對(duì)政治體制改革與創(chuàng)新的再探討（專(zhuān)題討論）：中國(guó)深化政治體制改革的路徑依賴(lài)與制度創(chuàng)新：以新制度主義為研

張曉紅，史成虎

(1.武漢大學(xué)馬克思主義學(xué)院，武漢430074;2.華中科技大學(xué)文華學(xué)院，武漢430074)

胡錦濤同志在十八大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)，“必須以更大的政治勇氣和智慧，不失時(shí)機(jī)地深化重要領(lǐng)域的改革”［1］。政治體制改革作為全面改革的重要組成部分，它是經(jīng)濟(jì)體制改革和其他方面改革能否進(jìn)一步取得突破的關(guān)鍵。然而，“改什么”以及“如何改”卻成為了當(dāng)前深化政治體制改革的難題，改革到底是堅(jiān)持模式導(dǎo)向還是問(wèn)題導(dǎo)向仍是學(xué)術(shù)界爭(zhēng)論不休的話題。一段時(shí)間以來(lái)，有學(xué)者主張借鑒外國(guó)制度模式來(lái)推動(dòng)中國(guó)的政治體制變革，也有學(xué)者建議要針對(duì)中國(guó)政治體制所存在的問(wèn)題并結(jié)合國(guó)情來(lái)深化政治體制改革。筆者認(rèn)為，大多數(shù)學(xué)者都是從影響中國(guó)政治體制改革的內(nèi)外部因素來(lái)尋找問(wèn)題的原因，少有從政治制度本身的屬性特點(diǎn)來(lái)分析政治體制改革所遇得到的困境并給出應(yīng)對(duì)之策的。從制度主義的視角看，新中國(guó)成立后的政治發(fā)展具有明顯的制度變遷的痕跡，其制度主義取向十分顯著。作為新經(jīng)濟(jì)史學(xué)派的代表格拉斯·諾斯認(rèn)為，某種制度即使是低效的，政府也會(huì)對(duì)這種低效率的制度加以維護(hù)，因?yàn)橹贫却嬖诼窂揭蕾?lài)的現(xiàn)象。路徑依賴(lài)?yán)碚摰奶岢鍪钦螌W(xué)研究的一場(chǎng)革命，為一些具有制度主義取向的制度變遷提供了一個(gè)嶄新的解釋和探究的視角，使從事政治研究的學(xué)者們多了一個(gè)研究制度替換的原因、過(guò)程和結(jié)果的新工具。本文利用路徑依賴(lài)?yán)碚搶?duì)具有顯著制度主義取向的當(dāng)代中國(guó)政治體制改革所面臨的困境和破解之道予以分析，以饗讀者。

一、路徑依賴(lài):當(dāng)代中國(guó)政治體制改革困境的癥結(jié)所在

作為一門(mén)跨學(xué)科的前沿理論，路徑依賴(lài)首先在生物學(xué)領(lǐng)域得到廣泛運(yùn)用，后來(lái)，科技領(lǐng)域中的技術(shù)變遷理論研究也使用了這一理論。所謂路徑依賴(lài)，一般是指:“一種制度一旦形成，不管是否有效，都會(huì)在一定時(shí)期內(nèi)持續(xù)存在并影響其后的制度選擇，就好像進(jìn)入一種特定的‘路徑’，制度變遷只能按照這種路徑走下去?！保?］路徑依賴(lài)在制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中一般可分良性的路徑依賴(lài)和惡性的路徑依賴(lài)。良性路徑依賴(lài)是指初始制度設(shè)計(jì)比較合理且會(huì)隨著條件的改變而進(jìn)入一種良性的發(fā)展路徑，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，達(dá)到收益遞增的目的，從而出現(xiàn)路徑依賴(lài)的正效應(yīng);惡性的路徑依賴(lài)是指由于原初制度配置不科學(xué)，致使其沿著錯(cuò)誤的路徑越走越遠(yuǎn)，使自己陷入了“閉鎖”的路徑循環(huán)狀態(tài)，導(dǎo)致社會(huì)發(fā)展遲緩，經(jīng)濟(jì)停滯不前，從而出現(xiàn)路徑依賴(lài)的負(fù)效應(yīng)。

由于政治市場(chǎng)存在發(fā)育不完全的市場(chǎng)且政治制度也會(huì)出現(xiàn)收益遞增，所以在政治發(fā)展的過(guò)程中明顯存在路徑依賴(lài)現(xiàn)象。政治內(nèi)在的不對(duì)稱(chēng)性、強(qiáng)制性、復(fù)雜性和集體性等特點(diǎn)決定了政治制度具有收益遞增的特征。政治制度在變遷過(guò)程中由于政治制度的自我強(qiáng)化，使得舊制度很難被更優(yōu)的制度所替換。路徑依賴(lài)存在于政治制度變遷的過(guò)程中，這表明“惰性”是政治發(fā)展內(nèi)在的秉性，其體現(xiàn)在政治制度的規(guī)模會(huì)隨著其既定的方向發(fā)展而不斷擴(kuò)大，若改變其發(fā)展軌跡必然付出高昂的代價(jià)，即使另一種制度路徑可能是更好選擇，但新制度也會(huì)由于初始制度的選擇而被扼殺。簡(jiǎn)言之，初始制度的選擇是路徑依賴(lài)?yán)碚摰闹攸c(diǎn)，即歷史對(duì)路徑依賴(lài)?yán)碚撌欠浅ｊP(guān)鍵的，順序上的變化與時(shí)間安排的不同會(huì)出現(xiàn)不同的結(jié)局。這種新型歷史觀是以路徑依賴(lài)?yán)碚摓榛A(chǔ)，雖然有不少缺點(diǎn)，例如不能預(yù)測(cè)將來(lái)、難以驗(yàn)證經(jīng)驗(yàn)、對(duì)內(nèi)生性制度變遷不能給出合理解釋等，但它為我們分析制度替換提供了一個(gè)嶄新的分析手段，特別是在分析中國(guó)當(dāng)代的政治體制改革時(shí)，這種視角更是發(fā)揮了獨(dú)特的功能。

1.收益遞增與當(dāng)代中國(guó)政治制度的初始選擇。制度的初始選擇是路徑依賴(lài)?yán)碚摰闹攸c(diǎn)，因?yàn)閷?lái)可能的選擇會(huì)受到歷史選擇的影響。制度初創(chuàng)時(shí)的性質(zhì)或者稱(chēng)結(jié)構(gòu)性?xún)r(jià)值偏向是受不同行動(dòng)者之間博弈的影響，制度的性質(zhì)取決于不同行動(dòng)者之間的實(shí)力對(duì)比，不同行動(dòng)者在制度架構(gòu)中既得利益格局的形成也由制度初創(chuàng)時(shí)的結(jié)構(gòu)性?xún)r(jià)值偏向所決定，并且影響將來(lái)可能出現(xiàn)的制度變遷。由于政治市場(chǎng)的不完全性，不同行動(dòng)者所享有的政治資源和既得利益是不平等的。具有較強(qiáng)的行動(dòng)力、享有較豐富的政治資源和獲得較多的既得利益的行動(dòng)集團(tuán)就會(huì)處于強(qiáng)勢(shì)的地位，其他行動(dòng)者之間因?yàn)樽陨淼娜鮿?shì)地位而陷入“集體行動(dòng)”的困境，不能對(duì)強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)進(jìn)行有效的約束使得原設(shè)的制度成為強(qiáng)勢(shì)行動(dòng)集團(tuán)“精心設(shè)計(jì)的改變博弈形式的產(chǎn)物”［3］。弱勢(shì)行動(dòng)集團(tuán)迫于壓力只能接受這種初選的制度。按照西方經(jīng)濟(jì)學(xué)中“經(jīng)濟(jì)人”的假設(shè)，政治活動(dòng)的參與者具有“經(jīng)濟(jì)人”的本質(zhì)特征，作為獨(dú)立利益的追求者，強(qiáng)勢(shì)行動(dòng)集團(tuán)在制度初創(chuàng)時(shí)會(huì)動(dòng)用各種政治資源，以自身的利益為優(yōu)先來(lái)選擇初始制度，這種制度框架必須保證能使自身利益最大化，并在這種制度架構(gòu)中實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源配置的模式化和固定化。

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)政治制度變遷的革命性是顯而易見(jiàn)的。新民主主義革命勝利后，通過(guò)暴力方式走上執(zhí)政地位的中國(guó)共產(chǎn)黨以蘇聯(lián)政治制度為模板建立了中央集權(quán)型的政治體制，同時(shí)構(gòu)建起全能型的政治社會(huì)關(guān)系模式，這是新中國(guó)政治制度中最核心的制度，它決定了國(guó)家權(quán)力在不同行動(dòng)集團(tuán)之間的原始配置。然而最重要的是，在制度的初創(chuàng)時(shí)期，制度機(jī)構(gòu)就出現(xiàn)了秩序化的傾向，即某一行動(dòng)者只要進(jìn)入這一初始的制度架構(gòu)就能受益，成為既得利益者。當(dāng)初選擇的政治制度隨著外界環(huán)境的變化而發(fā)生轉(zhuǎn)型或者外圍結(jié)構(gòu)出現(xiàn)微調(diào)時(shí)，他們就可能發(fā)展成為強(qiáng)勢(shì)行動(dòng)集團(tuán)，并且個(gè)體行動(dòng)者不但在思想上會(huì)為該種制度辯護(hù)，在行動(dòng)上也會(huì)自覺(jué)維護(hù)此種制度的秩序，從而使他們?nèi)找娉蔀檫@一精英機(jī)制的主要組成部分。與此同時(shí)，一些從其他精英機(jī)制中脫離出來(lái)的行動(dòng)者或者社會(huì)上的“自由人”進(jìn)入這種政治結(jié)構(gòu)時(shí)，也不得不轉(zhuǎn)換角色，由“自由的言說(shuō)者”變得“入鄉(xiāng)隨俗”了，在忠誠(chéng)與利益的權(quán)衡中逐漸被同化。在這一過(guò)程中，制度所具有的超強(qiáng)自主性和自我實(shí)施性的特點(diǎn)一覽無(wú)遺。

在政治制度創(chuàng)建和發(fā)展的過(guò)程中，政治體制改革非常重要，因?yàn)檎我獮榻?jīng)濟(jì)服務(wù)，經(jīng)濟(jì)關(guān)系發(fā)生變化，政治體制也要做出相應(yīng)的變革。但是在具體政治制度的結(jié)構(gòu)內(nèi)，因?yàn)椴煌男袆?dòng)者在個(gè)人喜好、觀念、社會(huì)地位等方面有所不同，另外考慮到他們處于不同的利益格局，使得他們做出的行動(dòng)并不完全符合所有個(gè)體的利益，因此，當(dāng)政治制度在履行強(qiáng)制性配置資源和利益的基本功能時(shí)，就面臨著“兩難”的策略性選擇，即尋求公共利益最大化還是實(shí)現(xiàn)少數(shù)政治精英的利益最大化，或者做到兩全其美。在這里，公共選擇理論給出了否定的答案，因?yàn)檎芜^(guò)程的行動(dòng)者是作為獨(dú)立的“經(jīng)濟(jì)人”出現(xiàn)的，追求自身利益的最大化是他們最終的目標(biāo)，而不是扮演“道德人”的角色去追求公共利益最大化。作為組織機(jī)構(gòu)的黨和國(guó)家為了維護(hù)自身的權(quán)威和提高政治存在的合法性，在不斷鞏固領(lǐng)導(dǎo)地位的同時(shí)，也需要對(duì)政治組織進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整和改革，發(fā)揮其公共職能的作用，實(shí)現(xiàn)利益最大化。這種政治體制既是為了實(shí)現(xiàn)收益遞增的預(yù)期，也是為了迎合民眾的期許。但這顯然與制度架構(gòu)內(nèi)既得利益者的利益訴求相悖，會(huì)遭到他們強(qiáng)烈的抵制。

2.當(dāng)代中國(guó)政治制度在收益遞增的驅(qū)動(dòng)下自我強(qiáng)化。1978年以來(lái)，黨和政府通過(guò)不斷推進(jìn)的改革將原本屬于社會(huì)的權(quán)力和資源交還給社會(huì)，但核心權(quán)力和保持黨的生存與發(fā)展的資源(包括政治戰(zhàn)略性資源)仍然牢牢掌握在自己手中，中國(guó)的政治制度所呈現(xiàn)的強(qiáng)大的剛性特征是應(yīng)對(duì)各種制度挑戰(zhàn)所必須具備的制度屬性。當(dāng)然，這種剛性的制度屬性需要黨和政府的體制具有自我發(fā)展的能力，包括更新組織的能力、建設(shè)和同化的能力、學(xué)習(xí)能力以及應(yīng)對(duì)各種危機(jī)和挑戰(zhàn)的能力，否則難以克服路徑依賴(lài)的“惰性”，最終反倒可能成為破壞政治體制的核心要素。

從政治制度架構(gòu)的內(nèi)部來(lái)看，中國(guó)是以黨治國(guó)的體制，在國(guó)家的核心政治制度中，關(guān)鍵性的組織和資源控制在黨的手中，控制的途徑是通過(guò)組織利益化(如黨管干部)來(lái)實(shí)現(xiàn)的，這被稱(chēng)為同化機(jī)制，它所具有的控制力遠(yuǎn)比道德教化更有威力，個(gè)體官僚在同化機(jī)制作用下不斷加強(qiáng)對(duì)黨組織的依附和追隨，保證了個(gè)體的行動(dòng)在價(jià)值取向上與政治組織的基本要求相一致，一般不會(huì)出現(xiàn)與政治組織基本價(jià)值取向不同的個(gè)體行動(dòng)，因?yàn)檫@需要個(gè)體行動(dòng)者付出較高的成本和具有高尚的道德素養(yǎng)，即使出現(xiàn)某種偏離“航向”的行為，也是個(gè)別行動(dòng)者的行為，難以形成集體的意向，更不可能改變整個(gè)組織的基本價(jià)值取向。進(jìn)入體制內(nèi)的個(gè)體行為和思想已經(jīng)被附著在既存的制度架構(gòu)中，而尋求最大化的利益則成為他們共同的目標(biāo)。不可否認(rèn)的是，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，以權(quán)尋租現(xiàn)象正以集團(tuán)和群體的形式加速向外擴(kuò)散，這是政治制度中具體體制不完善導(dǎo)致的結(jié)果。少數(shù)人利用體制的漏洞通過(guò)非法手段尋求正常收益以外的高額報(bào)酬，這種與政治組織基本價(jià)值取向相反的行動(dòng)是威脅政治制度穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展的最可能的核心要素。

三十多年來(lái)，中國(guó)的政治體制改革是在較強(qiáng)的結(jié)構(gòu)性制度依賴(lài)的背景下進(jìn)行的，改革取得了一定的效果，如擴(kuò)大黨的執(zhí)政基礎(chǔ)、吸納社會(huì)文化精英和社會(huì)賢達(dá)進(jìn)入體制內(nèi)、加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督和黨內(nèi)民主等?？陀^地說(shuō)，目前的政治體制改革仍然難以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)改革的需要，并且從已經(jīng)實(shí)行的改革來(lái)看，它是以既存的體制為前提，呈現(xiàn)一種“內(nèi)卷化”的傾向，所謂“內(nèi)卷化”是指改革對(duì)“傳統(tǒng)的基本運(yùn)作模式更加堅(jiān)持，著重內(nèi)部的細(xì)致與修飾，以及瑣碎的技術(shù)與重復(fù)運(yùn)作，所顯現(xiàn)的是一種社會(huì)或文化模式，在發(fā)展到某種確定的形式以后便停滯不前，或無(wú)法轉(zhuǎn)化為另一種高級(jí)模式的現(xiàn)象”［4］。這種“內(nèi)卷化”的制度變革往往強(qiáng)化了現(xiàn)存政治制度具體體制的路徑依賴(lài)。

從政府與社會(huì)的關(guān)系來(lái)看，改革開(kāi)放以來(lái)，由于政治體制內(nèi)外環(huán)境的變化，促使黨和政府與社會(huì)的關(guān)系由“全能主義”過(guò)渡到“權(quán)威主義”。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)日益活躍，利益主體多元化趨勢(shì)日益明顯，社會(huì)階層分化日益加劇，不同階層要求分享更多政治權(quán)力的呼聲越來(lái)越高，黨和政府本著與時(shí)俱進(jìn)的原則對(duì)他們的利益訴求采取不同策略，如對(duì)中等收入階層和文化領(lǐng)域的知識(shí)精英實(shí)行吸納的政策，讓其進(jìn)入體制內(nèi)分享部分利益和權(quán)力，并以立法的形式保障私有權(quán)，允許民營(yíng)企業(yè)家參政、入黨，對(duì)其既得利益實(shí)施法律確認(rèn)，確保他們的政治要求得到合理滿(mǎn)足。然而，民營(yíng)企業(yè)家和中等收入者雖然對(duì)民主和法制有相應(yīng)要求，但出于“利維坦”的畏懼，即他們中的大多數(shù)對(duì)以黨和政府為中心的權(quán)威體制產(chǎn)生與生俱來(lái)的畏懼感，只能采取與這種體制合作的態(tài)度，并與體制內(nèi)的個(gè)體行動(dòng)者(黨政干部)建立某種聯(lián)盟，以合法、制度化(或非法的、非制度化)方式獲取利益最大化。在這一過(guò)程中，可能產(chǎn)生權(quán)力和資本的勾結(jié)，即少數(shù)民營(yíng)企業(yè)家利用強(qiáng)大的資本實(shí)力收買(mǎi)個(gè)別掌握核心權(quán)力的官僚，從而左右政府政策的出臺(tái)，以實(shí)現(xiàn)兩者利益的“超大化”。同時(shí)，一些文化領(lǐng)域的知識(shí)精英在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)趨利的背景下也整體坍塌，有的從感性回歸現(xiàn)實(shí)、有的隱遁于“象牙塔”之中、有的屈服于權(quán)力和金錢(qián)選擇與政治精英和經(jīng)濟(jì)精英進(jìn)行合作，形成“經(jīng)濟(jì)精英、政治精英和知識(shí)精英三大群體實(shí)現(xiàn)了同步化的發(fā)展，改變了以往政治精英群體一枝獨(dú)秀的局面”［5］，這樣，缺乏有效監(jiān)督的權(quán)力、膨脹的資本和壟斷的話語(yǔ)權(quán)緊密結(jié)合在一起，如果沒(méi)有受到必要的約束，最終會(huì)演變成為具有獨(dú)占性質(zhì)的精英聯(lián)盟，它是以侵蝕社會(huì)底層民眾的經(jīng)濟(jì)利益和政治權(quán)利為代價(jià)，從而加劇不同階層之間的矛盾，并“對(duì)民主構(gòu)成一個(gè)結(jié)構(gòu)性束縛”［6］。

二、制度創(chuàng)新:中國(guó)深化政治體制改革的本質(zhì)

江澤民同志指出，“創(chuàng)新是一個(gè)民族的靈魂，是一個(gè)國(guó)家興旺發(fā)達(dá)的不竭動(dòng)力，也是一個(gè)政黨永葆生機(jī)的源泉;創(chuàng)新包括理論的創(chuàng)新、科技的創(chuàng)新和體制的創(chuàng)新”，中國(guó)政治體制改革的核心必須突破原有的“路徑鎖定”，實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新。從民主制度較為成熟的國(guó)家來(lái)看，政治發(fā)展過(guò)程其實(shí)就是一連串制度創(chuàng)新的過(guò)程。中國(guó)政治體制改革，必須明確改革的最終目標(biāo)，即進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義民主政治的制度化、法制化、程序化和規(guī)范化，將社會(huì)主義民主政治的制度優(yōu)勢(shì)充分發(fā)揮出來(lái)，為社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)提供健全完善的制度保障。同時(shí)應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，中國(guó)基本的政治制度，如人民民主專(zhuān)政制度、人民代表大會(huì)制度和政黨制度等是沒(méi)有問(wèn)題的，只不過(guò)為基本政治制度服務(wù)的具體體制出現(xiàn)了一些問(wèn)題，需要改革。

1.實(shí)現(xiàn)黨政關(guān)系的規(guī)范化，為制度創(chuàng)新提供制度基礎(chǔ)。改革開(kāi)放以后，中國(guó)建立起先進(jìn)的社會(huì)主義制度，為生產(chǎn)力發(fā)展開(kāi)辟了廣闊的道路，也為制度創(chuàng)新提供了一個(gè)廣闊的平臺(tái)。同時(shí)，我們也應(yīng)該清醒地認(rèn)識(shí)到，由于社會(huì)主義制度建立時(shí)間還不長(zhǎng)，一些具體的制度如政治體制、經(jīng)濟(jì)體制等還不能完全適應(yīng)民主政治發(fā)展的要求，存在著不少問(wèn)題，還有許多政治權(quán)力結(jié)構(gòu)關(guān)系不合理、不科學(xué)。因此，在堅(jiān)持社會(huì)主義基本制度的前提下，如何改革既存的政治體制，使政治權(quán)力結(jié)構(gòu)的關(guān)系更為科學(xué)合理，為制度創(chuàng)新?tīng)I(yíng)造一個(gè)和諧的制度環(huán)境，成為當(dāng)代中國(guó)政治體制改革的一個(gè)緊迫任務(wù)。

在當(dāng)代中國(guó)的政治權(quán)力結(jié)構(gòu)關(guān)系中，黨政關(guān)系在各種政治關(guān)系中有著十分特殊的地位。改革開(kāi)放后，中國(guó)陸續(xù)頒布了許多法律，這使得各種政治權(quán)力關(guān)系更加明確，提高了中國(guó)政治體制的民主化程度，政府的權(quán)力受到一定程度的規(guī)范，公民各項(xiàng)基本權(quán)利有了較好的保障。在具體的民主實(shí)踐中，深化政治體制改革必須對(duì)黨政關(guān)系進(jìn)行規(guī)范，這也是深化政治體制改革中的各項(xiàng)改革的邏輯起點(diǎn)，是理順權(quán)力結(jié)構(gòu)關(guān)系的首要任務(wù)。早在改革開(kāi)放初期，鄧小平同志就指出:“改革的內(nèi)容，首先是黨政分開(kāi)，解決黨如何善于領(lǐng)導(dǎo)的問(wèn)題。這是關(guān)鍵，要放在第一位?！保?］因此，規(guī)范黨政關(guān)系是當(dāng)前政治體制改革不可回避的命題，任何試圖繞開(kāi)這一命題的想法和行為都是不可能的。實(shí)現(xiàn)黨政關(guān)系的規(guī)范化首先要加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，這也是黨政關(guān)系實(shí)現(xiàn)規(guī)范化的前提。中國(guó)憲法和法律必須規(guī)定以加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)作為政黨關(guān)系規(guī)范化的前提，規(guī)范黨政關(guān)系的根本目的就是要把黨和政府的權(quán)力分開(kāi)，使黨在思想、政治和組織等宏觀背景上成為政府部門(mén)的領(lǐng)路人而不是鋪路人。同時(shí)，黨的領(lǐng)導(dǎo)方式也需要不斷改革和完善，各級(jí)黨委需要遵循協(xié)調(diào)各方、總攬全局的原則實(shí)現(xiàn)對(duì)同級(jí)政協(xié)、人大和政府的領(lǐng)導(dǎo)。實(shí)現(xiàn)黨政關(guān)系規(guī)范化的前提是既能保證黨的領(lǐng)導(dǎo)地位和執(zhí)政地位，又能使黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系實(shí)現(xiàn)正?；婪逗投沤^黨政不分和以黨代政的現(xiàn)象。當(dāng)前，在政治體制改革中如何找到一個(gè)黨和國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的最佳平衡點(diǎn)是實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新的核心問(wèn)題。其次是人大的作用要得到充分發(fā)揮。在中國(guó)，各級(jí)人大是人民實(shí)現(xiàn)當(dāng)家作主的載體，同時(shí)，全國(guó)人大作為國(guó)家的立法機(jī)關(guān)擔(dān)負(fù)著將人民的意志上升為國(guó)家意志的重任，它是人民意志與國(guó)家意志的有機(jī)統(tǒng)一，所以，發(fā)揮人大作用是實(shí)現(xiàn)黨政關(guān)系規(guī)范化的應(yīng)有之義。充分發(fā)揮人大的作用應(yīng)從發(fā)揮人大的橋梁作用、加強(qiáng)人大的監(jiān)督作用以及規(guī)范人大的立法程序等方面著手進(jìn)行。再次是黨政關(guān)系的法制化需要進(jìn)一步加強(qiáng)。法制化的關(guān)系具有權(quán)威性、科學(xué)性、穩(wěn)定性和連續(xù)性，因此實(shí)現(xiàn)政黨關(guān)系的法制化是實(shí)現(xiàn)政黨關(guān)系規(guī)范化的保障。當(dāng)前，應(yīng)當(dāng)建立健全規(guī)范政黨關(guān)系的法律體系，在法律范圍內(nèi)對(duì)黨政機(jī)關(guān)的權(quán)限進(jìn)行科學(xué)合理的劃分，構(gòu)建科學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)程序，以及更加強(qiáng)調(diào)憲法的權(quán)威性讓政黨關(guān)系置于憲法的監(jiān)督之下。最后，黨政信息公開(kāi)機(jī)制需要完善，這是實(shí)現(xiàn)黨政關(guān)系規(guī)范化的突破口。黨政信息公開(kāi)應(yīng)將黨政的政策執(zhí)行、決策程序、立法活動(dòng)等相關(guān)的行為、過(guò)程和結(jié)果公開(kāi)，將黨政的職責(zé)范圍公開(kāi)，并且加強(qiáng)媒體等社會(huì)輿論對(duì)黨政活動(dòng)監(jiān)督的力度。

在政治體制改革中，調(diào)整黨政關(guān)系是否會(huì)削弱黨的政治地位?黨政分開(kāi)是否會(huì)弱化黨的領(lǐng)導(dǎo)地位?這種擔(dān)心不是空穴來(lái)風(fēng)，蘇聯(lián)和東歐社會(huì)主義國(guó)家在改革的過(guò)程中由于改革政策的失誤導(dǎo)致了共產(chǎn)黨最終喪失執(zhí)政地位的例子就在眼前。如果這種擔(dān)心在中國(guó)共產(chǎn)黨內(nèi)產(chǎn)生難以克服的“自我革命”的內(nèi)在悖論，就會(huì)導(dǎo)致人民群眾對(duì)政治體制改革逐漸失去耐心，黨群關(guān)系可能日益疏離，從而形成對(duì)共產(chǎn)黨執(zhí)政權(quán)威的巨大威脅。共產(chǎn)黨在中國(guó)的執(zhí)政地位是歷史的選擇，社會(huì)主義道路也是人民的選擇，共產(chǎn)黨是社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)核心這是確定無(wú)疑的，中國(guó)民主政治道路的發(fā)展必須在確保共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和其執(zhí)政地位的前提下進(jìn)行，這是政治體制創(chuàng)新的根本。

2.改革理念的創(chuàng)新是制度創(chuàng)新的根本。當(dāng)前，中國(guó)學(xué)者關(guān)于政治體制改革的性質(zhì)基本達(dá)成共識(shí)，即政治體制改革是社會(huì)主義制度的自我發(fā)展和完善，它是在堅(jiān)持社會(huì)主義基本政治制度前提下的一種體制和機(jī)制的革命性變革。這需要我們進(jìn)一步解放思想、擺脫陳舊意識(shí)的桎梏。改革實(shí)踐已經(jīng)進(jìn)入深層領(lǐng)域，改革意識(shí)也必須與時(shí)俱進(jìn)，不能停留在過(guò)去的改革氛圍中。先進(jìn)的意識(shí)形態(tài)是解放思想的源泉和動(dòng)力，改革理念的創(chuàng)新本質(zhì)上就是意識(shí)形態(tài)上的與時(shí)俱進(jìn)。當(dāng)“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”日益成為社會(huì)主義實(shí)踐的中心議題時(shí)，傳統(tǒng)的革命意識(shí)形態(tài)與以經(jīng)濟(jì)為中心的建設(shè)實(shí)踐之間相脫節(jié)的現(xiàn)象逐漸顯現(xiàn)。這種意識(shí)形態(tài)與具體實(shí)踐的不協(xié)調(diào)難統(tǒng)一主要表現(xiàn)在:首先是中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)實(shí)踐與經(jīng)典馬克思主義對(duì)社會(huì)主義的描述存在一定的差距。其次，“由于革命型意識(shí)形態(tài)的階級(jí)運(yùn)動(dòng)主張與建設(shè)型社會(huì)的核心實(shí)踐要求之間、人們對(duì)于意識(shí)形態(tài)的期望和實(shí)際生存需要之間的客觀差異的存在”［8］，導(dǎo)致兩種意識(shí)形態(tài)邏輯(革命的意識(shí)形態(tài)邏輯和改革開(kāi)放的意識(shí)形態(tài)邏輯)出現(xiàn)對(duì)立現(xiàn)象，并且很難協(xié)調(diào)，如果當(dāng)前繼續(xù)以革命的意識(shí)形態(tài)作為指導(dǎo)則會(huì)出現(xiàn)難以解決的悖論，表現(xiàn)在:如果二者是統(tǒng)一的，中國(guó)共產(chǎn)黨就難以有效地凝聚改革的思想資源;如果二者是矛盾的，中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政的合法性依據(jù)就將喪失。事實(shí)上，三十多年的改革開(kāi)放就一直糾結(jié)在這種悖論之中，兩種意識(shí)形態(tài)之間的矛盾使得社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)面臨著兩種路徑選擇:一是向“左傾”傳統(tǒng)轉(zhuǎn)向的路徑趨勢(shì)，即改革開(kāi)放的合法性一直受到質(zhì)疑;二是沿著既定的改革開(kāi)放的路徑堅(jiān)定地走下去，并繼續(xù)加強(qiáng)民主憲政建設(shè)?！叭齻€(gè)有利于”標(biāo)準(zhǔn)雖然平息了在改革開(kāi)放過(guò)程中一度出現(xiàn)的“姓社姓資”的爭(zhēng)論，并為以市場(chǎng)取向的經(jīng)濟(jì)體制改革提供了意識(shí)形態(tài)的支撐，但政治體制改革難以借鑒經(jīng)濟(jì)體制改革的經(jīng)驗(yàn)，因?yàn)橹笇?dǎo)中國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的意識(shí)形態(tài)處于難以厘清的縱橫交錯(cuò)的關(guān)系結(jié)構(gòu)之中，導(dǎo)致市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與民主憲政以及政黨(國(guó)家意識(shí)形態(tài))三者之間的關(guān)系十分緊張。

一般來(lái)說(shuō)，在先進(jìn)意識(shí)形態(tài)指導(dǎo)下建立的政治體制，初建時(shí)期一定是先進(jìn)的，并能有效促進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展。由于政治體制具有某種惰性，一般不會(huì)隨著生產(chǎn)力的發(fā)展而主動(dòng)調(diào)整，所以當(dāng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)生改變時(shí)，更為先進(jìn)的意識(shí)形態(tài)就難以發(fā)揮作用。在政治體制改革時(shí)期，落后的意識(shí)形態(tài)對(duì)改革的阻滯作用更加明顯，只有變革舊的意識(shí)形態(tài)，才能迎來(lái)新一輪的思想解放運(yùn)動(dòng)，才能進(jìn)一步深化政治體制改革，實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新。當(dāng)前，中國(guó)共產(chǎn)黨在深化政治體制改革中所遇到的意識(shí)形態(tài)羈絆比經(jīng)濟(jì)體制改革更為復(fù)雜。從某種意義上說(shuō)，中國(guó)深化政治體制改革的根本問(wèn)題就是我們黨如何在觀念上從革命黨向執(zhí)政黨思維的轉(zhuǎn)變，建立先進(jìn)的意識(shí)形態(tài)體系。那么，先進(jìn)的意識(shí)形態(tài)應(yīng)具有什么樣的特征呢?首先，它必須具有現(xiàn)代性、建設(shè)性與和諧性;其次，它“既尊重差異、包容多樣，又有力抵制各種錯(cuò)誤和腐朽思想的影響”［9］;最后，它必須以民主化、科學(xué)化和以人為本為價(jià)值取向。

3.對(duì)權(quán)力進(jìn)行有效的約束是制度創(chuàng)新的關(guān)鍵。眾所周知，制度與體制在政治體制改革中具有重要的意義，在政治體制改革初期，鄧小平同志就非常重視制度與體制的問(wèn)題，認(rèn)為要實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安必須首先從制度和體制入手加以解決，對(duì)于過(guò)去犯過(guò)的各種錯(cuò)誤，鄧小平同志指出:“我們過(guò)去發(fā)生的各種錯(cuò)誤，固然與某些領(lǐng)導(dǎo)人的思想、作風(fēng)有關(guān)，但是組織制度、工作制度方面的問(wèn)題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無(wú)法任意橫行，制度不好可以使好人無(wú)法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵?。”?0］實(shí)際上，政治體制改革以來(lái)，改革黨和國(guó)家權(quán)力的結(jié)構(gòu)體制就成為重要戰(zhàn)略任務(wù)之一。但長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)的政治體制改革因?yàn)槭苈窂揭蕾?lài)的影響，主要是在行政層面的改革上有所推進(jìn)，對(duì)于國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)層面的改革大多淺嘗輒止。當(dāng)前，在思想領(lǐng)域出現(xiàn)的不同程度的混亂就是因?yàn)槿嗣袢罕妼?duì)改革的期待與現(xiàn)實(shí)的巨大落差以及各種社會(huì)矛盾造成的，我們習(xí)慣了一遇到問(wèn)題就從歷史中尋求解決之道，而不是從現(xiàn)實(shí)中尋找問(wèn)題的突破口，這種思潮不僅在理論上極易造成思想混亂，在實(shí)踐上也會(huì)形成一種惡性循環(huán)和歷史倒退。因此，只有根據(jù)中國(guó)的國(guó)情，借鑒吸收其他國(guó)家先進(jìn)的政治文明成果，通過(guò)漸進(jìn)式的政治體制改革，構(gòu)建完善的民主政治體制，使公權(quán)力在陽(yáng)光下健康運(yùn)行才可能避免“歷史周期律”的支配，走出“人亡政息”的怪圈。

如何治理權(quán)力的濫用和權(quán)力腐敗問(wèn)題，筆者認(rèn)為，只有加強(qiáng)權(quán)力對(duì)權(quán)力的有效制衡，實(shí)現(xiàn)權(quán)利對(duì)權(quán)力的有效制約才是解決這一問(wèn)題的根本之道。以權(quán)力制約權(quán)力，首先要求執(zhí)政黨實(shí)現(xiàn)執(zhí)政權(quán)的超脫，即權(quán)力制約的首要前提是黨要管好黨。黨權(quán)不能濫用，不能越權(quán)，黨不能代替政府行使權(quán)力，否則會(huì)出現(xiàn)黨政不分、以黨代政現(xiàn)象。其次要通過(guò)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)來(lái)加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的制約，即通過(guò)強(qiáng)化各級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的立法權(quán)來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力的制約。再次必須對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行合理的分解，形成縱橫交錯(cuò)的網(wǎng)狀制約架構(gòu)來(lái)實(shí)現(xiàn)權(quán)力制衡。經(jīng)過(guò)三十多年的民主政治的發(fā)展，中國(guó)已經(jīng)進(jìn)入“權(quán)利時(shí)代”，廣大人民群眾的權(quán)利意識(shí)不斷地覺(jué)醒和復(fù)蘇。而實(shí)踐證明權(quán)力只有在得到有效的制約和制衡下才能代表權(quán)利，源自權(quán)利的權(quán)力才能真正代表權(quán)利。這種觀點(diǎn)不僅在理論上是正確的，在實(shí)踐中也具有可行性，得到了學(xué)界和廣大人民群眾的認(rèn)可，其政治價(jià)值非常巨大。但由于以下原因，使得構(gòu)建權(quán)力制衡的政治結(jié)構(gòu)面臨許多實(shí)際的難題:一是“黨政不分的國(guó)家體系本身就是一個(gè)扭曲的國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)，另外國(guó)家權(quán)力體系的軟化就更是注定了這一權(quán)力結(jié)構(gòu)運(yùn)行的乏力處境”［11］;二是蘇聯(lián)政治體制改革失敗的前車(chē)之鑒，使得中國(guó)共產(chǎn)黨在權(quán)力的分配問(wèn)題上十分謹(jǐn)慎，擔(dān)心以制衡權(quán)力為核心的政治體制改革會(huì)引發(fā)社會(huì)動(dòng)亂，這種考慮是非常必要的。此外一些拉美國(guó)家仿效美國(guó)民主政體所引發(fā)的社會(huì)失控現(xiàn)象也是一個(gè)生動(dòng)的反面教材，這使得我們堅(jiān)定了繞開(kāi)西方民主化道路另辟蹊徑的決心。

雖然政治文明具有普適性，但政治體制模式卻沒(méi)有這個(gè)特點(diǎn)，西方國(guó)家的政治體制與中國(guó)的國(guó)情不符，這已經(jīng)被中國(guó)近代政治制度的發(fā)展歷程所證明，如果生搬硬套，結(jié)果肯定是南轅北轍。所以，在政治體制改革中，我們必須保持清醒的頭腦和必要的警惕性，要“堅(jiān)定不移高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟，既不走封閉僵化的老路、也不走改旗易幟的邪路”。

當(dāng)代中國(guó)政治體制改革是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，除了上述提到的規(guī)范黨政關(guān)系、改革理念的創(chuàng)新以及對(duì)權(quán)力進(jìn)行有效的約束以外，還需要在黨內(nèi)民主方面狠下工夫。黨內(nèi)民主建設(shè)是中國(guó)共產(chǎn)黨作為中國(guó)唯一的執(zhí)政黨進(jìn)行改革的關(guān)鍵，它能夠?yàn)橥苿?dòng)中國(guó)的政治體制改革提供強(qiáng)大的動(dòng)力。同時(shí)，因?yàn)檫x舉權(quán)和被選舉權(quán)是憲法規(guī)定的中國(guó)公民所享有的最基本的民主權(quán)利，它也是公民參與管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)的標(biāo)志和基礎(chǔ)。因此，深化政治體制改革應(yīng)從深化中國(guó)的選舉制度改革開(kāi)始，這既是人民當(dāng)家作主的充分體現(xiàn)，也是有效遏制腐敗和消除用人制度的弊端，激發(fā)人民參政熱情，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)和諧、政治清明的關(guān)鍵。

毛澤東指出，“認(rèn)清中國(guó)的國(guó)情，乃是認(rèn)清一切革命問(wèn)題的基本的根據(jù)?！保?2］當(dāng)代中國(guó)的政治體制改革，“絕不能照搬西方政治制度模式”。作為后發(fā)型國(guó)家，中國(guó)必須借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家政治文明的有益成果，在制度創(chuàng)新的過(guò)程中，必須立足國(guó)情，走出一條中國(guó)特色的政治制度發(fā)展之路。當(dāng)前，在深化政治體制改革、實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新時(shí)應(yīng)注意:一是持續(xù)健全和完善政治制度系統(tǒng)，賦予其開(kāi)放的品質(zhì)。我們要從舊制度的崩潰中吸取教訓(xùn)，時(shí)刻檢視自己的路徑問(wèn)題，避免重蹈舊制度的“路徑鎖定”之困。要具有前瞻意識(shí)，以宏大的歷史視野，跳出系統(tǒng)看系統(tǒng)，審視政治發(fā)展的趨勢(shì)。二是尊重規(guī)律，為制度創(chuàng)新創(chuàng)造必備條件。馬克思指出，“人們每次都不是在他們關(guān)于人的理想所決定和容許的范圍之內(nèi)，而是在現(xiàn)有的生產(chǎn)力所決定和容許的范圍之內(nèi)取得自由的。”［13］這也就是說(shuō)，制度創(chuàng)新雖然是人們主觀創(chuàng)造的活動(dòng)，但任何事物的發(fā)展都有其內(nèi)在規(guī)律。創(chuàng)新也要“循規(guī)蹈矩”，在各種條件還不成熟時(shí)候，盲目行動(dòng)必然導(dǎo)致失敗。這就要求我們?cè)谡误w制改革過(guò)程中，高度關(guān)注各種已存在的客觀條件，并在充分發(fā)揮個(gè)人主觀能動(dòng)性和遵循客觀規(guī)律的基礎(chǔ)上，創(chuàng)造各種有利條件來(lái)實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新。

［1］ 胡錦濤.堅(jiān)定不移沿著中國(guó)特色社會(huì)主義道路前進(jìn)為全面建成小康社會(huì)而奮斗——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告［M］.北京:人民出版社，2012:18.

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［9］ 中國(guó)共產(chǎn)黨第十七次全國(guó)代表大會(huì)文件匯編［G］.北京:人民出版社，2007:42.

［10］ 鄧小平文選:第2卷［M］.北京:人民出版社，1994:333.

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［12］ 毛澤東選集:第2卷［M］.北京:人民出版社，1991:633.

［13］ 馬克思恩格斯全集:第3卷［M］.北京:人民出版社，1960:507.