比較視域下的反腐廉政組織研究
——基于新加坡貪污調(diào)查局與香港廉政公署的經(jīng)驗(yàn)

李凱*華東政法大學(xué)，上海201620

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比較視域下的反腐廉政組織研究
——基于新加坡貪污調(diào)查局與香港廉政公署的經(jīng)驗(yàn)

李凱*
華東政法大學(xué)，上海201620

摘要:腐敗問題是政治生活發(fā)展過程中的一顆致命的毒瘤，當(dāng)局執(zhí)政者們只有不斷進(jìn)行控制和修正才能保證政治生活的延續(xù)。新加坡與香港對腐敗治理都有其獨(dú)到之處，對比兩地反腐體系，筆者發(fā)現(xiàn)兩地都有一個完整、系統(tǒng)、分工明確的反貪污組織。通過CPIB與ICAC比較分析，探尋兩地反腐成功經(jīng)驗(yàn)，以期在國內(nèi)反腐機(jī)構(gòu)建設(shè)中能有所啟示。

關(guān)鍵詞:反腐;貪污調(diào)查局;廉政公署

一、新加坡貪污調(diào)查局與香港廉政公署的緣起

(一)新加坡貪污調(diào)查局的背景

新加坡是一個治理腐敗問題效率較高的國家，民眾強(qiáng)烈政治意愿遏制了腐敗問題的發(fā)展，對于腐敗受賄的人，無論地位高低，民眾及政府都不會容忍。1952年新加坡所有關(guān)于貪污受賄腐敗案件都是由警察局內(nèi)部的一個反貪科負(fù)責(zé)，制止腐敗問題缺乏群眾基礎(chǔ)。同年CPIB成立，成為一個獨(dú)立的組織，負(fù)責(zé)調(diào)查和預(yù)防腐敗重要獨(dú)立機(jī)構(gòu)。1959年以后，人民行動黨執(zhí)政后，腐敗情況發(fā)生改善。1963至1965年，新加坡總理直接管理貪污調(diào)查局。1965年到1968年之間，貪污調(diào)查局管理權(quán)再次移交到司法部長的手中，直至最后新加坡貪污調(diào)查局直接由新加坡總理掌管。20世紀(jì)90年代，貪污調(diào)查局得到較大改善，其成員職位得到確立。進(jìn)入21世紀(jì)，貪污調(diào)查局逐步獲得了民眾支持和獲得多方面的認(rèn)可，為加強(qiáng)民眾認(rèn)可度，設(shè)立自己的旗幟標(biāo)識，加強(qiáng)對調(diào)查貪污腐敗案件的操作能力并改善調(diào)查技術(shù)。也逐漸成為世界其他地區(qū)學(xué)習(xí)效仿的榜樣。

(二)香港廉政公署的背景

香港廉政公署作為專門獨(dú)立的反腐機(jī)構(gòu)，主要是為維護(hù)香港的公平正義。廉政公署最早追溯于1952年香港港務(wù)處反貪污部，該機(jī)構(gòu)是香港英國政府警察系統(tǒng)內(nèi)部的一個紀(jì)律糾察組織，當(dāng)時(shí)對腐敗問題處理不當(dāng)，造成貪腐嚴(yán)重。二戰(zhàn)后，英國占領(lǐng)香港，為解決貪腐問題當(dāng)時(shí)的港英政府也采取相應(yīng)措施，但結(jié)果證明腐敗現(xiàn)象依然猖獗。當(dāng)時(shí)香港集聚了一股強(qiáng)大的社會輿論，給政府造成了極大的壓力，公眾要求政府治理打擊腐敗行為。直到葛柏案成為導(dǎo)火索，使得大批民眾抗議政府。因此，政府也迅速展開行動，在1973年的立法會議上，宣布成立一個獨(dú)立的反貪污組織。香港廉政公署于1974年正式成立，通過執(zhí)法、預(yù)防及教育的方式打擊貪腐行為，并取得不凡成績。

二、新加坡貪污調(diào)查局與香港廉政公署的結(jié)構(gòu)職能比較

(一)新加坡貪污調(diào)查局的結(jié)構(gòu)職能

1970年起新加坡貪污調(diào)查局直接隸屬于總理辦公室，相關(guān)法律規(guī)定總統(tǒng)任命局長、副局長和適當(dāng)數(shù)量的局長助理及特別調(diào)查員，可以設(shè)立不同級別的助理局長和特別調(diào)查官。新加坡是一個內(nèi)閣制的國家，貪污調(diào)查局雖然由內(nèi)閣總理掌管，但是主要人事任免提名等權(quán)力都是由總統(tǒng)掌控。從組織架構(gòu)來看，貪污調(diào)查局下設(shè)有三個部門:

行動部，負(fù)責(zé)收集整理情報(bào)，支撐調(diào)查部調(diào)查案件的需要。在行動部下設(shè)，外勤管理部、支持部和情報(bào)部門。該部門在辦理相關(guān)貪污案件，運(yùn)用計(jì)算機(jī)取證、測謊儀器等高科技技術(shù)。

公司事務(wù)部。包含:人事管理部與人才發(fā)展部。負(fù)責(zé)貪污調(diào)查局內(nèi)部人才選擇，人力資源戰(zhàn)略的實(shí)施和審查;財(cái)政行政部。負(fù)責(zé)貪污調(diào)查局財(cái)務(wù)系統(tǒng)，采購和資產(chǎn)的相關(guān)事項(xiàng);規(guī)劃、政策與合作聯(lián)系部。該部門主要負(fù)責(zé)規(guī)劃、政策制定以及與企業(yè)之間相聯(lián)系的部門;信息技術(shù)部。主要是整合和利用IT技術(shù)引進(jìn)，幫助內(nèi)部的日常運(yùn)作，保障貪污調(diào)查局的能夠高效完成工作任務(wù)。

調(diào)查部。負(fù)責(zé)調(diào)查貪污受賄的犯罪行為。其中包括兩個重要的分支，一個是專門從事公共部門的腐敗案件，另外一個是專門從事私營部門的腐敗案件。

(二)香港廉政公署的結(jié)構(gòu)職能

香港廉政公署在反腐敗問題處理方面取得優(yōu)秀成績與其自身機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能分工明確是緊密相連的。香港廉政公署的主要結(jié)構(gòu)如下:

香港廉政專員。《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法》第四十八條規(guī)定，香港特別行政區(qū)長官有提名并報(bào)請中央人民政府任命的主要官員，其中包括廉政專員一職。《廉政公署條例》規(guī)定，廉政專員負(fù)責(zé)廉政公署的指導(dǎo)及行政事務(wù)。

行政總部。行政總部負(fù)責(zé)香港廉政公署內(nèi)的日常行政工作，主要是組織、協(xié)調(diào)、分配全廉政公署的資源，為執(zhí)行處、社區(qū)關(guān)系處、防止貪污處等提供保障和支持。

社區(qū)關(guān)系處。負(fù)責(zé)向香港普通大眾市民宣傳貪污腐敗行為的各種危害，引導(dǎo)市民如何識別貪腐受賄的行為，教育香港市民勇敢對貪污腐敗行為進(jìn)行舉報(bào)，逐步倡導(dǎo)香港市民培養(yǎng)廉潔品德和公民責(zé)任感。

執(zhí)行處。主要負(fù)責(zé)接受香港市民任何涉嫌貪腐的指控和舉報(bào)并就相關(guān)罪行展開調(diào)查。執(zhí)行處下設(shè)兩個分別負(fù)責(zé)政府部門與私營部門的貪污及相關(guān)罪行的兩大部門。

防止貪污處。主要職能在于防止貪污腐敗的發(fā)生，始終深信“預(yù)防勝于治療”的原則，從而防患于未然。

(三)兩者職能機(jī)制對比總結(jié)

通過機(jī)構(gòu)設(shè)立對比發(fā)現(xiàn)兩者都有嚴(yán)密的機(jī)構(gòu)設(shè)置，并且分工明確，層層細(xì)化。從結(jié)構(gòu)外圍看，兩者層級清晰明了，最為重要的在于兩個機(jī)構(gòu)都擁有獨(dú)立的地位，這就提高了反腐問題處理的可行性。其次，兩者都擁有完整的保密機(jī)制，使得民眾舉報(bào)貪污腐敗行為擁有可靠的保障。另外，兩者都能取得廣泛的群眾基礎(chǔ)，這也保障腐敗問題得以解決。最后，兩者在腐敗問題處理方面，都是都取得了優(yōu)異成績，分別位居亞洲清廉排行榜的前列，這點(diǎn)是全世界有目共睹的。

三、新加坡貪污調(diào)查局與香港廉政公署的法律運(yùn)行比較分析

(一)新加坡貪污調(diào)查局的法律運(yùn)行

新加坡在廉政建設(shè)方面，建立了嚴(yán)謹(jǐn)完整的法律體系，使得治理貪腐行為能有法可依。在反貪過程中，最為重要的法律依據(jù)是1960年頒布的《預(yù)防腐敗法》，該法條的建立與實(shí)施使得新加坡在預(yù)防和懲戒腐敗問題方面起到了重要的作用。詳盡闡述如何治理腐敗問題的方法，將貪污腐敗行為能夠呈現(xiàn)的形態(tài)也納入到這部法律之中，該法典如同監(jiān)控器嚴(yán)格監(jiān)視每一處可能發(fā)生的腐敗。另外，在《預(yù)防腐敗法》中擴(kuò)大了對于賄賂的界定，不僅包括如金錢、證券、禮物等形式的動產(chǎn)或者不動產(chǎn)，其中幾乎覆蓋全部除工資以外的任何其他經(jīng)濟(jì)收入，而且還包括無形的財(cái)物，如職務(wù)、便利、優(yōu)惠好處等形式的賄賂。新加坡還設(shè)有《沒收腐敗、販運(yùn)毒品和其他嚴(yán)重犯罪所得法》主要內(nèi)容涉及重要術(shù)語的解釋、本法的適用范圍、犯罪所得的評估、沒收的條件、沒收程序、對潛逃的貪污犯罪分子犯罪所得的沒收，為沒收腐敗犯罪所展開的調(diào)查程序，對被懷疑屬于犯罪所得財(cái)產(chǎn)的保全制度和托管制度、腐敗犯罪所得、開展沒收腐敗犯罪所得的國際合作等。新加坡還特別制定了《公務(wù)懲戒程序規(guī)則》，主要是對尚不構(gòu)成刑事處罰的、瀆職或者玩忽職守的公務(wù)員如何進(jìn)行調(diào)查和進(jìn)行行政處分的程序作了規(guī)定。以上三部法律法規(guī)內(nèi)容涉及腐敗違法行為和腐敗犯罪行為的認(rèn)定、調(diào)查程序和實(shí)體處理，無論從行政處分到刑事處罰都進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定，從而構(gòu)成新加坡反腐敗法律體系最重要的三根支柱，形成嚴(yán)密懲治腐敗的法網(wǎng)，保證了政府的廉潔和高效。

(二)香港廉政公署的法律運(yùn)行

香港廉政建設(shè)能夠取得優(yōu)秀成績，離不開香港健全的法律制度。由于香港擁有獨(dú)立的司法體系、成熟的公民社會和堅(jiān)定的法治理念決定了香港廉政建設(shè)的成功。在懲治貪污腐敗問題的過程中主要選取以下三部法律文件:1948年出臺的《防止貪污條例》后經(jīng)多次修改，逐步擴(kuò)大使用范圍，加大處罰力度。1971年正式頒布《防止賄賂條例》主要內(nèi)容就是定義賄賂的含義，制定相應(yīng)處罰的規(guī)定，以及香港廉政公署的權(quán)力等。該法典對于政府官員、公共機(jī)構(gòu)和私人機(jī)構(gòu)人員的貪污行為有不同的界定。其次，1974年頒布的《廉政公署條例》主要是規(guī)定廉政公署及其如何進(jìn)行反腐。需要指出的是在制定條例期間，香港還在英國政府管轄下，條例中第三條、第十條在英國本土并沒有過類似的法律條文出現(xiàn)，受到當(dāng)局爭議較大，但后來經(jīng)過具體實(shí)踐檢驗(yàn)，這兩條法例都起到了重要作用。最后，2000年頒布的《選舉舞弊及非法行為條例》，主要內(nèi)容是對有關(guān)選舉的犯罪行為說明，相關(guān)處罰的進(jìn)一步規(guī)定，其中一切與選舉有關(guān)的行為，都受到該條例的約束和監(jiān)管。

(三)兩者法律運(yùn)行對比總結(jié)

通過兩者在法律方面比較，均提到了預(yù)防與防止等特性。說明治理腐敗問題，只有嚴(yán)懲是不夠的，同時(shí)還要教育民眾，提高其法律意識，積極對抗腐敗問題發(fā)生，做好事先預(yù)防工作，提高治理腐敗問題的效率。同時(shí)能夠使得民眾與政府之間形成良好的互動，使其提升對政府的信任度。對治理貪腐問題能夠形成一個良性的循環(huán)，從而避免使腐敗問題成為國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民主政治生活的障礙。法律法規(guī)不是一塵不變的工具，相反法律應(yīng)該順應(yīng)政治體制的發(fā)展和時(shí)代需要。兩地在反貪污法方面不斷修改，能夠?qū)⒏喔瘮⌒袨榈奶幚磙k法納入其中，腐敗問題的處理不能一蹴而就，腐敗自身也在不斷更新內(nèi)部要素，從而表現(xiàn)出不同的外在形式，所以在反腐敗方面的法律保持自身的升級顯得尤為可貴。

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*作者簡介:李凱，男，黑龍江哈爾濱人，華東政法大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院政治學(xué)理論專業(yè)，研究方向:政治學(xué)理論。

中圖分類號:D64; D262.6

文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A

文章編號:1006－0049－(2016)04－0137－02