huán)境污染防治，因此，所謂“環(huán)境保護(hù)稅”，本質(zhì)上是“環(huán)境污染稅”。

第二，環(huán)境保護(hù)稅是一般專項(xiàng)稅。一般專項(xiàng)稅是指向不特定納稅人征收，但稅款特定地用于稅法規(guī)定的某一政策目標(biāo)的稅種，如我國(guó)現(xiàn)行的城市建設(shè)維護(hù)稅，是法律規(guī)定專門用于城市設(shè)施建設(shè)和維護(hù)的稅種。征求意見稿雖未明確環(huán)境保護(hù)稅是專項(xiàng)稅，但《排污費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》第5條規(guī)定，“排污費(fèi)應(yīng)當(dāng)全部專項(xiàng)用于環(huán)境污染防治”，基于二者的替代關(guān)系，應(yīng)當(dāng)將環(huán)境保護(hù)稅作為一般專項(xiàng)稅，稅款專項(xiàng)用于污染防治。

三、水污染治理事權(quán)之內(nèi)涵界定

（一）《中華人民共和國(guó)水法》（以下簡(jiǎn)稱《水法》）中污染防治監(jiān)督管理的范疇

明確了環(huán)境保護(hù)稅的價(jià)值定位，筆者尋找我國(guó)現(xiàn)行水資源法律法規(guī)賦予各級(jí)政府的職權(quán)中對(duì)應(yīng)實(shí)現(xiàn)上述稅收目標(biāo)價(jià)值者，多稱之以“污染防治監(jiān)督管理”，如《中華人民共和國(guó)水污染防治法》（以下簡(jiǎn)稱《水污染防治法》）第三章，《飲用水水源保護(hù)區(qū)污染防治管理規(guī)定》第四章和《入河排污口監(jiān)督管理辦法》等。這些職權(quán)主要包括：

第一，對(duì)企業(yè)排污的許可或備案?！端廴痉乐畏ā芬?guī)定，企業(yè)向水體排污，需要取得排污許可證；在入河口設(shè)置排污口，需要經(jīng)水行政管理部門審批；企業(yè)的排污設(shè)施和處理設(shè)施須經(jīng)環(huán)境保護(hù)部門備案。

第二，對(duì)排污企業(yè)的日常監(jiān)管。包括根據(jù)《污染源自動(dòng)監(jiān)控管理辦法》指導(dǎo)、監(jiān)督排污企業(yè)安裝使用自動(dòng)監(jiān)測(cè)設(shè)備，維護(hù)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)運(yùn)行，核定、統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，以及依據(jù)《水污染防治法》對(duì)排污單位進(jìn)行常規(guī)現(xiàn)場(chǎng)檢查等。

第三，特殊水域防污染。主要是根據(jù)《水功能區(qū)管理辦法》《飲用水水源保護(hù)區(qū)污染防治管理規(guī)定》對(duì)依法劃定的水功能區(qū)、飲用水源保護(hù)區(qū)采取特定生態(tài)措施和工程措施。

第四，水污染突發(fā)事件應(yīng)急處置、節(jié)能減排技術(shù)研發(fā)推廣等。

（二）對(duì)現(xiàn)行《水法》界定之內(nèi)涵的超越

本文以“水污染治理”取代“污染防治監(jiān)督管理”，意在強(qiáng)調(diào)治理相對(duì)管理的進(jìn)步意義。

首先，治理的立意高于管理：所謂管理，是政府以管理者姿態(tài)單方面行使權(quán)力的過(guò)程，以政府利益為本位，強(qiáng)調(diào)的是秩序與效率；所謂治理，是政府與社會(huì)共同參與的過(guò)程，以社會(huì)利益、經(jīng)濟(jì)利益、生態(tài)利益的綜合效益為本位，強(qiáng)調(diào)的是民主法治、社會(huì)參與。

其次，治理的規(guī)范化、透明化強(qiáng)于管理。前文述及，環(huán)境保護(hù)稅與排污費(fèi)是替代關(guān)系，但這種替代并非簡(jiǎn)單的平行代換，而是質(zhì)的蛻變?！岸惔矸?，費(fèi)代表權(quán)”，排污費(fèi)的征收以政府的行政權(quán)力為權(quán)源，而環(huán)境保護(hù)稅的征收以國(guó)家政治權(quán)利為權(quán)源，體現(xiàn)的是污染治理這一公共服務(wù)的對(duì)價(jià)，更能反映公民合意、公民監(jiān)督，征收和使用的程序也更加有法可依。因此，如果說(shuō)污染防治監(jiān)督管理是排污費(fèi)時(shí)代的稱謂，污染治理在法治意識(shí)上則與環(huán)境保護(hù)稅更加契合。

再次，治理的方式手段多于管理：管理純粹依靠行政法的調(diào)整方法，依據(jù)僅限于涉水行政法律法規(guī)；治理除采用行政調(diào)整方法外，還可以采用更靈活、間接的調(diào)整方法，需要多領(lǐng)域法律法規(guī)的綜合運(yùn)用。

因此，水污染治理事權(quán)的內(nèi)涵應(yīng)當(dāng)廣于《水法》上的污染防治監(jiān)督管理。于此，事權(quán)不能狹義地理解為行政機(jī)關(guān)的職權(quán)——在理順央地財(cái)政關(guān)系的目的指引下，事權(quán)劃分實(shí)際上是國(guó)家全部公共權(quán)力的縱向配置，不僅包括國(guó)務(wù)院及對(duì)應(yīng)的地方行政序列這一狹義政府間的職責(zé)劃分，還涉及黨務(wù)、法務(wù)、防務(wù)等廣義公共服務(wù)部門，是“大政府”的概念，是國(guó)家治理體系的核心構(gòu)成要素。因此，水污染治理事權(quán)不僅包括行政機(jī)關(guān)的相關(guān)權(quán)力，也包括司法機(jī)關(guān)在涉水環(huán)境糾紛、公益訴訟中的司法權(quán)力，還應(yīng)包括承擔(dān)水生態(tài)治理公共服務(wù)職能的非公共部門的事權(quán)等。

四、水污染治理法律實(shí)踐中的財(cái)力配置需求

明確了環(huán)境保護(hù)稅的價(jià)值定位和水污染治理事權(quán)的內(nèi)涵后，因循上文論證所得的稅收收益權(quán)分配原則，考察法律如何在中央和地方政府間分?jǐn)偢黝愃廴局卫砺氊?zé)，即可得出水污染物環(huán)境保護(hù)稅收益權(quán)的分配方案，當(dāng)然，還需充分考慮分擔(dān)狀態(tài)在法律實(shí)施中的問題和在改革中的變遷。

（一）現(xiàn)行法下事權(quán)分配反映的財(cái)力配置需求

由于我國(guó)政府權(quán)力清單編制不到位，為明確現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)相關(guān)事權(quán)的分配，需要逐條梳理相關(guān)法律法規(guī)中的賦權(quán)或者課責(zé)條款。

為正確理解立法真意，需要注意：第一，根據(jù)行政法權(quán)力與責(zé)任相統(tǒng)一的原則，不論權(quán)力性規(guī)范還是義務(wù)性規(guī)范，都是劃分事權(quán)的規(guī)范；第二，我國(guó)實(shí)行“流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合”的水資源管理制度，根據(jù)《水法》規(guī)定，流域管理機(jī)構(gòu)是水利部派出機(jī)構(gòu)，因此，法律法規(guī)賦予流域管理機(jī)構(gòu)的事權(quán)，應(yīng)當(dāng)理解為由中央政府承擔(dān)；第三，由于事權(quán)長(zhǎng)期不能以法律形式理順，央地間存在嚴(yán)重的職責(zé)同構(gòu)，即多級(jí)政府共同承擔(dān)相同職責(zé)，這種情況下，條文實(shí)義往往強(qiáng)調(diào)中央政府的最高統(tǒng)領(lǐng)作用，具體落實(shí)則是地方的責(zé)任。

基于上述三點(diǎn)，筆者整理出部分事權(quán)分配規(guī)定，見下表：

表1 現(xiàn)行法律法規(guī)中水污染治理事權(quán)的分配

筆者將整理出的事權(quán)粗略分為四類，之所以如此分類，是為了體現(xiàn)不同類型事權(quán)在行使過(guò)程中成本的不同。通常情況下，表中審批、許可、備案類和規(guī)劃指導(dǎo)類的職責(zé)履行成本相對(duì)檢查、監(jiān)督類和組織實(shí)施類要低很多，因此，上述事權(quán)的分配，雖然在“量”上表現(xiàn)為央地分擔(dān)，但從“質(zhì)”上看，中心卻在地方政府。不僅如此，《水污染防治法》第4條還明確規(guī)定“ 縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)采取防治水污染的對(duì)策和措施，對(duì)本行政區(qū)域的水環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”，第5條更是將“水環(huán)境保護(hù)目標(biāo)完成情況”作為地方政府考核指標(biāo)。地方政府承擔(dān)了絕大多數(shù)耗費(fèi)人力、物力、財(cái)力的職權(quán)，并且承擔(dān)直接責(zé)任，為實(shí)現(xiàn)“花錢與辦事相統(tǒng)一”，應(yīng)當(dāng)為地方政府匹配絕對(duì)權(quán)重的財(cái)權(quán)。

此外，相關(guān)法律法規(guī)中還有個(gè)別直接規(guī)定支出責(zé)任的條款，如《水污染防治法》第44條規(guī)定“縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)通過(guò)財(cái)政預(yù)算和其他渠道籌集資金，統(tǒng)籌安排建設(shè)城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施及配套管網(wǎng)”；《污染源自動(dòng)監(jiān)控管理辦法》第13條規(guī)定，“地方環(huán)保部門要向本級(jí)財(cái)政編報(bào)預(yù)算，申請(qǐng)資金用于補(bǔ)助使用自動(dòng)監(jiān)控設(shè)備的企業(yè)”。既然支出責(zé)任已經(jīng)法定地落實(shí)到地方政府，稅收的收益權(quán)也應(yīng)當(dāng)與此匹配。

（二）水資源管理體系運(yùn)行中反映的財(cái)力配置需求

《水法》第12條規(guī)定，我國(guó)水資源管理的體系是 “流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合”。流域管理，是指水利部在地方設(shè)立松遼、海河、黃河、淮河、長(zhǎng)江、太湖、珠江7個(gè)流域管理委員會(huì)，作為水利部的派出機(jī)構(gòu)代表國(guó)家對(duì)大江大湖進(jìn)行跨省管理；區(qū)域管理，是指省、縣兩級(jí)政府設(shè)立水利（務(wù)）廳（局），作為地方政府部門對(duì)本轄區(qū)內(nèi)涉水事務(wù)進(jìn)行管理。

這一管理體系在設(shè)計(jì)上結(jié)合了水資源的連鎖性特點(diǎn)和管理的區(qū)域性需要，但在實(shí)踐中，由于流域管理委員會(huì)缺乏行政法上的法律主體資格，其強(qiáng)制管理手段的缺位使得流域管理有名無(wú)實(shí)，對(duì)大江大河上的跨行政區(qū)域工程和建設(shè)項(xiàng)目的污染防治措施難以到位。在七個(gè)流域機(jī)構(gòu)中，除黃、淮、海三個(gè)委員會(huì)基于統(tǒng)收統(tǒng)支時(shí)期中央大力治河的歷史原因?qū)ζ漭犛騼?nèi)部分河段、工程享有直接管控權(quán)外，全國(guó)大部分河段、工程都不是中央出資或者流域管理機(jī)構(gòu)直接實(shí)施的。實(shí)踐表明，“各流域管理機(jī)構(gòu)能夠?qū)嶋H發(fā)揮監(jiān)督作用的僅限于那些由中央投資并由流域管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)組織實(shí)施的部分和由流域管理機(jī)構(gòu)直接管理的河段或工程范圍內(nèi)的建設(shè)項(xiàng)目”。可見，增強(qiáng)流域管理機(jī)構(gòu)職權(quán)、加大中央對(duì)大江大湖的管理投資是減少無(wú)用管理成本的不二法門，而這必然意味著水污染治理所依賴的財(cái)權(quán)部分上移。因此，完善流域治理要求中央享有部分水污染物環(huán)境保護(hù)稅的收益。

（三）新環(huán)保法實(shí)施帶來(lái)的財(cái)力需求變化

2015年1月1日，新《環(huán)境保護(hù)法》正式實(shí)施。此次修法最大的亮點(diǎn)即在于強(qiáng)化了環(huán)境保護(hù)執(zhí)法部門行政處罰的權(quán)力力度，并賦予環(huán)保部門強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。按日計(jì)罰、項(xiàng)目關(guān)停、拘留違法企業(yè)負(fù)責(zé)人等處罰措施和行政代執(zhí)行等強(qiáng)制執(zhí)行措施，使得環(huán)保法可執(zhí)行性更強(qiáng)，成為了“長(zhǎng)牙齒的法”。然而，新法實(shí)施半年以來(lái)，實(shí)施效果調(diào)研中反映最強(qiáng)烈的問題卻是法律有心樹威，基層無(wú)力執(zhí)法。究其原因，即在于作為諸多強(qiáng)有力措施的最終落實(shí)機(jī)關(guān)，基層環(huán)保部門的執(zhí)法能力受到環(huán)保專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的掣肘。特別是在中西部省份，60%的縣市中，財(cái)政只能保障環(huán)保部門50%左右的工作經(jīng)費(fèi)，剩余經(jīng)費(fèi)需要自籌，基本處于“等、靠、要”的狀態(tài)。

新《環(huán)境保護(hù)法》不僅強(qiáng)化了基層環(huán)保部門的執(zhí)法力度，也加重了執(zhí)法部門的行政責(zé)任和考核指標(biāo)。在事權(quán)擴(kuò)大、責(zé)任加重的情況下，如果不加大財(cái)力配置，勢(shì)必有?！渡罨?cái)稅體制改革總體方案》中提出的“權(quán)利與責(zé)任相統(tǒng)一，花錢和辦事相統(tǒng)一”。為使新《環(huán)境保護(hù)法》的立法目的有效實(shí)現(xiàn)，切實(shí)增強(qiáng)環(huán)保法威信，增加地方政府環(huán)保執(zhí)法財(cái)力是必要的，而與環(huán)境保護(hù)法相輔相成的環(huán)境保護(hù)稅的稅收收益，正是增強(qiáng)基層財(cái)力的最適當(dāng)來(lái)源。

（四）環(huán)境審判司法改革帶來(lái)的財(cái)力需求變化

前文述及，水污染治理“事權(quán)”應(yīng)放在廣義政府的語(yǔ)境下理解，水污染司法裁判也是這類事權(quán)的重要組成部分。水污染糾紛在環(huán)境審判中占據(jù)相當(dāng)比重，但在過(guò)去相當(dāng)長(zhǎng)的歷史階段內(nèi)，由于公益訴訟、代表人訴訟制度的缺位，此類糾紛多依靠基層政府的行政調(diào)解解決。新《環(huán)境保護(hù)法》第58條明確了環(huán)境公益訴訟中提起訴訟的環(huán)保組織的基本條件和訴訟時(shí)效，既完善了環(huán)境公益訴訟制度，又釋放了法律支持環(huán)境訴訟的信號(hào)，大大強(qiáng)化了司法裁判在解決環(huán)境糾紛上的作用。另一方面，環(huán)境審判組織專門化也成為司法改革的重要舉措。各級(jí)法院設(shè)立“環(huán)保法庭”，集中受理涉及環(huán)境糾紛的民事、刑事、行政訴訟和執(zhí)行案件，并且享有一定的環(huán)境保護(hù)強(qiáng)制執(zhí)行和強(qiáng)制措施權(quán)力。截至2014年7月，全國(guó)已建成環(huán)保法庭134個(gè)，而根據(jù)最高人民法院在2014年9月18日的全國(guó)環(huán)境司法論壇上的指導(dǎo)發(fā)言，未來(lái)環(huán)保法庭建設(shè)要進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“職權(quán)性”，這意味著，環(huán)境司法將在環(huán)境資源保護(hù)方面發(fā)揮更大功效。

與此同時(shí)，十八屆四中全會(huì)《關(guān)于深化司法體制改革若干重大問題的決定》已經(jīng)明確將法院設(shè)置與行政區(qū)劃脫鉤納入改革部署，通過(guò)上收司法財(cái)權(quán)實(shí)現(xiàn)司法擺脫行政依賴。環(huán)境審判專門化改革實(shí)際上引起了一部分環(huán)境事權(quán)由行政向司法的轉(zhuǎn)移，而由于未來(lái)司法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的財(cái)政來(lái)源不同，這一轉(zhuǎn)移伴隨的稅收收益權(quán)轉(zhuǎn)移不僅是橫向的，也是縱向的。在這一改革背景下，上級(jí)財(cái)政在環(huán)境保護(hù)稅收益權(quán)的分享比例上就需要有所提高。

（五）PPP模式推廣帶來(lái)的財(cái)力需求變化

政府與社會(huì)資本合作PPP (Public Private Partnership)模式是為加快政府職能轉(zhuǎn)變、促進(jìn)政府高效利用市場(chǎng)資源更好提供公共服務(wù)而推廣的公私合作模式，2014年12月2日國(guó)家發(fā)改委發(fā)布的《國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》中，就明確將污水處理、水利、資源環(huán)境和生態(tài)保護(hù)等公共服務(wù)領(lǐng)域優(yōu)先納入PPP推廣實(shí)踐范圍，在這些領(lǐng)域引進(jìn)社會(huì)資本，讓政府從這些服務(wù)的直接提供者向合作者、監(jiān)管者的角色轉(zhuǎn)變。

PPP模式的本質(zhì)就是以公共設(shè)施長(zhǎng)期收益權(quán)等經(jīng)濟(jì)利益為激勵(lì)，鼓勵(lì)來(lái)自非公共部門的社會(huì)資本向公共產(chǎn)品和公共服務(wù)投資，把原來(lái)純粹由公共部門組織生產(chǎn)、組織提供的公共服務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)楣焦餐a(chǎn)、共享收益、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。水污染治理領(lǐng)域的多項(xiàng)事權(quán)行使都依賴較專業(yè)的技術(shù)、需要較大規(guī)模的前期投資，如排污實(shí)時(shí)自動(dòng)檢測(cè)的設(shè)備、信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)和污水處理技術(shù)的研發(fā)、推廣等，而這些都是政府部門難以提供的，引進(jìn)社會(huì)資本，才能在公共產(chǎn)品的提供過(guò)程中實(shí)現(xiàn)對(duì)技術(shù)、信息、資金等市場(chǎng)資源的充分利用，使市場(chǎng)激勵(lì)機(jī)制也能在這一領(lǐng)域發(fā)揮優(yōu)化資源配置、提高效率的優(yōu)勢(shì)。

PPP模式在水污染治理領(lǐng)域的推廣，將實(shí)現(xiàn)政府的部分水污染治理事權(quán)和支出責(zé)任向非公共部門的轉(zhuǎn)移，將在未來(lái)大大減輕基層政府負(fù)擔(dān)，相應(yīng)的財(cái)力需求也會(huì)降低，使對(duì)應(yīng)的稅收收益投入宏觀污染治理成為可能。

綜上所述，一方面，我國(guó)現(xiàn)行水污染防治監(jiān)督管理法律法規(guī)將絕大部分高成本事權(quán)分配了給地方政府，新《環(huán)境保護(hù)法》的實(shí)施也要求基層財(cái)政為環(huán)境保護(hù)執(zhí)法提供更堅(jiān)實(shí)的財(cái)力保障；另一方面，流域管理機(jī)構(gòu)在履職中也亟待中央財(cái)政予以更大投入，從全面深化改革的相關(guān)方面看，基層政府水污染治理的責(zé)任將有望被分擔(dān)。法律實(shí)踐的多個(gè)考察角度對(duì)稅收收益權(quán)的分配給出了不同的答案，要科學(xué)回答這一問題，還需要從財(cái)稅法的核心理念上入手。

五、水污染環(huán)境保護(hù)稅收益權(quán)的分配

劃分稅收收益權(quán)本身是一個(gè)財(cái)政法問題。所謂“財(cái)政”者，三分“政”七分“財(cái)”；所謂“財(cái)”，就是公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)；財(cái)政法的核心法律關(guān)系是納稅人與政府的關(guān)系，由此一層關(guān)系才延伸出中央與地方的關(guān)系、司法與行政的關(guān)系、政府與市場(chǎng)的關(guān)系等等。因此，財(cái)政制度的一切設(shè)計(jì)，包括理順央地間政府財(cái)政關(guān)系，皆應(yīng)服務(wù)于保障納稅人權(quán)益。具體到涉及環(huán)境保護(hù)稅下水污染物稅目的收益權(quán)分配上，就是保障納稅人水生態(tài)利益問題。政府履行支出責(zé)任，使環(huán)境保護(hù)稅有效發(fā)揮污染者付費(fèi)、公平再分配污染者經(jīng)濟(jì)利益和公眾生態(tài)利益的功能，需要關(guān)注到水污染治理的兩個(gè)特性：一是污染行為的局域性，二是污染結(jié)果的連鎖性。

污染的行為是局域性的，污染發(fā)生必有具體的時(shí)間、地點(diǎn)，因此，污染的防治是有針對(duì)性的。作為財(cái)政分權(quán)的經(jīng)濟(jì)學(xué)基礎(chǔ)，公共產(chǎn)品分層理論主張?jiān)诠伯a(chǎn)品提供責(zé)任的分配上關(guān)注政府的履行成本，包括信息獲取成本和管控成本，即，特定公共產(chǎn)品由哪一級(jí)政府提供會(huì)使信息成本、控制成本最小，就應(yīng)由哪一級(jí)政府提供。根據(jù)公共產(chǎn)品分層理論，以防止污染為目的的事前事中管控和檢查，針對(duì)的是局域性的污染者和污染行為，依賴的信息是局域內(nèi)直接管理者（即基層政府）可以以最小成本獲取的，所以，為保障公共服務(wù)給付效率，這一類水污染治理事權(quán)往往由基層政府行使。

但另一方面，不能忽視了污染結(jié)果的連鎖性。水資源是一種動(dòng)態(tài)的，多功能的自然資源，同時(shí)又是生態(tài)與環(huán)境的重要組成部分，且地表水、地下水相互轉(zhuǎn)化，城鄉(xiāng)水資源不可分割，因此，水資源保護(hù)管理應(yīng)建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)的管理體制。如果說(shuō)前述事前事中管控和檢查是微觀治理，則事后的污染結(jié)果控制和消除就是宏觀治理。水污染會(huì)隨著水環(huán)境的連鎖性而跨行政區(qū)域地?cái)U(kuò)散，以控制和消除后果為目的的公共產(chǎn)品提供者需要宏觀調(diào)配各區(qū)域的信息、技術(shù)和財(cái)力，這種宏觀治理事權(quán)顯然應(yīng)當(dāng)分配給更高級(jí)別的政府。

事實(shí)上，宏觀治理不僅局限于事后治理，如普適排污標(biāo)準(zhǔn)的制定也是一種宏觀治理。微觀治理是水污染治理的重要組成單元，但微觀治理卻需要宏觀治理來(lái)調(diào)控。這種關(guān)系典型體現(xiàn)在上下游地域的水污染治理：上游區(qū)域的污染因其對(duì)上下游的共同影響而需要更大的管控投入，特別是在涉及飲用水源保護(hù)區(qū)或水功能區(qū)的保護(hù)時(shí)，而我國(guó)大江大河流域的地理特征決定，上游區(qū)域往往是財(cái)力不濟(jì)的中西部地區(qū)。在這種情況下，提供同樣的微觀治理，中西部地方政府的公共服務(wù)受益范圍卻更大，給付成本也可能更高，此時(shí)就需要中央財(cái)政通過(guò)轉(zhuǎn)移支付或其他財(cái)政手段對(duì)中西部微觀治理的正外部性進(jìn)行補(bǔ)貼。

從稅收價(jià)值的角度講，稅收的再分配功能核心價(jià)值在于公平，環(huán)境保護(hù)稅對(duì)生態(tài)利益再分配的公平不僅體現(xiàn)在實(shí)現(xiàn)污染者與公眾之間的利益公平，還要保障公眾之間的區(qū)域公平。若缺失了中央政府運(yùn)用事權(quán)或財(cái)權(quán)對(duì)微觀治理采取的調(diào)控，勢(shì)必因地方政府水污染治理支出責(zé)任履行能力和履行受益范圍的不同，造成對(duì)不同區(qū)域納稅人公共服務(wù)給付的不公平。

水資源治理發(fā)達(dá)國(guó)家的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)也印證了宏觀治理力量強(qiáng)化的必要性。澳大利亞是水資源區(qū)域分布不均的聯(lián)邦制國(guó)家，在20世紀(jì)90年代以前，包括水污染治理在內(nèi)的各項(xiàng)水資源治理由各州各自為政，效率較低，重要跨區(qū)域大河墨累—達(dá)令河存在較嚴(yán)重的污染問題。1994年，澳大利亞聯(lián)邦政府組織各州簽訂《水改革政策框架》，并對(duì)落實(shí)改革到位的州予以獎(jiǎng)勵(lì)性的財(cái)政支持，同時(shí)成立墨累—達(dá)令流域部長(zhǎng)理事會(huì)，在聯(lián)邦農(nóng)林漁業(yè)部、環(huán)境部的主持下，組織流域內(nèi)四州協(xié)調(diào)墨累—達(dá)令河上的水務(wù)。這些舉措使澳大利亞成為全球水資源治理先進(jìn)國(guó)家。

綜上，筆者認(rèn)為，環(huán)境保護(hù)稅中水污染物稅目的收益權(quán)仍應(yīng)由中央和地方政府共享；考慮到中央政府宏觀治理作用加強(qiáng)的必然性和各項(xiàng)改革措施對(duì)未來(lái)基層政府水污染治理支出責(zé)任的釋放，中央政府稅收收益權(quán)的分享比例應(yīng)當(dāng)在原排污費(fèi)分享比例基礎(chǔ)上提高。

1. 陳少英：《生態(tài)稅法論》，北京大學(xué)出版社2008年版。

2. 樓繼偉：《推進(jìn)各級(jí)政府事權(quán)規(guī)范化法律化》，《人民日?qǐng)?bào)》2014年12月1日第7版。

3. 楊紹平、何云等編：《水法學(xué)案例教程》，中國(guó)水利水電出版社2013年版。

4. 史衛(wèi)燕：《新環(huán)保法實(shí)施兩個(gè)月基層部門執(zhí)法能力和動(dòng)力尚有欠缺》， http://news.xinhuanet. com/finance/2015-03/02/c_127532238.htm 。

5. 奚曉明：《準(zhǔn)確把握環(huán)境資源審判特點(diǎn)，推進(jìn)審判專門化建設(shè)》，《人民法院報(bào)》2014年10月22日第5版。

6. 劉劍文：《財(cái)稅法治是通往法治中國(guó)的優(yōu)選路徑》，《法制日?qǐng)?bào)》2014年7月16日第11版。

7. 金瑞林主編：《環(huán)境法學(xué)》，北京大學(xué)出版社2013年版。

8. 余元玲等：《水資源保護(hù)法律制度研究》，光明日?qǐng)?bào)出版社2010年版。

9. 宋凱、黃妍、余蔚平：《以新視角新方法投身財(cái)稅體制改革》，《中國(guó)財(cái)經(jīng)報(bào)》2014年10月18日第1版。

10.陳少英、王一驍：《論水資源稅生態(tài)價(jià)值之優(yōu)化——以央地收益權(quán)分配為視角》，《晉陽(yáng)學(xué)刊》2016年第2期。

11.Murray-Darling Basin Commission，“The Murray-Darling Basin Initiative-overview”，http://www.mdbc.gov.au .

12.Arturo Locatelli, Nicola Schiavoni，“Reliable Regulation in Decentralised ControlSystems”，International Journal of Control, Vol.84, No.3, 2011.

（責(zé)任編輯：王秉昕）

On the Distribution of Water Pollution Tax Revenue Between the Central and Local Governments after Fee-to-tax Reformation

Liu Lu ，Wang Yixiao

The legal value of a tax, as well as the relative authority of government, performs as the logical starting point when fiscal law distributes right of revenue between the central and local governments. The right of revenue from environmental protection tax shall be conferred on the governments on whose authority of pollution management such a tax depends to realize its legal value. Practical analysis on the legal system in effect about division of authority of water pollution managements and its shortcomings and necessary reformations，together with theoretical analysis on strengthening the macro-management on water pollution, both deriving from the logic above, draw to a conclusion that the right of revenue from water pollution item of environmental protection tax shall be shared by the central and local governments, while the central government’s proportion shall increase comparing with the distribution of pollutant discharge fees.

environmental protection tax；water pollution management；right of revenue from tax; authority of government；responsibility of expenditure