中國(guó)農(nóng)作物秸稈能源政策研究

郭瑞琦++桑明娟++張雅聰

摘要：生物質(zhì)能源具有綠色、清潔、可持續(xù)利用的優(yōu)點(diǎn)，世界各國(guó)都在大力發(fā)展。我國(guó)農(nóng)作物秸稈儲(chǔ)量非常豐富，如果能夠在健康、高效的政策制度下進(jìn)行能源化生產(chǎn)和利用，便可以充分發(fā)揮秸稈能源的環(huán)境價(jià)值和經(jīng)濟(jì)效益。本研究從國(guó)內(nèi)外秸稈利用政策出發(fā)，對(duì)國(guó)內(nèi)農(nóng)作物秸稈利用過(guò)程中的參與主體進(jìn)行了分析，并根據(jù)秸稈生產(chǎn)者、秸稈利用者、秸稈能源消費(fèi)者、秸稈能源市場(chǎng)管理者這四個(gè)參與主體之間的關(guān)系，對(duì)國(guó)內(nèi)生物質(zhì)秸稈能源利用政策進(jìn)行探索，將促進(jìn)我國(guó)農(nóng)作物秸稈的能源化利用，有助于我國(guó)生物質(zhì)能源的長(zhǎng)期發(fā)展。

關(guān)鍵詞：生物質(zhì)能源；秸稈能源；參與主體；激勵(lì)政策

中圖分類(lèi)號(hào)：S216.2-01

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)號(hào)：A 文章編號(hào)：1001-4942（2015）12-0129-07

近年來(lái)，我國(guó)生物質(zhì)能源利用受到社會(huì)各界的廣泛關(guān)注，而秸稈作為生物質(zhì)能源重要的原料之一，其有效利用不但有助于環(huán)境保護(hù)，還可以為整個(gè)社會(huì)減輕能源供給的負(fù)擔(dān)，促進(jìn)國(guó)家能源的多向發(fā)展。但在秸稈能源的整個(gè)生產(chǎn)過(guò)程中，由于相關(guān)政策尚未完善，中央及地方各級(jí)政府雖然相繼制定了一系列促進(jìn)秸稈資源化利用的政策，但對(duì)公眾的激勵(lì)效果不明顯，公眾參與的積極性不高，秸稈焚燒現(xiàn)象依然嚴(yán)重。因此，針對(duì)秸稈能源問(wèn)題，對(duì)涉及我國(guó)秸稈能源政策的各參與主體進(jìn)行分析，探究能使我國(guó)秸稈能源充分發(fā)揮其經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益的有效措施，可以促進(jìn)我國(guó)秸稈資源及其能源化的高效利用。

1 農(nóng)作物秸稈利用中的參與主體

1.1 秸稈生產(chǎn)者

自2000年以來(lái)我國(guó)頒布了《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)民航飛行安全管理有關(guān)問(wèn)題的通知》、《民用機(jī)場(chǎng)管理?xiàng)l例》、《秸稈禁燒和綜合利用辦法》等一系列文件，嚴(yán)禁焚燒農(nóng)作物秸稈，秸稈燃燒行為在一定程度上被約束和控制。此外，我國(guó)于2005年2月頒布了《可再生能源法》，并于2006年1月開(kāi)始實(shí)施，在第四章第十八條中，國(guó)家鼓勵(lì)和支持農(nóng)村地區(qū)的可再生能源開(kāi)發(fā)利用。在以上的相關(guān)條例及規(guī)定中，農(nóng)戶(hù)的秸稈處理行為受到了政策的差異化約束和鼓勵(lì)。

1.2 秸稈利用者

2006年9月頒布的《關(guān)于發(fā)展生物能源和生物化工財(cái)稅扶持政策的實(shí)施意見(jiàn)》對(duì)生物質(zhì)能源的發(fā)展進(jìn)行財(cái)政扶持。2007年9月，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)出臺(tái)了《可再生能源中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃》，提出逐步提高優(yōu)質(zhì)清潔可再生能源在能源結(jié)構(gòu)中的比例，并力爭(zhēng)到2020年使可再生能源消耗量達(dá)到能源消耗總量的15%左右。2008年，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)作物秸稈綜合利用的意見(jiàn)》，秸稈氣化被列為重要的技術(shù)。2009年6月出臺(tái)的《促進(jìn)生物產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展的若干政策》中再次明確提出：對(duì)經(jīng)批準(zhǔn)生產(chǎn)的重要生物質(zhì)能產(chǎn)品，國(guó)家給予適當(dāng)支持?！笆濉逼陂g，我國(guó)將探索對(duì)生物天然氣工程發(fā)電上網(wǎng)、提純罐裝、熱能回收、沼肥利用等開(kāi)展補(bǔ)貼，并引入清潔發(fā)展機(jī)制，統(tǒng)籌生物天然氣工程環(huán)境治理、能源利用、肥料生產(chǎn)等多重目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。在相關(guān)政策推動(dòng)下，我國(guó)秸稈能源產(chǎn)業(yè)得到快速發(fā)展，秸稈氣化、秸稈固化成型、秸稈發(fā)電都達(dá)到了一定規(guī)模。

1.3 秸稈能源消費(fèi)者

目前，我國(guó)通過(guò)制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范生物質(zhì)能源生產(chǎn)，并出臺(tái)一系列法律、法規(guī)為生物質(zhì)能源生產(chǎn)企業(yè)提供保障，運(yùn)用相關(guān)政策推進(jìn)生物質(zhì)能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展。如2005年頒布實(shí)施的《中國(guó)人民共和國(guó)可再生能源法》中要求國(guó)家電網(wǎng)收購(gòu)包括秸稈氣化發(fā)電在內(nèi)的可再生能源的電力。2006年，國(guó)家發(fā)改委《可再生能源發(fā)電價(jià)格和費(fèi)用分?jǐn)偣芾碓囆修k法》中鼓勵(lì)電力用戶(hù)自愿購(gòu)買(mǎi)可再生能源電量，電價(jià)按可再生能源發(fā)電價(jià)格加上電網(wǎng)平均輸配電價(jià)執(zhí)行。2007年，國(guó)家發(fā)改委頒布的《可再生能源電價(jià)附加收入調(diào)配暫行辦法》中規(guī)定：省級(jí)電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)當(dāng)依法按批準(zhǔn)的可再生能源上網(wǎng)電價(jià)，全額收購(gòu)其服務(wù)范圍內(nèi)可再生能源并網(wǎng)發(fā)電項(xiàng)目的上網(wǎng)電量。可見(jiàn)國(guó)家在逐步加大對(duì)生物質(zhì)能源的推廣，拓寬生物質(zhì)能源的銷(xiāo)售市場(chǎng)。

1.4 秸稈能源市場(chǎng)管理者

國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局等部門(mén)頒布的《秸稈禁燒和綜合利用管理辦法》第三條規(guī)定：在地方各級(jí)人民政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，各級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)會(huì)同農(nóng)業(yè)等有關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)秸稈禁燒的監(jiān)督管理；農(nóng)業(yè)部門(mén)負(fù)責(zé)指導(dǎo)秸稈綜合利用的實(shí)施工作。2005頒布的《可再生能源法》第一章規(guī)定：縣級(jí)以上地方人民政府管理能源工作的部門(mén)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)可再生能源開(kāi)發(fā)利用的管理工作。第四章第十八條規(guī)定：在生物質(zhì)能源的推廣與應(yīng)用中，縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)農(nóng)村地區(qū)的可再生能源利用項(xiàng)目提供財(cái)政支持。由此可見(jiàn)，政府作為農(nóng)作物秸稈利用市場(chǎng)的管理者，依照國(guó)家規(guī)定提供所需要的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)以及管理的支援。但需要注意的是，地方政府往往缺乏執(zhí)行上級(jí)政策的積極性，會(huì)制約我國(guó)秸稈的能源化利用。

2 我國(guó)農(nóng)作物秸稈利用中參與主體面臨的問(wèn)題

目前，由于資金補(bǔ)貼不足、缺乏技術(shù)支持以及相關(guān)政策尚未調(diào)動(dòng)秸稈能源市場(chǎng)的各個(gè)參與主體的積極性等問(wèn)題，農(nóng)作物秸稈利用舉步維艱，生物質(zhì)能源市場(chǎng)主體主要面臨以下問(wèn)題。

2.1 秸稈生產(chǎn)者

近年來(lái)，我國(guó)出臺(tái)一系列懲罰措施以加大對(duì)焚燒秸稈的治理力度，但焚燒秸稈以及秸稈不合理利用的情況依然存在。一些玉米主產(chǎn)區(qū)的農(nóng)民有收售秸稈的愿望，但當(dāng)?shù)弥?、?chǔ)、運(yùn)過(guò)程需要諸多的配套設(shè)備，都望而卻步，資金匱乏無(wú)力投入。由于收集一體化裝備嚴(yán)重不足、缺少相關(guān)企業(yè)回收、自主利用成本高、缺乏勞動(dòng)力等原因，農(nóng)民焚燒秸稈的行為屢禁不止。

2.2 秸稈利用者

國(guó)家發(fā)改委、農(nóng)業(yè)部、環(huán)境保護(hù)部制定的《京津冀及周邊地區(qū)秸稈綜合利用和禁燒工作方案（2014-2015年）》中提到，目前我國(guó)在秸稈利用方面，還存在著秸稈綜合利用“小而散”的項(xiàng)目沒(méi)有得到支持、缺少能夠使廣大農(nóng)民和企業(yè)“雙贏”的有效經(jīng)濟(jì)政策等問(wèn)題，可見(jiàn)我國(guó)對(duì)于秸稈利用市場(chǎng)的鼓勵(lì)政策有待完善。

對(duì)于秸稈利用者來(lái)說(shuō)，所面臨的最大問(wèn)題就是秸稈能源生產(chǎn)成本高，難以帶來(lái)經(jīng)濟(jì)效益。政府相關(guān)政策需要做到的就是通過(guò)一定優(yōu)惠及鼓勵(lì)措施，來(lái)調(diào)動(dòng)秸稈利用者的積極性。通過(guò)對(duì)國(guó)內(nèi)外相關(guān)政策的對(duì)比分析，可發(fā)現(xiàn)目前秸稈能源利用環(huán)節(jié)面臨以下問(wèn)題。endprint

2.2.1 扶持力度不夠在農(nóng)作物秸稈利用中首先要考慮滿(mǎn)足農(nóng)民的自主利用。2004年5月，德國(guó)政府對(duì)《可再生能源優(yōu)先法》進(jìn)行了修訂，進(jìn)一步強(qiáng)化了鼓勵(lì)沼氣發(fā)電的措施，并增加了對(duì)使用能源作物和新發(fā)電技術(shù)的鼓勵(lì)，更加支持小型的和以農(nóng)場(chǎng)為基礎(chǔ)的沼氣發(fā)電工程。但從我國(guó)農(nóng)民自主利用方面來(lái)看，由于秸稈能源生產(chǎn)成本較高、相關(guān)政策補(bǔ)貼不強(qiáng)等原因，在一定程度上消弱了農(nóng)民利用秸稈的積極性。

從農(nóng)作物秸稈的企業(yè)利用來(lái)看，各國(guó)逐漸加大對(duì)秸稈的企業(yè)利用的探索，大力發(fā)展生物質(zhì)能源產(chǎn)業(yè)。在生物質(zhì)能源發(fā)電方面，歐盟《建立歐盟內(nèi)部電力市場(chǎng)規(guī)則法令》規(guī)定，大多數(shù)歐盟成員國(guó)應(yīng)該優(yōu)先給予可再生能源發(fā)電一些特權(quán)，配額制政策中也明確規(guī)定了在總電力消費(fèi)中必須有規(guī)定比例的可再生能源電。目前，歐洲多國(guó)采取了強(qiáng)制電價(jià)補(bǔ)貼（Feed in Tariff）的產(chǎn)業(yè)激勵(lì)政策，德國(guó)是該政策實(shí)施的成果最顯著的國(guó)家之一，成功推動(dòng)了包括生物質(zhì)能源產(chǎn)業(yè)在內(nèi)的可再生能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。丹麥政府也制定了財(cái)稅扶持政策，對(duì)秸稈發(fā)電、風(fēng)力發(fā)電等新型能源免征能源稅、二氧化碳稅等環(huán)境稅，并且優(yōu)先調(diào)用秸稈產(chǎn)生的電和熱，由政府保證其最低上網(wǎng)價(jià)格。同時(shí)，《可再生能源指令》和《燃料質(zhì)量指令》這兩道與生物燃料政策相關(guān)指令的產(chǎn)生，將對(duì)歐洲生物燃料行業(yè)的未來(lái)發(fā)展起著決定性的作用。我國(guó)也頒布了相關(guān)法律以鼓勵(lì)生物質(zhì)能源企業(yè)，如《可再生能源法》中所規(guī)定的鼓勵(lì)秸稈發(fā)電的政策（總量目標(biāo)制度、分類(lèi)電價(jià)制度、優(yōu)先上網(wǎng)制度、費(fèi)用分?jǐn)傊贫?、?zhuān)項(xiàng)資金制度、信貸優(yōu)惠政策）和相關(guān)稅收優(yōu)惠政策。

國(guó)內(nèi)外的鼓勵(lì)政策相類(lèi)似，這說(shuō)明我國(guó)鼓勵(lì)秸稈發(fā)電政策的思路是正確的。但由于秸稈發(fā)電廠不同于普通工程，從電廠的建立、秸稈的收集與運(yùn)輸?shù)侥茉吹妮敵龆夹枰罅康娜肆?、物力、?cái)力，由此使得秸稈能源的生產(chǎn)成本居高不下，生物質(zhì)能源價(jià)格受到能源成本的影響依然偏高。如2010年7月，國(guó)家發(fā)改委重新完善了農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電價(jià)格政策，統(tǒng)一執(zhí)行0.75元/kW·h的上網(wǎng)電價(jià)。然而，由于秸稈收購(gòu)價(jià)的上漲，目前的燃料成本為0.60元/kW·h，供電成本為0.82元/kW·h，若再加上廠用電，成本達(dá)0.9元/kW·h，與上網(wǎng)電價(jià)有較大差距。由此可見(jiàn)，我國(guó)對(duì)秸稈利用企業(yè)的扶持力度依然欠缺，而沒(méi)有足夠的資金投入以及完備的法律政策支持，秸稈利用市場(chǎng)是無(wú)法高效運(yùn)行的。

2.2.2 政策涉及范圍不廣 目前，國(guó)家的秸稈能源政策覆蓋度不高，例如《可再生能源發(fā)電價(jià)格和費(fèi)用分?jǐn)偣芾碓囆修k法》規(guī)定：2005年12月31日前獲得政府主管部門(mén)批準(zhǔn)或核準(zhǔn)建設(shè)的，不在享受優(yōu)惠政策范圍之內(nèi)。而且在當(dāng)前生物能的利用中，只有生物質(zhì)能發(fā)電一項(xiàng)可以獲得補(bǔ)貼，從企業(yè)自身考慮，如若生物質(zhì)能源相關(guān)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)性較弱，則會(huì)阻礙企業(yè)對(duì)該領(lǐng)域的涉及。財(cái)政部關(guān)于印發(fā)《秸稈能源化利用補(bǔ)助資金管理暫行辦法》中指出，申請(qǐng)補(bǔ)助資金的企業(yè)應(yīng)滿(mǎn)足企業(yè)注冊(cè)資本金在1000萬(wàn)元以上、企業(yè)年消耗秸稈量在1萬(wàn)噸以上（含1萬(wàn)噸）等硬性條件，并規(guī)定對(duì)秸稈能源化利用項(xiàng)目中屬于并網(wǎng)發(fā)電的部分不再給予專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助。這在一定程度上阻礙了秸稈生產(chǎn)企業(yè)的良性發(fā)展。

同時(shí)，我國(guó)秸稈能源利用政策主要關(guān)注在秸稈利用過(guò)程中對(duì)利用者的扶持與補(bǔ)貼，但是法律條文對(duì)秸稈能源產(chǎn)業(yè)的后續(xù)發(fā)展過(guò)程的相關(guān)政策尚未完善，使得秸稈利用者在秸稈獲取與推廣過(guò)程中仍缺少政策的支持，導(dǎo)致秸稈利用得不到推廣。如為了推動(dòng)秸稈氣化技術(shù)的發(fā)展和推廣應(yīng)用，政府頒布了一系列政策措施來(lái)支持秸稈氣化市場(chǎng)，可以說(shuō)整個(gè)秸稈氣化市場(chǎng)是在政府補(bǔ)貼的基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)的。一旦這些扶持措施不能再保持下去，整個(gè)秸稈氣化市場(chǎng)將迅速萎縮。在整個(gè)能源市場(chǎng)的循環(huán)過(guò)程中，每一個(gè)環(huán)節(jié)都不是單向的聯(lián)系，如果只注重政府補(bǔ)貼，不注重對(duì)生物質(zhì)能源發(fā)展的后續(xù)政策支持以及對(duì)企業(yè)能源供應(yīng)提供更多的發(fā)展渠道，生物質(zhì)能源的發(fā)展將會(huì)舉步維艱。

2.3 秸稈能源消費(fèi)者

隨著生物質(zhì)能源的發(fā)展，我國(guó)對(duì)農(nóng)作物秸稈能源生產(chǎn)企業(yè)的扶持政策不斷完善。但由于市場(chǎng)對(duì)生物質(zhì)能的需求不高，使得生物質(zhì)能的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)不明顯。同時(shí)，目前我國(guó)生物質(zhì)能源發(fā)展還沒(méi)有形成連續(xù)穩(wěn)定的市場(chǎng)需求，與市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)和運(yùn)作尚存在較大的距離。所謂有需求才有市場(chǎng)，若秸稈能源的銷(xiāo)路只依靠企業(yè)自身單方面的開(kāi)拓，其銷(xiāo)售渠道的限制必定會(huì)影響秸稈能源的發(fā)展，秸稈能源生產(chǎn)企業(yè)也會(huì)面臨進(jìn)退維谷的困境。

2015年3月，國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家能源局關(guān)于《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見(jiàn)》中提到：各省（區(qū)、市）政府主管部門(mén)在統(tǒng)籌平衡年度電力電量時(shí)，新增用電需求原則上優(yōu)先用于安排清潔能源發(fā)電和消納區(qū)外清潔能源，并落實(shí)可再生能源全額保障性收購(gòu)?！犊稍偕茉捶ā分幸矊?duì)國(guó)家電網(wǎng)收購(gòu)可再生能源的電力方面做出要求。這有效打開(kāi)了新能源的銷(xiāo)售市場(chǎng)，但尚缺少相關(guān)政策以明確要求各省市供電中清潔能源發(fā)電所占的比例，對(duì)國(guó)家電網(wǎng)對(duì)秸稈發(fā)電產(chǎn)生的電力回收額度并未進(jìn)行硬性規(guī)定，清潔能源的全額性保障收購(gòu)尚未普及?？梢?jiàn)若要加大秸稈能源的利用，還需要政府部門(mén)對(duì)能源壟斷行業(yè)進(jìn)行詳盡的政策規(guī)定以保證秸稈能源的需求量。

2.4 秸稈能源管理者

在秸稈利用的整個(gè)過(guò)程中，政府作為市場(chǎng)主體同樣需要政策激勵(lì)。而目前政策主要關(guān)注對(duì)秸稈利用環(huán)節(jié)的補(bǔ)貼，缺乏對(duì)政府開(kāi)展秸稈利用工作的激勵(lì)措施，制約了基層政府對(duì)待生物質(zhì)秸稈問(wèn)題的積極性，導(dǎo)致政府在生物質(zhì)能源的開(kāi)發(fā)利用方面積極度不高，農(nóng)作物秸稈的利用工作重點(diǎn)放在國(guó)家政策所嚴(yán)格禁止的事物上，以完成本職工作為最重要的事情，對(duì)秸稈的利用方面通常是禁止焚燒多于能源發(fā)展。

同時(shí)，在生物質(zhì)工程的建設(shè)與投資方面，國(guó)家缺少加強(qiáng)政府與秸稈生產(chǎn)者、利用者、能源消費(fèi)者之間經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的相關(guān)政策，使得政府對(duì)生物質(zhì)能源的市場(chǎng)化調(diào)控以及對(duì)生物質(zhì)能源利用的整體協(xié)調(diào)變得困難，導(dǎo)致很多地區(qū)雖建造了生物質(zhì)能源工程卻不能得到合理利用，并沒(méi)帶動(dòng)當(dāng)?shù)厣镔|(zhì)能源的發(fā)展。

3 農(nóng)作物秸稈利用的政策建議endprint

秸稈利用的扶持政策是國(guó)家為了實(shí)現(xiàn)生物質(zhì)能源的推廣所采取的必要手段，但農(nóng)作物秸稈的利用只依靠國(guó)家補(bǔ)助并不能得到良好的長(zhǎng)期發(fā)展。只有完善相關(guān)的政策和法規(guī)，才能改善農(nóng)作物秸稈利用靠國(guó)家補(bǔ)貼才能實(shí)行的尷尬局面。無(wú)論經(jīng)濟(jì)發(fā)展還是能源開(kāi)發(fā)，沒(méi)有需求的市場(chǎng)永遠(yuǎn)都不會(huì)正常的運(yùn)轉(zhuǎn)，經(jīng)濟(jì)利益作為企業(yè)和個(gè)人的關(guān)注點(diǎn)，其制約作用顯著。因此國(guó)家相關(guān)政策應(yīng)從調(diào)動(dòng)客體（生產(chǎn)者、經(jīng)營(yíng)者、消費(fèi)者、管理者）的主觀能動(dòng)性考慮，全面發(fā)掘在生物質(zhì)能源利用中作為主體的人的主觀能動(dòng)性，以此結(jié)合實(shí)際找出一條合適的發(fā)展道路，并出臺(tái)政策以詳細(xì)規(guī)定主體的權(quán)利、責(zé)任與義務(wù)。

3.1 秸稈生產(chǎn)者方面

農(nóng)作物秸稈利用中最基本的環(huán)節(jié)就是秸稈生產(chǎn)者，這一環(huán)節(jié)的主要問(wèn)題是秸稈焚燒。

據(jù)相關(guān)研究，98%的農(nóng)戶(hù)知曉焚燒秸稈會(huì)污染環(huán)境；86%的農(nóng)民希望有打捆機(jī)等機(jī)械設(shè)備收集秸稈；97%的農(nóng)民希望政府對(duì)其利用秸稈給予補(bǔ)貼；70%左右的農(nóng)民希望與企業(yè)簽訂長(zhǎng)期合同。由此可見(jiàn)，農(nóng)民在處理秸稈時(shí)更需要的是機(jī)械上的協(xié)助以及經(jīng)濟(jì)上的補(bǔ)貼。

由于禁燒補(bǔ)貼對(duì)描述約束和禁令約束都具有積極影響，可以顯著提高農(nóng)戶(hù)親環(huán)境行為，并且禁燒補(bǔ)貼通過(guò)對(duì)親環(huán)境行為者的褒獎(jiǎng)產(chǎn)生了顯著的示范效應(yīng)，各省市也出臺(tái)了相關(guān)的禁燒補(bǔ)貼政策。如南京市于2010年農(nóng)業(yè)機(jī)械購(gòu)置補(bǔ)貼政策中對(duì)秸稈綜合利用及處理機(jī)械進(jìn)行資金補(bǔ)貼，大力推廣農(nóng)作物秸稈收集機(jī)械。2013年又頒布了《南京市農(nóng)作物秸稈禁燒及綜合利用實(shí)施方案（試行）》以鼓勵(lì)秸稈還田和收儲(chǔ)的開(kāi)展，并對(duì)開(kāi)展水稻、小麥、油菜、蘆蒿秸稈還田和收儲(chǔ)進(jìn)行補(bǔ)助，666.7㎡補(bǔ)助40元，其中省市補(bǔ)助50%，區(qū)配套50%。但目前類(lèi)似的補(bǔ)貼尚未在全國(guó)普及，因此還要加大農(nóng)作物秸稈焚燒補(bǔ)貼范圍及對(duì)秸稈還田和收儲(chǔ)運(yùn)轉(zhuǎn)、機(jī)械設(shè)備的補(bǔ)助力度，提高農(nóng)民利用秸稈的積極性。

同時(shí)還應(yīng)鼓勵(lì)農(nóng)民依照優(yōu)惠政策與相關(guān)企業(yè)建立合作關(guān)系，并對(duì)企業(yè)反饋給農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼給予明確規(guī)定，通過(guò)確定最低補(bǔ)貼額度來(lái)確保農(nóng)民的利益，為秸稈長(zhǎng)期穩(wěn)定的提供及利用打下良好的群眾基礎(chǔ)。

3.2 秸稈利用者方面

農(nóng)作物秸稈的利用主要體現(xiàn)在農(nóng)民自主利用和企業(yè)利用兩個(gè)方面。從個(gè)體的主觀能動(dòng)性考慮，只有在秸稈能獲得一定經(jīng)濟(jì)利益的情況下利用者才會(huì)積極地投入到生物質(zhì)能源工程的建設(shè)中去。因此，相關(guān)政策應(yīng)以調(diào)動(dòng)利用者積極性為原則來(lái)保證秸稈的有效利用。

3.2.1 農(nóng)民自主利用 根據(jù)歐美國(guó)家農(nóng)作物秸稈利用的政策，國(guó)家在資金投入方面對(duì)秸稈利用有著不可忽視的促進(jìn)作用，技術(shù)的支援同樣重要。如為加大農(nóng)民對(duì)農(nóng)作物秸稈的利用，德國(guó)《可再生能源優(yōu)先法》中規(guī)定對(duì)沼氣設(shè)備投資按比例給予補(bǔ)貼或低息貸款，同時(shí)給予了優(yōu)惠的沼氣發(fā)電入網(wǎng)政策，“發(fā)電盈利”成為許多農(nóng)場(chǎng)主建沼氣工程的主要?jiǎng)恿?。目前，我?guó)農(nóng)民自建秸稈利用工程的申請(qǐng)程序有待完善，應(yīng)制定詳盡的技術(shù)扶持政策并利用社會(huì)多方面援助加大資金投入，讓更多的農(nóng)民積極參與到小型秸稈處理設(shè)施的建設(shè)中去。

3.2.2 企業(yè)利用 由于農(nóng)作物秸稈利用的成本較高，政府需為企業(yè)承擔(dān)更多的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)才能使政策有效地貫徹落實(shí)。因此從企業(yè)對(duì)秸稈的收集、運(yùn)輸?shù)狡髽I(yè)的良性發(fā)展，都應(yīng)給予充分的政策關(guān)注。

（1）加大秸稈利用前期相關(guān)補(bǔ)助：秸稈能源利用企業(yè)如秸稈發(fā)電廠投建前，要做好資源調(diào)查和評(píng)估，根據(jù)秸稈的分布特點(diǎn)和燃料特性，因地制宜，統(tǒng)籌兼顧，長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，合理規(guī)劃秸稈發(fā)電的設(shè)施和規(guī)模，減少秸稈的運(yùn)輸成本。國(guó)家可依此制定相關(guān)政策以規(guī)范秸稈利用企業(yè)的建設(shè)，并出臺(tái)優(yōu)惠政策（如減免過(guò)路稅等）以鼓勵(lì)企業(yè)回收秸稈，使之形成較大規(guī)模并集中運(yùn)輸，減輕農(nóng)民自主運(yùn)輸秸稈的負(fù)擔(dān)，有效加強(qiáng)農(nóng)民與秸稈生產(chǎn)企業(yè)的積極合作。

（2）加大對(duì)秸稈利用的資金、技術(shù)支持：應(yīng)繼續(xù)加大對(duì)大、中型秸稈發(fā)電廠的支持，以點(diǎn)帶面帶動(dòng)地方生物質(zhì)能源經(jīng)濟(jì)。還應(yīng)注重小型秸稈利用項(xiàng)目的政策扶持，避免小型能源項(xiàng)目無(wú)人問(wèn)津的尷尬境地。同時(shí)企業(yè)本身的技術(shù)進(jìn)步以及自主研發(fā)同樣重要，如在解決農(nóng)作物秸稈利用、研發(fā)高效直接燃燒技術(shù)、生物質(zhì)氣化和發(fā)電、液化技術(shù)，特別是在生物質(zhì)裂解液化技術(shù)上，都應(yīng)有技術(shù)突破。需及時(shí)出臺(tái)優(yōu)惠政策激勵(lì)秸稈利用企業(yè)使用新技術(shù)。

由于生物質(zhì)能源利用是整個(gè)社會(huì)的行為，因此政府單方面的支持遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。在波蘭，生物質(zhì)能源補(bǔ)貼的資金來(lái)源包括環(huán)境保護(hù)和水資源管理國(guó)家基金、生態(tài)基金、環(huán)境保護(hù)銀行、農(nóng)業(yè)財(cái)產(chǎn)局和全球環(huán)境基金（GEF）等。可見(jiàn)秸稈能源的發(fā)展需調(diào)動(dòng)整個(gè)社會(huì)的力量與資金的支援，建設(shè)生物質(zhì)能源利用基金組織與協(xié)會(huì)。

（3）擴(kuò)大秸稈能源的銷(xiāo)售渠道：目前，我國(guó)相關(guān)政策側(cè)重對(duì)秸稈利用企業(yè)建立的政策扶持，還缺少秸稈能源生產(chǎn)后的銷(xiāo)售政策。以秸稈發(fā)電為例，擴(kuò)大其銷(xiāo)路可從對(duì)企業(yè)的激勵(lì)政策以及對(duì)國(guó)家電力生產(chǎn)單位的政策要求兩個(gè)方面人手：

首先，對(duì)生物質(zhì)能源使用單位進(jìn)行鼓勵(lì)。加大相關(guān)優(yōu)惠政策（信用貸款額度的提高、稅收的降低等）以鼓勵(lì)企、事業(yè)單位在生產(chǎn)過(guò)程中使用生物質(zhì)能源，提供相關(guān)平臺(tái)，便于能源使用單位與能源制造企業(yè)溝通，簽訂能源供應(yīng)協(xié)議。國(guó)外對(duì)加大生物質(zhì)能源利用同樣頒布了一系列優(yōu)惠政策。如2014年8月1日德國(guó)新修訂的《可再生能源法》規(guī)定：引入沼氣發(fā)電用于自己消耗的運(yùn)營(yíng)商無(wú)需支付可再生能源分?jǐn)偠?。這不但解決了企業(yè)能源供應(yīng)的問(wèn)題，還能使生物質(zhì)能源利用得到有效推廣。

其次，對(duì)國(guó)家電網(wǎng)制定的硬性要求。許多國(guó)家都采取相關(guān)政策以確保秸稈能源的發(fā)展。如德國(guó)《可再生能源法》規(guī)定：距離最近的電網(wǎng)運(yùn)營(yíng)商有義務(wù)將可再生能源發(fā)電設(shè)施優(yōu)先接人電壓等級(jí)適合的電網(wǎng)接入點(diǎn)。而美國(guó)的可交易的綠色證書(shū)制度也保證了秸稈能源的大量生產(chǎn)。綠色證書(shū)其實(shí)是一種綠色認(rèn)證。當(dāng)可再生能源生產(chǎn)商每生產(chǎn)一度綠色電力即可獲得一份相應(yīng)的綠色證書(shū)。中國(guó)可規(guī)定其國(guó)內(nèi)所有利用能源的企業(yè)和工廠在其生產(chǎn)過(guò)程中必須要達(dá)到一定的生物質(zhì)能源使用量，不同規(guī)模的企業(yè)有著不同生物質(zhì)能源使用標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于不使用生物質(zhì)能源或生物質(zhì)能源使用量未達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)，可向生物質(zhì)能源生產(chǎn)企業(yè)購(gòu)買(mǎi)一定量的綠色證書(shū)，從而達(dá)到政策要求，這樣生物質(zhì)能源生產(chǎn)企業(yè)可以由此獲得一定經(jīng)濟(jì)效益，同時(shí)增加了生物質(zhì)能源的銷(xiāo)路。鑒于我國(guó)生物質(zhì)能源并未大規(guī)模生產(chǎn)，無(wú)法達(dá)到國(guó)家所要求的生物質(zhì)能源使用量，可先對(duì)達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)的大型企業(yè)進(jìn)行政策要求，隨著生物質(zhì)能源的發(fā)展再擴(kuò)大要求的范圍。endprint

3.3 秸稈能源消費(fèi)者方面

目前政策側(cè)重秸稈能源的生產(chǎn)過(guò)程，其擴(kuò)大內(nèi)需的相關(guān)政策較少，使得秸稈能源生產(chǎn)者與消費(fèi)者出現(xiàn)失衡。需要制定有關(guān)政策對(duì)使用生物質(zhì)能源的企業(yè)和個(gè)人進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，如對(duì)使用生物質(zhì)能源的企業(yè)采取減少財(cái)政稅收，提高其信貸額度等優(yōu)惠政策。當(dāng)企業(yè)或個(gè)人通過(guò)使用生物質(zhì)能源得到國(guó)家優(yōu)惠時(shí)，生物質(zhì)能源的使用需求則會(huì)加大，就會(huì)有大量的企業(yè)生產(chǎn)生物質(zhì)能源。企業(yè)之間競(jìng)爭(zhēng)加大，不但促進(jìn)技術(shù)的革新，還能促進(jìn)能源市場(chǎng)的流通。

在此過(guò)程中，政府作為生物質(zhì)能源的管理者應(yīng)積極協(xié)調(diào)秸稈利用的整個(gè)環(huán)節(jié)中所涉及到的主體之間的關(guān)系，使生物質(zhì)能源能得到良性循環(huán)。而政府作為政策法規(guī)的制定者，有義務(wù)成為綠色電力的消費(fèi)主體，起帶頭示范作用。

3.4 秸稈市場(chǎng)管理者方面

政府部門(mén)作為管理者需建立健全相關(guān)法律，實(shí)行嚴(yán)格的法律監(jiān)督體制，其監(jiān)督范圍包括秸稈生產(chǎn)者（農(nóng)民）與秸稈利用者（企業(yè)）在交易過(guò)程中各自利益的保障。政府相關(guān)部門(mén)的工作還包括響應(yīng)能源部門(mén)號(hào)召，通過(guò)持續(xù)的公眾宣傳和消費(fèi)者教育，改變居民的傳統(tǒng)觀念，讓更多的人了解生物質(zhì)能源，認(rèn)識(shí)生物質(zhì)能源新型產(chǎn)品，通過(guò)政策宣傳提高生物質(zhì)能源的認(rèn)知度?？梢?jiàn)政府在秸稈利用中不可忽視的作用。在國(guó)外，政府對(duì)能源市場(chǎng)的有效協(xié)調(diào)也同樣重要。如在印度的混合燃料國(guó)家級(jí)計(jì)劃中，政府、工業(yè)和研發(fā)機(jī)構(gòu)之間的聯(lián)合協(xié)同合作是該計(jì)劃得以成功實(shí)施的關(guān)鍵。目前，地方政府在秸稈問(wèn)題上的積極性不高，主要原因之一是國(guó)家忽略了政府作為秸稈利用中的重要主體，其管理等工作的開(kāi)展同樣需要一定的激勵(lì)政策，才能加大政府在農(nóng)作物秸稈利用過(guò)程中的積極性。

3.4.1 制定生物質(zhì)能源利用目標(biāo)，建立健全補(bǔ)償機(jī)制 國(guó)家需對(duì)各省市的生物質(zhì)能源工作進(jìn)行定期考察，如制定綠色GDP核算及考核制度，建立有利于農(nóng)業(yè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的干部政績(jī)考核體系，將是否有利于農(nóng)業(yè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展作為政績(jī)考核的一項(xiàng)重要指標(biāo)來(lái)對(duì)待。對(duì)于生物質(zhì)能源利用良好的城鎮(zhèn)可加大資金投入與技術(shù)與政策支持（放寬新項(xiàng)目的審批條件、減少新項(xiàng)目的審批程序），對(duì)于生物質(zhì)能源利用狀況不佳的城鎮(zhèn)，對(duì)政府相關(guān)部門(mén)進(jìn)行責(zé)任追究。從而改變地方政府被動(dòng)的行為方式，使政府能主動(dòng)對(duì)符合條件的企業(yè)提出生物質(zhì)能源使用的建議，在能源生產(chǎn)企業(yè)與能源使用單位的有效溝通中起橋梁作用，并對(duì)自主建立生物質(zhì)能源生產(chǎn)的企業(yè)提供相關(guān)技術(shù)、優(yōu)惠政策以及資金。同時(shí)，可將生物質(zhì)能源生產(chǎn)企業(yè)所繳納稅費(fèi)的一部分反饋給政府，以調(diào)動(dòng)政府部門(mén)的積極性。

3.4.2 廣招相關(guān)人才，提高生物質(zhì)能源的社會(huì)關(guān)注度生物質(zhì)能源的發(fā)展依靠的是先進(jìn)技術(shù)，技術(shù)的創(chuàng)新進(jìn)步又依賴(lài)于有著一定研發(fā)能力、鉆研能力的科技人才，因此，生物質(zhì)能源發(fā)展過(guò)程中的“人本戰(zhàn)略”極其重要，需要更多的專(zhuān)業(yè)人才解決秸稈等生物質(zhì)能源的利用問(wèn)題。國(guó)家可頒布相關(guān)政策廣招能源利用人才，包括公務(wù)員的招錄，使其成為高素質(zhì)的能源利用行政人員。對(duì)于在校大學(xué)生和想進(jìn)入國(guó)家能源利用建設(shè)的人員，提供統(tǒng)一的技術(shù)考核標(biāo)準(zhǔn)和更多的就業(yè)崗位。這樣不但加大整個(gè)社會(huì)對(duì)生物質(zhì)能源的關(guān)注度，還能使政府在秸稈利用方面擁有更多的專(zhuān)業(yè)人才，提高政府的工作效率。各地方政府還應(yīng)該根據(jù)本地資源優(yōu)勢(shì)，結(jié)合實(shí)際情況，對(duì)生物質(zhì)能源產(chǎn)業(yè)進(jìn)行橫向和縱向整合，使政府在生物質(zhì)能源生產(chǎn)的多個(gè)環(huán)節(jié)中都能發(fā)揮其監(jiān)督與服務(wù)職能。

4 結(jié)論

隨著我國(guó)人口的不斷增長(zhǎng)，城市化進(jìn)程的腳步日益加快，我國(guó)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)也面臨著巨大的挑戰(zhàn)。在我國(guó)生物質(zhì)能源領(lǐng)域的開(kāi)發(fā)利用中，不僅應(yīng)關(guān)注秸稈的能源補(bǔ)充作用，更要重視其突出的社會(huì)效益。截止到2015年，國(guó)家已連續(xù)12年以“一號(hào)文件”強(qiáng)調(diào)“三農(nóng)問(wèn)題”，而農(nóng)作物秸稈的利用是與農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民三者密切相關(guān)的。因此，在生物質(zhì)能源的開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中，怎樣通過(guò)合理的政策開(kāi)發(fā)農(nóng)村的生物質(zhì)資源，實(shí)現(xiàn)生物質(zhì)能源在農(nóng)民、生物質(zhì)能源生產(chǎn)企業(yè)、能源消費(fèi)者和政府這四者之間的良性循環(huán)至關(guān)重要。在生物質(zhì)能源的市場(chǎng)交易中，政府在利用有效的政策為生物質(zhì)能源開(kāi)拓市場(chǎng)的同時(shí)，更需要找準(zhǔn)生物質(zhì)能源的市場(chǎng)定位，在能源流動(dòng)的過(guò)程中，各個(gè)市場(chǎng)關(guān)系主體之間不但需要密切配合，還需要相互信任。在政策的實(shí)行過(guò)程中，根據(jù)全國(guó)不同地區(qū)細(xì)化相關(guān)政策，并根據(jù)具體的情況進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，使政策能真正的惠及于民，成為市場(chǎng)良性循環(huán)的催化劑。endprint