推行中期財政規(guī)劃管理研究*

安徽省財政科學(xué)研究所課題組

推行中期財政規(guī)劃管理研究*

安徽省財政科學(xué)研究所課題組

建立中期財政規(guī)劃是國務(wù)院和財政部的重要部署，啟動編制中期財政規(guī)劃，標(biāo)志著中期預(yù)算已從研究和準(zhǔn)備階段進(jìn)入全面實施階段。作為一項開創(chuàng)性的財政管理工作，要順利推進(jìn)并取得預(yù)期效果，需要在實踐層面上對很多問題進(jìn)行深入研究。本課題研究的目的是通過深入調(diào)研，從理論和實踐的結(jié)合上分析中期財政規(guī)劃管理實行初期遇到的困惑和問題，以提出解決這些難點問題的基本思路和對策建議，為深化預(yù)算管理制度改革提供決策參考。

中期財政規(guī)劃 難點問題 研究

我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向新常態(tài)的過程中，財政收入增速放緩與支出剛性增長之間的矛盾加劇，財政可持續(xù)發(fā)展面臨挑戰(zhàn)，這對政府管理“錢袋子”的水平提出更高要求。如何讓政府不僅對當(dāng)年的財政預(yù)算心中有數(shù)，更能統(tǒng)籌考慮未來幾年的收支狀況，改革預(yù)算管理制度，推進(jìn)中期財政規(guī)劃管理成為方向。黨的十八屆三中全會和新預(yù)算法都明確要“建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制”，隨后國務(wù)院相繼出臺的《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》《關(guān)于實行中期財政規(guī)劃管理的意見》，進(jìn)一步明確了實行中期財政規(guī)劃管理。中期財政規(guī)劃管理是財政預(yù)算管理制度的一次深刻變革，是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及到管理理念、管理方法和管理機(jī)制的重大轉(zhuǎn)變。本課題在厘清中期財政規(guī)劃管理內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，淺析中期財政規(guī)劃管理在推行中遇到的困惑和問題，并提出相關(guān)對策建議，為深化預(yù)算管理制度改革提供決策參考。

一、引言

進(jìn)入新世紀(jì)以來，隨著公共財政預(yù)算制度改革的深入推進(jìn)，學(xué)術(shù)界開始探討實行中期預(yù)算問題。就實行中期預(yù)算的意義而言，鑒于我國一直以來實施的年度預(yù)算缺乏持續(xù)性、前瞻性以及滯后于宏觀經(jīng)濟(jì)波動的弊端，使得研究制定中長期財政預(yù)算問題具有重要現(xiàn)實意義（姚紹學(xué)等，2004）。與年度預(yù)算相比，基于中期基礎(chǔ)的預(yù)算強(qiáng)化總量控制和財政紀(jì)律，有助于激活預(yù)算資源的再分配機(jī)制以及能夠及早鑒別和確認(rèn)財政風(fēng)險（肖文東，2007）。就國際經(jīng)驗借鑒方面，國內(nèi)學(xué)者分別介紹了俄羅斯（童偉，2008），澳大利亞、美國、英國和非洲九國（王雍君，2011），以及法國、德國、日本（白彥鋒，2009）等國家在中期基礎(chǔ)預(yù)算實施方面的經(jīng)驗和改革情況。就中期預(yù)算的內(nèi)容而言，學(xué)者們提出標(biāo)準(zhǔn)的中期基礎(chǔ)預(yù)算主要包括的內(nèi)容和特征是：1份財政政策報告書；1份完整的中期宏觀經(jīng)濟(jì)和財政預(yù)測；支出部門和支出機(jī)構(gòu)在下個預(yù)算年度以后2-4年的支出估計數(shù)；預(yù)算撥款數(shù)是硬預(yù)算約束的；中期預(yù)算應(yīng)是導(dǎo)向性而非強(qiáng)制性的；中期基礎(chǔ)預(yù)算由政府整體層面編制，但所有政府部門將面臨各自的預(yù)算限額（王雍君，2008）。中期預(yù)算要求對中期財政目標(biāo)進(jìn)行明確解釋并對未來3-5年預(yù)算發(fā)展進(jìn)行展望，包括預(yù)期收入和轉(zhuǎn)移支付、分功能的總支出、預(yù)期的預(yù)算赤字和融資（黃佩華，2003）。另外，中期支出框架細(xì)分為中期財政框架、中期預(yù)算框架和中期績效框架。分層次的中期框架能夠更好地切合各國實際，提高中期基礎(chǔ)預(yù)算的可操作性，滿足政府預(yù)算改革的要求（楊志勇，2014）。

由于中期預(yù)算以及作為過渡形態(tài)的中期財政規(guī)劃是一項開創(chuàng)性的財政管理工作，即使有他國經(jīng)驗可資借鑒，但也不能構(gòu)想一個未經(jīng)實踐試點的完善實施方案。學(xué)術(shù)界的研究尚未提出具體的中期預(yù)算框架方案；至于實行過渡形態(tài)的中期財政規(guī)劃管理，與其說是決策層吸收了學(xué)術(shù)界的建議倒不如說是在以往局部試點結(jié)果被肯定的基礎(chǔ)上得以下決心推進(jìn)了這項改革。在中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)以后，中長期因素約束性增強(qiáng)，中期財政規(guī)劃的作用凸顯。然而，要實行中期財政規(guī)劃并將其作為實行跨年度預(yù)算平衡機(jī)制的首要措施，仍有許多理論和實踐上的問題需要進(jìn)行深入研究，如中期財政政策目標(biāo)的確定問題，赤字規(guī)模的確定與跨年度平衡問題；中期財政規(guī)劃的運行機(jī)制與評價問題，中期財政規(guī)劃與年度預(yù)算的銜接問題等。

在國外的研究中，中期預(yù)算主張的產(chǎn)生源自對傳統(tǒng)預(yù)算模式的反思和發(fā)展。1978年，凱頓（Caiden）發(fā)表《預(yù)算模式》一文，他從縱向歷史演進(jìn)角度將預(yù)算模式劃分為前預(yù)算時期、預(yù)算時期和超預(yù)算時期，受“預(yù)算的不可預(yù)測性”（budgetary unpredictability）決定，超預(yù)算時期應(yīng)實行不同于傳統(tǒng)年度預(yù)算的多年度預(yù)算。桑賈伊·普拉丹認(rèn)為，“通過將預(yù)算置于一個前后一貫的、有約束力的中期宏觀經(jīng)濟(jì)框架中，這樣可以使人們從較長時期來考慮問題，將眼前利益與未來利益結(jié)合起來”。威爾達(dá)夫斯基認(rèn)為，“多年度預(yù)算對預(yù)算的某些部分非常有效，如軍事采購?fù)ǔＰ枰獢?shù)年才能完成。但是，收益、薪金和運轉(zhuǎn)費用這類預(yù)算則不適合長期預(yù)算，這些項目的規(guī)模受外部因素如通貨膨脹的影響非常大，很難預(yù)測”。“多年度預(yù)算的另一個潛在的不利方面是增強(qiáng)了項目的持久性，一些項目往往經(jīng)過非常艱難的努力才進(jìn)入到預(yù)算中，‘難進(jìn)’經(jīng)常也意味著‘難出’”。

IMF（2007）認(rèn)為中期預(yù)算框架對發(fā)展中國家和轉(zhuǎn)軌國家的一個重要好處是，它有助于將資本預(yù)算和經(jīng)常預(yù)算聯(lián)系起來。如果沒有這種聯(lián)系起來的協(xié)調(diào)，那么預(yù)算信息的有用性就有限，并且用于經(jīng)營和維持成本的款項往往不足。在實踐上，一些權(quán)威的國際組織或機(jī)構(gòu)紛紛明確提出中期基礎(chǔ)預(yù)算的建議和要求。歐盟十分重視基于中期的多年度預(yù)算的作用，其《穩(wěn)定與增長公約》（即“馬斯特里赫特條約”）明確規(guī)定，每個成員國每年都要編制并向歐盟委員會提交中期財政計劃，以保證實現(xiàn)成員國財政赤字和債務(wù)水平趨同化標(biāo)準(zhǔn)。而世界銀行提出的MTEF（中期支出框架）更是被許多國家用作構(gòu)建中期預(yù)算的規(guī)范性指導(dǎo)工具。OECD成員國的政府預(yù)算都已經(jīng)是在中期基礎(chǔ)上進(jìn)行準(zhǔn)備和編制，另外，很多發(fā)展中國家和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌國家也開始引進(jìn)中期預(yù)算。值得一提的是，在世界銀行和國際貨幣基金組織的幫助下，非洲9個國家通過中期支出框架將政策、規(guī)劃和預(yù)算聯(lián)接起來的改革努力也取得了明顯效果。

二、中期財政規(guī)劃管理內(nèi)涵的界定

（一）國際界定

世界上已有超過2/3的國家實施了中期財政規(guī)劃編制。中期財政規(guī)劃管理，就是國際貨幣基金組織所推薦的中期預(yù)算框架和世界銀行所說的中期支出計劃。

國際貨幣基金組織的界定。2007年，國際貨幣基金組織在《財政透明度手冊》中指出，中期預(yù)算框架的主要內(nèi)容包括五個方面：有關(guān)財政政策目標(biāo)的說明、綜合的中期宏觀經(jīng)濟(jì)和財政預(yù)測、對預(yù)算年度后2-4年各部委和機(jī)構(gòu)的收支估計、對“遠(yuǎn)期”或“未來年度”進(jìn)行的估計以及以各部委和機(jī)構(gòu)預(yù)算撥款為形式的硬預(yù)算約束。國際貨幣基金組織認(rèn)為，如果中期預(yù)算框架能得到嚴(yán)格實施，不僅可以明確說明維持現(xiàn)行政府政策對收支的影響，而且還有助于對推出的新政策進(jìn)行控制，并對一年以上的預(yù)算實施情況進(jìn)行跟蹤。它為行政部門責(zé)任的透明提供了依據(jù)，并為編制以結(jié)果為導(dǎo)向的更詳細(xì)預(yù)算奠定了必要的基礎(chǔ)。

世界銀行的界定。關(guān)于中期財政規(guī)劃管理，世界銀行常用的對應(yīng)概念是“中期支出框架”（MTEF）。中期支出框架的重點在“支出”，但部分也涉及“收入”。世界銀行對中期支出框架分為三個層次：最低層次的中期財政框架、第二層次的中期預(yù)算框架以及最高層次的中期績效框架。

通常來說，中期財政框架是指政府自上而下地制定宏觀經(jīng)濟(jì)和財政中期目標(biāo)，進(jìn)行中期財政收入預(yù)測和支出預(yù)測。它通常包括財政政策目標(biāo)說明、一系列綜合的中期宏觀經(jīng)濟(jì)和財政目標(biāo)及預(yù)測。這一層次的中期財政規(guī)劃重在預(yù)測，而不強(qiáng)調(diào)規(guī)劃對政府收支的約束力。中期預(yù)算框架是在中期財政框架的基礎(chǔ)上，結(jié)合國家和部門中期發(fā)展戰(zhàn)略制定中期財政規(guī)劃，通過自上而下和自下而上的協(xié)商，設(shè)定中期總支出上限，尤其是要對中期內(nèi)支出項目進(jìn)行成本估計。中期預(yù)算框架的目標(biāo)是按照國家的戰(zhàn)略優(yōu)先順序配置資源，保證資源配置符合財政總目標(biāo)的要求。對于支出部門來說，在保證整體的財政紀(jì)律的同時，預(yù)算有了一定程度的可預(yù)測性。這個層次的中期財政規(guī)劃，通常對政府收支行為有約束力，而不是只停留在預(yù)測層面。中期績效框架作為最高層次的中期財政規(guī)劃，不僅要實現(xiàn)政策與政府收支預(yù)測的對接，還要對政府支出績效進(jìn)行評價。涉及政府收支評價，決定了中期績效框架必須有較為苛刻的實施條件。

（二）國內(nèi)的界定

根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于實行中期財政規(guī)劃管理的意見（2015）》，中期財政規(guī)劃是中期預(yù)算的過渡形態(tài)，是在對總體財政收支情況進(jìn)行科學(xué)預(yù)判的基礎(chǔ)上，重點研究確定財政收支政策，做到主要財政政策相對穩(wěn)定，同時根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況適時研究調(diào)整，使中期財政規(guī)劃漸進(jìn)過渡到真正的中期預(yù)算。中期財政規(guī)劃管理涵蓋一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保險基金預(yù)算，主要包括四部分內(nèi)容。一是預(yù)測現(xiàn)行政策下財政收支。根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展五年規(guī)劃綱要及年度計劃，考慮國際國內(nèi)發(fā)展環(huán)境的重大變化，結(jié)合基期年的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況，預(yù)測未來三年經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r及主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)。二是分析現(xiàn)行財政收支政策問題。根據(jù)對現(xiàn)行政策下財政收支的預(yù)測和對現(xiàn)行財政收支政策實施效果的分析，深入查找問題。三是制定財政收支政策改革方案。包括財政收、支以及政府債務(wù)管理方面的政策。四是測算改革后財政收支情況。根據(jù)財政收支政策改革方案，測算未來三年財政收支情況，并進(jìn)行綜合平衡。

三、推行中期財政規(guī)劃管理的意義

推行中期財政規(guī)劃管理，建立科學(xué)完善的中期財政規(guī)劃和滾動預(yù)算制度，能夠進(jìn)一步增強(qiáng)預(yù)算約束力，推進(jìn)預(yù)算管理更趨科學(xué)化、規(guī)范化，對進(jìn)一步發(fā)揮財政職能作用有著重大現(xiàn)實意義。

（一）促進(jìn)財政經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展

當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展面臨的國內(nèi)外環(huán)境錯綜復(fù)雜，財政可持續(xù)發(fā)展面臨較多挑戰(zhàn)，財政收入增速下降與財政支出剛性增長之間的矛盾進(jìn)一步加劇，現(xiàn)行支出政策考慮當(dāng)前問題較多，支出結(jié)構(gòu)固化僵化。實行中期財政規(guī)劃管理，對規(guī)劃期內(nèi)一些重大改革、重要政策和重大項目，研究政策目標(biāo)、運行機(jī)制和評價辦法，通過逐年更新滾動管理，強(qiáng)化財政規(guī)劃對年度預(yù)算的約束性，促進(jìn)我國財政收支管理的戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)型，有助于應(yīng)對經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)和財政收入增幅回落帶來的許多新問題，是解決現(xiàn)行財政支出政策“碎片化”、不可持續(xù)等問題的良藥，有利于進(jìn)一步發(fā)揮財政職能作用，提高資金使用效益、集中財力辦大事，促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。

（二）促進(jìn)財政中長期發(fā)展目標(biāo)順利實現(xiàn)

目前，我國政府預(yù)算是年度預(yù)算，年度預(yù)算提供了一年的政府收支計劃，便于政府各部門各單位一年的工作安排，同時也利于社會各界了解政府收支活動的基本信息，監(jiān)督政府活動。但是，年度預(yù)算的編制和執(zhí)行，也存在較多不足和問題。作為一年期預(yù)算，很難避免短期行為，導(dǎo)致與眾多政府支出項目跨年度執(zhí)行的實際情況不相符等問題。中期財政規(guī)劃管理是在編制年度預(yù)算的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌考慮三年本級政府可用財力和支出需求，按照“近詳遠(yuǎn)略”原則同步編制后兩年政府及部門收支計劃，提前確定三年分年度的收入安排和支出重點；以后年度在中期財政規(guī)劃的基礎(chǔ)上延續(xù)編制，第二年預(yù)算和后兩年收支計劃，依次類推，滾動編制。編制中期財政規(guī)劃，把預(yù)算安排的期限從一年擴(kuò)展到三年，有利于提高政府及部門工作的前瞻性，保障政府重大決策部署落實，實現(xiàn)中長期發(fā)展目標(biāo)。

（三）促進(jìn)政府宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控能力穩(wěn)步提升

中期財政規(guī)劃管理通過建立政策、預(yù)算和規(guī)劃之間的緊密聯(lián)結(jié)機(jī)制，從中期的視野考慮國家政策及預(yù)算安排，使政策、規(guī)劃和預(yù)算之間的銜接協(xié)調(diào)更加緊密，能夠增強(qiáng)各年度之間財政支出的連續(xù)性，進(jìn)而確保國家社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策、宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控政策和對外開放政策的連續(xù)性與穩(wěn)定性。同時，在編制滾動規(guī)劃過程中，政府可以根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展各方面情況的變化，及時對有關(guān)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)和財政收支指標(biāo)進(jìn)行必要的調(diào)整，從而保證國家宏觀決策和財政政策執(zhí)行的連續(xù)性，保持宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定。另外，中期財政規(guī)劃管理還提供了政府與社會良性互動的條件，中期支出規(guī)劃明確顯示了未來若干年政府的財政趨勢或政府活動的方向，有助于公眾和其他利益相關(guān)者對政府財政承諾的可信度做出判斷，從而有利于政府有效運用財政工具調(diào)節(jié)社會預(yù)期和經(jīng)濟(jì)運行方向。

（四）促進(jìn)跨年度平衡機(jī)制加快形成

一直以來，省以下地方政府都被要求做到年度預(yù)算平衡，即當(dāng)年公共財政收入略大于或者等于當(dāng)年公共財政支出。這導(dǎo)致各級政府在經(jīng)濟(jì)過熱時放松收入征管，企業(yè)擴(kuò)張投資對經(jīng)濟(jì)“火上澆油”；而當(dāng)經(jīng)濟(jì)景氣回落時，各級政府又為完成收入任務(wù)征收“過頭稅費”，使經(jīng)濟(jì)運行雪上加霜。另外，地方政府通過多種渠道舉借債務(wù)，隱性的債務(wù)風(fēng)險過大。在推進(jìn)中期財政規(guī)劃管理過程中，統(tǒng)籌三年滾動的財政收支情況，可以不追求當(dāng)年實現(xiàn)預(yù)算收支平衡。經(jīng)濟(jì)上行時，超收收入可沖減赤字或者補(bǔ)充穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。當(dāng)經(jīng)濟(jì)下行時，則可通過穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金彌補(bǔ)財力不足。同時，未來地方政府債務(wù)的預(yù)決算、發(fā)行約束和監(jiān)管，均可以在中期財政規(guī)劃內(nèi)進(jìn)行。另外，實施中期財政規(guī)劃管理后，財政部門可以根據(jù)財政收支和政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)測情況，合理確定財政赤字規(guī)模、政府債務(wù)限額等風(fēng)險控制目標(biāo)，將債務(wù)分類納入預(yù)算管理，并建立債務(wù)風(fēng)險預(yù)警和應(yīng)急處置機(jī)制。

四、推行中期財政規(guī)劃管理面臨的問題

目前，實行中期財政規(guī)劃管理，并將其作為跨年度預(yù)算平衡機(jī)制的重大措施，在理論和實踐中仍有很多問題需要深入研究。

（一）中期財政政策目標(biāo)的確定

1.各級政府中期目標(biāo)的確定問題。中期財政政策目標(biāo)的確定，最根本的要求是必須服務(wù)于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。現(xiàn)行政府預(yù)算與國家財政政策目標(biāo)有聯(lián)系，但聯(lián)系程度還不夠緊密。過多的“法定支出”支解了統(tǒng)一的政府預(yù)算，限制了預(yù)算在政策目標(biāo)中作用的充分發(fā)揮。我國有國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展五年規(guī)劃，這是確定中期財政政策目標(biāo)的基礎(chǔ)。但是，五年規(guī)劃的“五年”是固定的五年，與中期財政規(guī)劃的“中期”不一定能實現(xiàn)很好的銜接，更無法與“滾動”的中期財政規(guī)劃對接。從內(nèi)容上看，既有的規(guī)劃多表現(xiàn)為粗線條的規(guī)劃，與中期財政規(guī)劃所需要的精細(xì)化要求差距較大。國家治理的目標(biāo)，有進(jìn)一步轉(zhuǎn)化為可操作性強(qiáng)的獨立的中期財政政策目標(biāo)的必要。

2.經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)與社會事業(yè)發(fā)展目標(biāo)的關(guān)系問題。用來穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的財政政策，需要具有與市場機(jī)能相向的長期性、一致性。一般來說，經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的衡量包括了一個目標(biāo)序列，即充分就業(yè)、物價穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)增長、國際收支平衡，然而這些目標(biāo)很難同時實現(xiàn)。從實現(xiàn)社會目標(biāo)來看，在設(shè)定穩(wěn)定財政政策目標(biāo)時，人們常常忽視了一個重要問題，就是經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定后面的社會目標(biāo)問題。在選擇政策目標(biāo)時，一定要明確經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的最終目的，即增進(jìn)社會福利，促進(jìn)社會發(fā)展。社會發(fā)展目的決定了經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定最終目的，經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定只是實現(xiàn)社會發(fā)展的手段，具有工具性的意義。

3.受制于當(dāng)前規(guī)劃編制的缺陷問題。各部門出臺各自的規(guī)劃，在執(zhí)行中常出現(xiàn)內(nèi)容交叉、矛盾沖突的情形，導(dǎo)致規(guī)劃出現(xiàn)空白點或利益交叉點。規(guī)劃和現(xiàn)實發(fā)展之間存在著落差，原有的規(guī)劃因為是宏觀的，在規(guī)劃期內(nèi)內(nèi)容相對不變，即使已經(jīng)不適應(yīng)事業(yè)發(fā)展需要，也無法根據(jù)變化進(jìn)行修訂。在此基礎(chǔ)上各部門編制的滾動預(yù)算不能滿足實際執(zhí)行中的事業(yè)發(fā)展需要，造成預(yù)算、規(guī)劃“兩張皮”現(xiàn)象，從而影響中期財政政策目標(biāo)的確定。

4.中央與地方中期目標(biāo)的銜接問題。從財政政策目標(biāo)來看，中央應(yīng)當(dāng)制定清晰、明確的財政政策以便各級地方有效執(zhí)行，因此多數(shù)情況下應(yīng)當(dāng)盡量避免目標(biāo)模糊的財政政策。但是，在有些情況下模糊性的政策目標(biāo)對于中央政府而言反而是更優(yōu)的選擇：首先在空間上，政策執(zhí)行效果會受很多環(huán)境因素的影響。我國不同地區(qū)客觀環(huán)境、經(jīng)濟(jì)社會以及人文環(huán)境差異很大，中央政府為維護(hù)其權(quán)威體制，同時為保證國家財政制度在全國范圍內(nèi)的大體統(tǒng)一，就不得不“過濾”掉地區(qū)間的差異性因素，在宏觀層面提出相對模糊的政策目標(biāo)，留待不同地區(qū)依據(jù)實際情況對政策目標(biāo)再做相應(yīng)的細(xì)化性補(bǔ)充，實現(xiàn)統(tǒng)一決策與靈活執(zhí)行之間的平衡。其次在時間上，財政政策從中央統(tǒng)一制定到各地區(qū)執(zhí)行完畢需要一定的周期，基于財政政策的穩(wěn)定性和權(quán)威性，中央政府會考慮到執(zhí)行過程中可能出現(xiàn)的意外影響因素，為保持政策彈性也會選擇相對模糊的政策目標(biāo)。最后在可操作性上，除某些特殊時期或特殊任務(wù)外，中央制定的各項財政政策需要依賴各級地方政府的有效執(zhí)行，但部分政策的實施可能與地方政府利益產(chǎn)生沖突。為避免此種沖突過于嚴(yán)重以致該政策實際“落空”，中央政府也會選擇相對模糊的政策目標(biāo)以緩和二者之間的矛盾。一般來說，與地方利益可能的沖突越嚴(yán)重，政策的模糊性也就越高。

（二）中期財政收入的評估

1.財政收入預(yù)測模型多樣化問題。影響財政收入增長的原因較多，分析財政收入的增長規(guī)律，預(yù)測我國財政的增長趨勢，可以通過建立多種計量經(jīng)濟(jì)模型、回歸模型等進(jìn)行分析預(yù)測。根據(jù)預(yù)測方法的不同主要分為三類：第一類是采用宏觀經(jīng)濟(jì)面決定財政收入的回歸模型，第二類是采用灰色關(guān)聯(lián)模型，第三類是采用財政收入自身數(shù)據(jù)進(jìn)行預(yù)測的時間序列模型。中期財政規(guī)劃下的財政收入預(yù)測本質(zhì)上是關(guān)于財政收入的中長期預(yù)測問題，從我國實踐來看，采用非線性ESTAR模型進(jìn)行分析預(yù)測會比常規(guī)的線性AR模型有更好的效果。在編制規(guī)劃時，應(yīng)充分考慮財政收入的歷史變化趨勢，不能簡單地建立線性模型進(jìn)行擬合，需要嚴(yán)格地進(jìn)行模型的設(shè)定與診斷檢驗，針對歷史變動趨勢進(jìn)行客觀建模。

2.財政收入預(yù)測的偏差糾正問題。收入預(yù)測存在一定偏差是正常現(xiàn)象，但我國財政收入預(yù)測準(zhǔn)確性明顯偏低。其原因既有客觀因素，也有主觀因素。從技術(shù)層面看，建立財政收入預(yù)測軟件系統(tǒng)是必要的。目前有不少軟件支持線性回歸模型等預(yù)測模型的計算，但需要專業(yè)技術(shù)人員進(jìn)行操作，而一般財政業(yè)務(wù)人員沒有專業(yè)的統(tǒng)計分析知識，很難掌握預(yù)測的模型及操作方法。

3.財政收入預(yù)測的工作機(jī)制建設(shè)問題。收入預(yù)測是一項技術(shù)水平極高的工作，它不僅需要預(yù)測全國經(jīng)濟(jì)形勢、各省經(jīng)濟(jì)形勢，還需要預(yù)測經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、消費者行為反應(yīng)、企業(yè)行為等變化，并在此基礎(chǔ)上構(gòu)造各種稅收收入預(yù)測模型。要提高財政收入預(yù)測的準(zhǔn)確性，首先需要建立一支能夠勝任收入預(yù)測工作的專業(yè)隊伍。其次是建立收入預(yù)測的信息數(shù)據(jù)平臺。最后，為保證收入預(yù)測機(jī)構(gòu)的獨立性和競爭性，防止政府部門刻意低估財政收入，需要成立專門的獨立機(jī)構(gòu)進(jìn)行收入預(yù)測，或是讓人民代表大會常務(wù)委員會從一開始就參與到預(yù)算編制中去，也可以組織第三方收入預(yù)測機(jī)構(gòu)參與。

4.中央轉(zhuǎn)移支付對地方收入預(yù)計的影響問題。對于欠發(fā)達(dá)省份來說，財政支出較大程度上依賴于中央的轉(zhuǎn)移支付，且轉(zhuǎn)移支付占財力比重較高。大規(guī)模的轉(zhuǎn)移支付是欠發(fā)達(dá)省份編制中期財政規(guī)劃的一大難題。專項轉(zhuǎn)移支付項目數(shù)量雖已減少，但今年有的明年不一定再有，難以預(yù)測；而一部分專項轉(zhuǎn)移支付壓縮調(diào)整轉(zhuǎn)入一般性轉(zhuǎn)移支付后，造成一般性轉(zhuǎn)移支付項目數(shù)量大幅增加且雜亂，也給收入預(yù)測帶來很大不確定性。

（三）中期財政支出的預(yù)測

1.政策的不確定性和模糊性問題。由于中期財政規(guī)劃的時間相對較長，因而可能會存在許多的重大政策調(diào)整，給財政支出的預(yù)測帶來困難。另外，由于中央確定的一些具有較大模糊性的政策，給地方政府預(yù)測財政支出帶來了困難。

2.財政支出預(yù)測模型缺乏問題。由于影響財政支出的因素眾多，目前還沒有成型的財政支出預(yù)測模型可供直接運用。在沒有重大政策變化的情況下，由于國家或區(qū)域內(nèi)財政支出的規(guī)模有較強(qiáng)的延續(xù)性，這一特性決定了財政支出數(shù)據(jù)有通過自身數(shù)值進(jìn)行模型化的可能性，比如通過自回歸單整移動平均模型進(jìn)行支出預(yù)測就具有理論上和現(xiàn)實操作中的適用性，其對財政支出預(yù)測的相對誤差一般在5%的波動范圍內(nèi)。

（四）年度預(yù)算與跨年度平衡銜接機(jī)制的建立

1.建立預(yù)算調(diào)節(jié)基金問題。編制中期財政規(guī)劃，年度預(yù)算必須嚴(yán)格控制在中期框架下進(jìn)行。為了實現(xiàn)動態(tài)的平衡，使得財政政策真正實現(xiàn)能夠根據(jù)經(jīng)濟(jì)形勢變化進(jìn)行逆周期調(diào)節(jié)，必須建立預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金是通過超收安排的具有儲備性質(zhì)的基金，還包括一般公共預(yù)算的結(jié)余資金、政府性基金預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)資金規(guī)模超過該項基金當(dāng)年收入30%的部分等，用于彌補(bǔ)短收年份預(yù)算執(zhí)行的收支缺口，以實現(xiàn)動態(tài)的平衡，同時也為運用財政政策調(diào)控經(jīng)濟(jì)建立了一個相機(jī)抉擇的操作平臺。因此，建立預(yù) 算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的規(guī)范管理和使用約束機(jī)制，成為建立中期財政規(guī)劃管理的關(guān)鍵問題。

2.預(yù)算調(diào)節(jié)基金的依法管理問題。無論中央還是地方，各級預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的運作均應(yīng)建立在法制基礎(chǔ)之上，各級政府對預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的性質(zhì)、籌集和提用原則、審批監(jiān)督及管理的程序等問題要進(jìn)行規(guī)范化的制度安排，各級財政部門將管理辦法具體細(xì)化并實施，確?；鹪谠O(shè)立、籌資、提用等環(huán)節(jié)嚴(yán)格合規(guī)，以實現(xiàn)中期財政平衡目標(biāo)?；鹦枰３诌m度規(guī)?；蛘咝纬深A(yù)算收入的固定比例，避免受規(guī)模限制影響其作用發(fā)揮；基金運作需要優(yōu)化流動性管理，實現(xiàn)基金支用的決策機(jī)制、余額管理、保值增值的系統(tǒng)化和全面公開。

（五）中期財政規(guī)劃與政府公共政策銜接機(jī)制的建立

1.公共政策內(nèi)容的篩選問題。公共政策規(guī)劃因其涵蓋了大量的政府施政方案，涉及到包括政府部門在內(nèi)的眾多公共部門，且公共政策自身存續(xù)時間長短不一，因此必須要篩選和甄別公共政策規(guī)劃的內(nèi)容，以使之與中期財政規(guī)劃在時間上保持一致，這是測算資金供求的前提。

2.厘清公共政策內(nèi)容中屬于政府職能部分的問題。公共政策內(nèi)容中，可能有很多需要國家制定相應(yīng)的政策來引導(dǎo)市場去實現(xiàn)公共政策目標(biāo)，其他的政策內(nèi)容則可能需要政府通過安排財政支出來達(dá)到公共政策目標(biāo)。因此要分清政府與市場各自承擔(dān)的責(zé)任，然后通過中期財政規(guī)劃來實現(xiàn)公共政策目標(biāo)。

3.界定不同政府層級的責(zé)任分擔(dān)問題。界定公共政策規(guī)劃中屬于不同政府層次、不同屬性的公共產(chǎn)品和服務(wù)的情形，然后制定不同層級的中期財政規(guī)劃安排，實現(xiàn)公共政策目標(biāo)。

（六）中期財政規(guī)劃的運行機(jī)制與評價體系的構(gòu)建

1.采取何種難易程度的中期規(guī)劃問題。國際上，中期財政規(guī)劃有三種常見的形式。根據(jù)對年度預(yù)算約束的詳細(xì)程度不同，分別為：中期財政框架（MTEF）、中期預(yù)算框架（MTBF）、中期績效框架（MTPF）。中期財政框架側(cè)重預(yù)測規(guī)劃期內(nèi)收支，中期預(yù)算框架側(cè)重規(guī)劃期內(nèi)預(yù)算收支（尤其是支出）限額，中期績效框架側(cè)重從績效角度設(shè)定考核與評價規(guī)劃期內(nèi)財政收支，三種形式實施的難易程度由淺入深。

2.中期支出項目庫建設(shè)問題。從中期財政規(guī)劃管理內(nèi)容看，科學(xué)合理的支出限額測定具有核心意義，項目支出安排則構(gòu)成規(guī)劃合理性基礎(chǔ)，它對規(guī)劃的滾動實施起制約作用。因此，項目庫管理將成為中期財政規(guī)劃管理的難點之一，項目庫的決策安排機(jī)制是否符合科學(xué)民主、公平公正、講求績效的要求將成為關(guān)鍵所在。

3.中期財政規(guī)劃制定程序問題。世行專家羅伯特·塔利希奧和趙敏建議我國采取“自上而下”的方式確定支出上限，“自下而上”進(jìn)行預(yù)算分配協(xié)商，通過財政績效評估開展監(jiān)督。在上述過程中，人大要加強(qiáng)對政府預(yù)算的審查監(jiān)督，使預(yù)算制定流程公開透明。

（七）中期財政規(guī)劃的法律地位

為提高財政預(yù)算的科學(xué)性與前瞻性，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)形勢發(fā)展變化和財政政策逆周期調(diào)節(jié)的需要，新《預(yù)算法》第12條第2款明確規(guī)定“建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制”，這是中期財政規(guī)劃管理的法律依據(jù)。但在現(xiàn)有的法律框架下進(jìn)行相應(yīng)的制度設(shè)計，仍存在法律依據(jù)不夠充分的問題。比如中期財政規(guī)劃管理是硬約束還是軟約束，中期財政規(guī)劃管理要不要采取財政責(zé)任模式，即要求政府對財政行為的持續(xù)性負(fù)責(zé)等等。因此，建立中期財政規(guī)劃管理制度，需要進(jìn)一步的法律規(guī)定，使中期財政規(guī)劃管理的決策程序、控制方式等做到有法可依。

（八）中期財政規(guī)劃的決策機(jī)制

國際上實行中期預(yù)算的國家雖然具體做法不同，但大體形成了類似的決策機(jī)制，通常包括以下環(huán)節(jié)：1.政府提出宏觀經(jīng)濟(jì)與政策框架，包括宏觀經(jīng)濟(jì)預(yù)測與分析以及財政政策報告書。2.內(nèi)閣會議審議，政府財政部門根據(jù)內(nèi)閣會議的決議形成一份較詳細(xì)的預(yù)算指南。3.支出部門提出預(yù)算申請，支出機(jī)構(gòu)應(yīng)制定一份中期財政戰(zhàn)略報告，用以說明其職責(zé)、任務(wù)、目標(biāo)(績效)以及為實現(xiàn)這些目標(biāo)打算采取的戰(zhàn)略和行動。4.部門間協(xié)調(diào)，支出部門與財政部之間進(jìn)行預(yù)算談判，以確立雙方都認(rèn)可的適當(dāng)支出水平。5.核心部門審查后形成預(yù)算草案。6.提交立法機(jī)關(guān)審批。這一決策機(jī)制依賴于規(guī)劃期各年度預(yù)算收入和支出的精確評估，然而經(jīng)濟(jì)性預(yù)測消耗的資源相當(dāng)高，經(jīng)濟(jì)行為的內(nèi)在不確定性和預(yù)測的復(fù)雜性使得技術(shù)失誤在所難免，這些因素是實行中期財政規(guī)劃管理的一個難題。

五、國外做法及經(jīng)驗借鑒

（一）各國中期財政規(guī)劃編制與管理經(jīng)驗

1.美國。源于立法機(jī)構(gòu)和行政機(jī)構(gòu)之間配置公共資源主導(dǎo)權(quán)的權(quán)力爭奪，1976年，美國開始編制中期財政規(guī)劃。一定程度上彌補(bǔ)了年度預(yù)算中可能存在的短視問題，避免了短期預(yù)算與長期目標(biāo)的沖突，提高了短期預(yù)算與長期目標(biāo)的相容度。美國財政中期規(guī)劃包括經(jīng)濟(jì)展望、預(yù)算展望與預(yù)算過程、支出展望、收入展望和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的財政貨幣政策等。其中經(jīng)濟(jì)展望是未來5-10年的概覽，主要是預(yù)算情景假設(shè)，包括經(jīng)濟(jì)形勢展望（增長、通脹、就業(yè)等目標(biāo)設(shè)定）、預(yù)算收支概覽、充分就業(yè)預(yù)算及政府收支構(gòu)成等。預(yù)算收支展望包括未來5-10年聯(lián)邦支出總額和按照功能分類的支出構(gòu)成（包括國防、福利和轉(zhuǎn)移支付）以及稅收。美國早年的中期財政規(guī)劃方案假定政府支出政策的重點不變，這一簡單假設(shè)，對于短期預(yù)測是比較可靠的，但是中長期規(guī)劃的核心，是展望經(jīng)濟(jì)基本面在現(xiàn)有政策下所呈現(xiàn)的中長期愿景。隨著規(guī)劃期限的延長，其所依據(jù)的基本假設(shè)也就越發(fā)不可靠，科學(xué)性受到很大的質(zhì)疑。

2.俄羅斯。2006年，俄羅斯首次試行編制為期三年的中期財政計劃，將聯(lián)邦預(yù)算列入未來三年財政計劃的組成部分。俄羅斯中期財政計劃編制首次以國家戰(zhàn)略方針、政策目標(biāo)和優(yōu)先發(fā)展方向為導(dǎo)向，使聯(lián)邦預(yù)算支出同政府的政策目標(biāo)緊密地結(jié)合在一起，不論是聯(lián)邦、聯(lián)邦主體，還是地方政府，在編制財政計劃時都必須明確列出各自的發(fā)展目標(biāo)、可計量的預(yù)期成果及其相關(guān)的考核指標(biāo)，并應(yīng)對預(yù)算政策的連續(xù)性、可預(yù)見性以及公開透明性負(fù)責(zé)。俄羅斯中期財政計劃更加注重結(jié)果，這種以結(jié)果為導(dǎo)向的中期財政計劃的實施從根本上將政府的公共管理活動直接化、微觀化，為政府有效配置資源提供了最可靠的政策工具。這既是俄羅斯為應(yīng)對全球競爭加劇的現(xiàn)實而在績效預(yù)算方面進(jìn)行的必要嘗試，同時也為轉(zhuǎn)型國家進(jìn)行中長期預(yù)算或滾動預(yù)算(連續(xù)預(yù)算)提供了思路。然而，俄羅斯快步前行的預(yù)算改革也暴露出諸多的缺陷和不足：如宏觀經(jīng)濟(jì)預(yù)測可靠性不足，缺乏必要的外部條件，稅收法律處于不斷變化之中，預(yù)算收入受國際經(jīng)濟(jì)環(huán)境影響較大，預(yù)算支出受制于正在進(jìn)行的結(jié)構(gòu)改革等，這些問題的存在大大降低了俄羅斯中期預(yù)算的準(zhǔn)確性和實施效率。

3.德國。在德國，中期財政規(guī)劃管理主要包括收入預(yù)測、支出控制、聯(lián)邦與州政府中期財政規(guī)劃編制等內(nèi)容。①收入測算。收入測算主要是稅收測算，這是編制預(yù)算和中期財政計劃的基礎(chǔ)。②支出控制。原則是在有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時，努力實現(xiàn)財政收支平衡，對財政赤字，并進(jìn)而對債務(wù)余額進(jìn)行有效控制。③地方中期財政計劃編制。德國各州和州以下地方政府可自行決定編制計劃的形式和計劃期，編制也是以稅收收入預(yù)測為基礎(chǔ)，計劃內(nèi)容體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展、公共服務(wù)均等、穩(wěn)定物價、減少失業(yè)、降低負(fù)債率等基本原則，在時間上與編制年度預(yù)算同時進(jìn)行。

4.法國。1998年，法國開始推行中期財政規(guī)劃管理，中期財政規(guī)劃中的經(jīng)濟(jì)預(yù)測是對宏觀經(jīng)濟(jì)的主要變量，如GDP增長率、居民收入、消費和投資等經(jīng)濟(jì)活動規(guī)模和趨勢的預(yù)測，以及對各國經(jīng)濟(jì)和國際需求的預(yù)測，這種預(yù)測建立在對潛在經(jīng)濟(jì)增長的估計上。法國財政中期規(guī)劃編制實際上是一個“1+3”計劃。首先，在年度預(yù)算報告（只包括中央預(yù)算）內(nèi)容的基礎(chǔ)上，對本預(yù)算年度后三年的經(jīng)濟(jì)和財政做比較精確的預(yù)測；其次，由有關(guān)部門綜合中央預(yù)算、社會保險預(yù)算和地方預(yù)算，編制“公共財政三年計劃”，內(nèi)容一般包括三年經(jīng)濟(jì)和財政情況預(yù)測，提出三年內(nèi)要達(dá)到的目標(biāo)，以及實現(xiàn)這些目標(biāo)的措施等；最后，將編制好的計劃報告送交議會和歐盟委員會。

（二）啟示與借鑒

一是重視中期財政規(guī)劃的作用。編制中期預(yù)算，對于宏觀經(jīng)濟(jì)來說，可以通過對未來數(shù)年財政收支情況進(jìn)行估測，事先考慮到各種因素變化對財政的影響，彌補(bǔ)單年度預(yù)算的不足，避免財政經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中可能出現(xiàn)的盲目性；對于私人經(jīng)濟(jì)來說，可以為其提供有關(guān)國家長期經(jīng)濟(jì)發(fā)展的信息，有助于促進(jìn)私人投資和消費的有序進(jìn)行。

二是中期財政規(guī)劃對年度預(yù)算的約束力較強(qiáng)。不論是國際貨幣基金組織，還是世界銀行，都明確指出中期財政規(guī)劃不是政府收支計劃簡單地從一個年度轉(zhuǎn)向多個年度，而是要涵蓋更多方面的內(nèi)容，在預(yù)測的基礎(chǔ)之上，結(jié)合政策目標(biāo)，對年度預(yù)算作較多的補(bǔ)充。各國中期財政規(guī)劃多體現(xiàn)了對年度預(yù)算較強(qiáng)的約束力，例如，《歐盟條約》明確要求各成員國必須編制財政中長期計劃，并提交歐盟委員會監(jiān)督。這不僅提高了計劃對經(jīng)濟(jì)運行的指導(dǎo)作用，保證計劃得以實施，而且增強(qiáng)了對年度預(yù)算的約束，這些都可為我國推行中期財政規(guī)劃管理提供借鑒。

三是中期財政規(guī)劃的編制程序規(guī)范。各國在財政中期規(guī)劃編制過程中，部門之間的職責(zé)分工清晰。我國財政中期規(guī)劃的編制，有必要借鑒國外經(jīng)驗，規(guī)范中期財政規(guī)劃的編制程序，明確規(guī)定財政部與有關(guān)部門以及財政部內(nèi)部各司在制定中期財政規(guī)劃中的職能分工，以便各部門形成合力，提高財政中期規(guī)劃的科學(xué)性。

四是重視吸收社會力量參與財政規(guī)劃的制定。各國在財政中長期規(guī)劃的制定過程中非常重視吸收社會力量參與。我國實行的是社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，為了保證規(guī)劃的科學(xué)理性，規(guī)劃制定過程中也應(yīng)重視吸收社會力量參與，從而制定出切實可行的規(guī)劃，并將其作為政府有效履行宏觀調(diào)控職能的重要工具。

六、推進(jìn)中期財政規(guī)劃管理的政策措施

推進(jìn)中期財政規(guī)劃管理涉及到觀念、政府工作方式、財政管理模式以及各級政府之間的事權(quán)財權(quán)劃分等眾多領(lǐng)域，是一項全新的工作。因而，推進(jìn)中期財政規(guī)劃管理，需要采取突出重點、循序漸進(jìn)、逐步完善的建設(shè)過程。

（一）建立科學(xué)有效的運行機(jī)制

1.準(zhǔn)確預(yù)測財政收支情況。根據(jù)國內(nèi)實際的經(jīng)濟(jì)情況、社會情況以及國民經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展五年計劃的綱要，結(jié)合國內(nèi)外大環(huán)境預(yù)測3年內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r和主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)。在把經(jīng)濟(jì)預(yù)測做好的前提條件下，按照現(xiàn)行宏觀經(jīng)濟(jì)政策，估計未來幾年內(nèi)財政收支情況。

2.剖析現(xiàn)行政策實施的效果。依據(jù)當(dāng)前的財政收入和支出預(yù)測以及對當(dāng)前財政政策實施效果的分析尋找可能存在的問題。一是財政收入制度存在的問題，現(xiàn)行稅制對促進(jìn)資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)、化解產(chǎn)能過剩、調(diào)節(jié)收入分配以及籌集財政收入等方面的作用問題。二是財政支出政策存在的問題，一些重點支出同財政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤對財政支出結(jié)構(gòu)的影響，社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生支出因人口結(jié)構(gòu)變化的增長情況，一些亟需解決的問題在支出預(yù)算中的保障情況，已安排的財政資金由于各種原因形成沉淀的情況等。三是債務(wù)風(fēng)險問題，部分地區(qū)地方政府性債務(wù)規(guī)模較大，存在風(fēng)險隱患等。

3.制定財政收支政策改革方案。一是在財政收入政策方面，財政部門要與其他有關(guān)部門共同協(xié)商提出稅制改革、重大稅收政策調(diào)整、清理規(guī)范收費和政府性基金項目的路線圖和時間表，明確政策目標(biāo)和政策實施時間，評估政策對經(jīng)濟(jì)運行和相關(guān)產(chǎn)業(yè)的影響以及企業(yè)、個人稅費負(fù)擔(dān)的變化。二是在財政支出政策方面，財政部門要與相關(guān)部門梳理規(guī)劃期內(nèi)重大改革、支出政策和支出項目，明確政策目標(biāo)，列出分年度工作任務(wù)和時間節(jié)點，說明資金使用對象、保障標(biāo)準(zhǔn)、運行流程，建立預(yù)算績效評價機(jī)制，并加大結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金清理力度，減少新增沉淀資金。三是在政府債務(wù)管理方面，財政部門要根據(jù)財政收支和政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)測情況，合理確定財政赤字規(guī)模、政府債務(wù)限額等風(fēng)險控制目標(biāo)，將債務(wù)分類納入預(yù)算管理，并建立債務(wù)風(fēng)險預(yù)警和應(yīng)急處置機(jī)制。

4.測算改革后財政收支情況。根據(jù)財政收支政策改革方案，測算未來三年財政收支情況，并進(jìn)行綜合平衡。為了更好地測算改革后財政收支情況，應(yīng)堅持實施滾動調(diào)整的原則。中期財政規(guī)劃按照三年滾動方式編制，第一年規(guī)劃約束對應(yīng)年度預(yù)算，后兩年規(guī)劃指引對應(yīng)年度預(yù)算。年度預(yù)算執(zhí)行結(jié)束后，對后兩年規(guī)劃及時進(jìn)行調(diào)整，再添加一個年度規(guī)劃，形成新一輪中期財政規(guī)劃。

（二）建立中期財政收支預(yù)測的評估機(jī)制

1.中期財政收入預(yù)測方法的選取。一般情況下，財政收入與一國的經(jīng)濟(jì)增長存在緊密的聯(lián)系。但我國正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵階段，對經(jīng)濟(jì)增速的預(yù)測本身就具有不確定性，所以財政收入的預(yù)測也具有很大的不確定性。為了提高預(yù)測的可靠性，可以用模型方法對財政收入進(jìn)行預(yù)測。

2.中期財政支出預(yù)測方法的選取。中期財政支出的預(yù)測，要充分考慮公共政策、收入水平、物價水平以及項目支出標(biāo)準(zhǔn)額度等眾多因素的變化，雖然也可以選擇數(shù)量模型進(jìn)行預(yù)測，但要進(jìn)行更大幅度的科學(xué)合理的偏差糾正，以盡量反映社會經(jīng)濟(jì)變化對財政支出需求的影響。

（三）加強(qiáng)中期財政規(guī)劃與年度預(yù)算、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃的銜接

1.加強(qiáng)對宏觀經(jīng)濟(jì)和年度預(yù)算的分析預(yù)測。重視科學(xué)的預(yù)算收支預(yù)測技術(shù)，建立專門的經(jīng)濟(jì)預(yù)測和規(guī)劃部門來指導(dǎo)財政預(yù)算工作。目前，很多國家都有獨立的機(jī)構(gòu)來編制財政預(yù)算的總方針。例如，日本內(nèi)閣設(shè)有財政制度委員會，負(fù)責(zé)提出年度預(yù)算建議，確定預(yù)算的宏觀方針和支出重點等。我國也可以根據(jù)自身的實際情況，建立專門機(jī)構(gòu)。

2.確保政府宏觀決策和財政政策執(zhí)行的一貫性、連續(xù)性?？茖W(xué)的中期財政規(guī)劃必然是與經(jīng)濟(jì)周期相適應(yīng)的，當(dāng)前我國面臨著經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型和社會發(fā)展的多種約束。尤其是人口老齡化、勞動力供給下降、資源日趨枯竭等問題對我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響日益加深，更需要財政發(fā)揮調(diào)控和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長的作用。從長期來看，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人民物質(zhì)、精神生活水平不斷提高，對公共產(chǎn)品服務(wù)的要求也不斷提高，勢必會增加財政的支出。因此，我國現(xiàn)階段必須啟動建立與經(jīng)濟(jì)增長周期相適應(yīng)的中期國家財政預(yù)算，并以財政和經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展作為中期財政規(guī)劃目標(biāo)和基本原則。

3.建立高效的中期財政規(guī)劃部門合作機(jī)制。建立有效的合作機(jī)制，確保中期財政規(guī)劃與年度預(yù)算、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃銜接。實際運行中期財政規(guī)劃會遇到很多困難和障礙，各部門的通力合作無論是對規(guī)劃的制定，還是對規(guī)劃施行產(chǎn)生的效果都會起到極大影響。加強(qiáng)對相關(guān)單位、部門進(jìn)行中期財政規(guī)劃合作重要性的宣傳教育；對合作工作做的較好的單位、部門可以給予適當(dāng)?shù)莫剟詈捅碚?，對表現(xiàn)欠佳的單位、部門可以給予適當(dāng)?shù)奶幜P與批評。

（四）科學(xué)劃分中期財政規(guī)劃部門的管理責(zé)權(quán)

1.重新劃分政府之間的事權(quán)范圍。理順政府間財政體制是做好財政中期規(guī)劃的基礎(chǔ)工作，也是關(guān)鍵所在。要依據(jù)國家有關(guān)法律和政策，明確中央的事權(quán)以及地方的執(zhí)行責(zé)任。重新設(shè)計中央與地方之間的財力配置框架，通過支出責(zé)任的配置，確保中央對相關(guān)事權(quán)的掌控能力；通過財力安排，為地方履行執(zhí)行責(zé)任提供物質(zhì)保障。從提升各級政府對國家以及社會治理能力的角度出發(fā)，以事權(quán)安排為前提，改革和完善我國現(xiàn)行的財政收入體系，統(tǒng)籌各項稅收和非稅財政收入，分別為中央與地方的事權(quán)配置相對穩(wěn)定的收入來源。

2.科學(xué)配置部門的管理責(zé)權(quán)。目前，部門管理責(zé)權(quán)配置不科學(xué)，國家職能在立法、行政、司法三類政權(quán)機(jī)構(gòu)以及政府不同部門之間的配置存在很多不合理性，同級公共部門之間財政管理責(zé)權(quán)的橫向配置偏于分散，沒有賦予財政部門統(tǒng)一管理財政預(yù)算、財政政策以及公共資產(chǎn)、公共投融資事務(wù)的責(zé)權(quán)。因此，合理詳細(xì)地界定各公共權(quán)力機(jī)關(guān)、政府與財政部門、財政部門與其他公共部門之間的財政管理責(zé)任，直接關(guān)系到財政資金的配置、使用效益和財政管理活動效率，關(guān)系到中期財政規(guī)劃管理的實行效率。

（五）加強(qiáng)和防范地方財政風(fēng)險

1.加強(qiáng)地方財政收入可持續(xù)性。目前我國地方政府增收緩慢，不但缺乏穩(wěn)固的財源作為基礎(chǔ)，而且財政收入來源單一、結(jié)構(gòu)簡單。有些地方政府財政收入過分依賴土地財政和當(dāng)?shù)貛讉€大企業(yè)、大公司的稅收繳納，有些則依賴其特殊地理位置或自然條件形成的單一稅源。因此，在組織財政收入中要積極考慮財政運行的風(fēng)險點，積極化解問題，確保財政收入可持續(xù)性。

2.規(guī)范地方財政支出秩序。隨著營改增的全面實施，地方稅主體稅種嚴(yán)重缺失，地方稅制建設(shè)嚴(yán)重落后于中央稅制建設(shè)。建立與地方事權(quán)相適應(yīng)的地方稅稅制體系已相當(dāng)迫切，同時，要在理順各級政府事權(quán)和財權(quán)的基礎(chǔ)上，按照科學(xué)方法進(jìn)一步完善轉(zhuǎn)移支付制度。

3.規(guī)范地方政府債務(wù)管理。目前地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)較重，存在一定的債務(wù)風(fēng)險。今后，需要進(jìn)一步規(guī)范地方政府債務(wù)管理，科學(xué)合理地制定政府舉債中長期計劃，嚴(yán)格界定債務(wù)資金的投向范圍。強(qiáng)化財政在地方政府債務(wù)融資中的主體地位，實行政府債務(wù)集中管理。同時，通過給予地方適當(dāng)舉債權(quán)，使地方性債務(wù)公開化和透明化。

（六）加強(qiáng)中期財政規(guī)劃的科學(xué)管理

1.提升中期財政規(guī)劃績效理念。當(dāng)前，我國亟待建立分行業(yè)預(yù)算績效指標(biāo)體系和預(yù)算績效評價指標(biāo)體系。今后，要加快研究建立預(yù)算績效指標(biāo)體系，使其覆蓋所有預(yù)算部門和單位以及所有財政性資金。在中期財政規(guī)劃的編制、執(zhí)行和監(jiān)督的全過程植入績效理念。

2.推進(jìn)政府綜合財務(wù)報告制度。政府會計是預(yù)算管理的基礎(chǔ)。實行以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府會計改革，能夠為預(yù)算管理提供更為全面而豐富的預(yù)算會計、財務(wù)會計信息，全面反映政府資產(chǎn)、負(fù)債、收入、費用等相關(guān)信息，為科學(xué)測算政府未來運行成本，準(zhǔn)確編制中期財政規(guī)劃以及未來的中期財政預(yù)算，提供詳實的基礎(chǔ)信息。

3.健全項目預(yù)算審核機(jī)制。做好項目分類和清理工作，盡可能將實施內(nèi)容相似的項目整合成一個項目，減少項目個數(shù)，增加項目層次。建立預(yù)算支出中期規(guī)劃和財政專項資金項目庫的信息對接和同步更新機(jī)制，加強(qiáng)中期預(yù)算項目庫管理，健全項目預(yù)算審核機(jī)制。通過篩選、論證、排序、審核支出項目，提前進(jìn)行項目儲備，并逐年滾動，實現(xiàn)年度間資金項目安排的滾動管理和預(yù)算收支的綜合平衡，增強(qiáng)財政資金安排的前瞻性和可持續(xù)性。

4.加快財政信息化建設(shè)。加快財政信息系統(tǒng)建設(shè)，是實行中期財政規(guī)劃管理的重要支撐。一是真正實現(xiàn)財政部門內(nèi)部、部門間的信息共享。進(jìn)一步完善部門預(yù)算的編制、執(zhí)行與總預(yù)算會計軟件的對接，實現(xiàn)財政系統(tǒng)內(nèi)部數(shù)據(jù)的統(tǒng)一與共享。二是建立完備的財政數(shù)據(jù)庫，提高預(yù)算執(zhí)行分析和預(yù)測水平，為中期財政規(guī)劃管理提供基礎(chǔ)性支撐。三是建立預(yù)算數(shù)據(jù)的動態(tài)優(yōu)化系統(tǒng)。四是建立政府資金、資產(chǎn)和負(fù)債的信息系統(tǒng)和數(shù)據(jù)庫，為編制政府綜合報告提供全面準(zhǔn)確的基礎(chǔ)信息。

（責(zé)任編輯：梁洪波）

A Research of the Implementation of the Mid-Term Financial Planning and Management

The Research Group of Anhui Fiscal Science Institute

As an important deployment of the State Council and the Ministry of Finance, the act of compiling the mid-term f nancial planning, is a mark of the transformation of the mid-term budget from researching and preparing stage to the total implementing stage.As a pioneering f nancial management,we need to deepen our research practically on many issues to achieve the desired results successfully.This thesis attempts to analyze the confusions and problems emerged from the implementation of the mid-term f nancial planning and management,proposing the right directions and suggestions to solve these confusions and problems by carrying out monographic study in the form of researching reports. Futhermore, it will provide references for the policy-makers on deepening the reform of the budget management system.

mid-term f nancial planning；diff culties；research

*課題組組長：葉翠青，研究員，安徽省財政科學(xué)研究所所長。課題組成員：鮑文前、萬勇、余衛(wèi)民、汪文志。執(zhí)筆人：汪文志。