水資源稅改革是一項重要制度創(chuàng)新
——析《水資源稅改革試點暫行辦法》

（水利部發(fā)展研究中心，100038，北京）

水資源稅改革是一項重要制度創(chuàng)新
——析《水資源稅改革試點暫行辦法》

王冠軍，戴向前，王志強

（水利部發(fā)展研究中心，100038，北京）

水資源稅；改革；制度創(chuàng)新

財政部、國家稅務(wù)總局、水利部聯(lián)合印發(fā)《水資源稅改革試點暫行辦法》（財稅〔2016〕55號，下稱《辦法》），明確從2016年7月1日起在河北省實施水資源稅改革試點，具體實施辦法由河北省人民政府制定。水資源稅改革是落實黨中央、國務(wù)院決策部署，促進水資源節(jié)約保護和合理利用的重要舉措，是加強水資源管理的重要制度創(chuàng)新。深刻領(lǐng)會改革精神，深入研究重大問題，積極推進試點工作，必將有利于我國節(jié)水型社會建設(shè)。

一、水資源稅改革是國家資源稅改革的重要組成

黨的十八大以來，黨中央、國務(wù)院全面部署推進資源稅改革，水資源是基礎(chǔ)性的自然資源和戰(zhàn)略性的經(jīng)濟資源，因此作為資源稅改革的一項重要任務(wù)。2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）要求“加快資源稅改革”“逐步將資源稅擴展到占用各種自然生態(tài)空間”。2014年水資源稅費改革列為落實中央關(guān)于保障水安全重要部署的任務(wù)之一?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》要求“加快資源稅改革”。2015年《水污染防治行動計劃》要求加快推進資源稅稅費改革工作?！吨泄仓醒?國務(wù)院關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》要求“加快資源稅從價計征改革，清理取消相關(guān)收費基金，逐步將資源稅征收范圍擴展到占用各種自然生態(tài)空間”。同年，財政部、國家稅務(wù)總局、水利部組織開展水資源稅費改革方案研究，成果納入資源稅改革方案一并實施。

2016年5月9日，財政部和國家稅務(wù)總局聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于全面推進資源稅改革的通知》（財稅〔2016〕53號，以下簡稱《通知》），要求逐步對水、森林、草場、灘涂等自然資源開征資源稅。同日印發(fā)《辦法》，明確在河北省開展水資源稅改革試點。

二、借力稅收的強制性有利于更好落實水資源有償使用制度

水資源費征收三十多年來得到社會各界的廣泛認同和支持。國務(wù)院2006年出臺了《取水許可和水資源費征收管理條例》，有關(guān)部門制定了《水資源費征收使用管理辦法》《關(guān)于水資源費征收有關(guān)問題的通知》等規(guī)范性文件，全國31個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）出臺了水資源費征收管理辦法，水資源費征收機制不斷完善，征收規(guī)模不斷擴大，截至2014年年征收規(guī)模達到164億元。但是應(yīng)清醒地看到水資源有償使用制度還存在的一些問題：征收范圍覆蓋不全，征收標準偏低，征收率、用水計量率不高，促進水資源合理開發(fā)利用、節(jié)約保護的經(jīng)濟杠桿作用有待進一步發(fā)揮。

本次河北水資源稅改革試點，通過“改名變姓”，在多年水資源費征收管理實踐基礎(chǔ)上，開征水資源稅，由省政府細化分類征收范圍或提出征收標準建議，由稅務(wù)機關(guān)征繳水資源稅，仍由水行政主管部門承擔取用水管理基礎(chǔ)工作。通過借力稅收的強制性和部門協(xié)作合力，將更好地推動水資源有償使用制度完善和落實，進一步體現(xiàn)國有資源有償使用，促進水資源可持續(xù)利用。

三、《辦法》適用于河北，著眼于為全國提供試點經(jīng)驗

從資源稅改革趨勢看，水資源稅改革將在河北試點基礎(chǔ)上全面推行。2016年財政部、國家稅務(wù)總局聯(lián)合印發(fā)的《通知》強調(diào)：鑒于取用水資源涉及面廣、情況復(fù)雜，為確保改革平穩(wěn)有序?qū)嵤?，先在河北省開展水資源稅試點；在總結(jié)試點經(jīng)驗基礎(chǔ)上，財政部、國家稅務(wù)總局將選擇其他地區(qū)逐步擴大試點范圍，條件成熟后在全國推開。

《辦法》第二條雖然明確規(guī)定本辦法適用于河北省，但并不是為河北省“量身定制”的，而是適用于全國的普遍性規(guī)定。關(guān)于征收對象，《辦法》明確規(guī)定為地表水和地下水，其中地表水包括雪山融水等水資源，主要針對西藏、新疆、青海、云南等高海拔地區(qū)。關(guān)于農(nóng)業(yè)用水開征水資源稅，《辦法》規(guī)定超過規(guī)定限額的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)取用水，從低制定稅額標準。目前全國有 10個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）出臺了農(nóng)業(yè)用水限額標準，而河北省尚未出臺限額標準。關(guān)于分配體制，《通知》明確水資源稅仍按水資源費中央與地方1∶9的分成比例不變；河北省在繳納南水北調(diào)工程基金期間，水資源稅收入全部留給河北。這一規(guī)定適用于南水北調(diào)工程受水區(qū)及其他省區(qū)?！掇k法》其他規(guī)定同樣適用于全國。

四、授權(quán)地方探索，著力破解水資源稅改革中的難題

《辦法》對水資源稅改革相關(guān)問題作了原則規(guī)定，其中涉及的人員安置、地方水資源節(jié)約保護經(jīng)費、征收機關(guān)、征收標準等難題，授權(quán)地方探索、積累經(jīng)驗。

一是人員安置問題。目前全國形成了比較穩(wěn)定的水資源費征管隊伍，大約6萬人，其中河北省近5 000人。水資源稅改革后，可能會出現(xiàn)原有征管機構(gòu)壓縮編制、部分人員下崗分流等問題?！掇k法》要求：對原有水資源費征管人員，由地方政府統(tǒng)籌做好安排。在試點過程中，要密切跟蹤人員安置情況以及對基層水資源管理帶來的影響，研究水資源管理機構(gòu)編制問題，確?；鶎铀Y源管理工作和相關(guān)人員待遇不受影響。

二是地方水資源節(jié)約保護經(jīng)費保障問題。長期以來，水資源費是地方開展水資源節(jié)約、保護和管理的主要經(jīng)費渠道。水行政主管部門擔負著實行最嚴格水資源管理制度的各項工作，涉及取水許可、水資源論證、節(jié)約用水、水資源保護等各個方面。推進水資源稅改革，如果相關(guān)投入政策不能及時調(diào)整到位，可能對水資源管理工作帶來嚴重影響。《辦法》要求：水資源稅改革試點期間，水行政主管部門相關(guān)經(jīng)費支出由同級財政預(yù)算統(tǒng)籌安排和保障。在試點過程中，受地方財力等限制，可能出現(xiàn)低水平的保障等問題。建議在具體實施辦法中明確按需安排相關(guān)經(jīng)費，原則上不得低于現(xiàn)有保障水平，并保持合理的增幅。

三是稅務(wù)征收機關(guān)與水行政主管部門銜接問題。當前，我國水資源費征管主要是按照取水許可審批權(quán)限，由地方水行政主管部門收取?！掇k法》明確河北省區(qū)域內(nèi)取用水的水資源稅由取水審批部門所在地的地方稅務(wù)機關(guān)征收，流域管理機構(gòu)審批取用水的水資源稅由取水口所在地的地方稅務(wù)機關(guān)征收，基本保持了權(quán)限層級的一致性。但地方稅務(wù)機關(guān)、地方水行政主管部門、流域管理機構(gòu)在信息交流、審核納稅人相關(guān)申報材料等方面仍需密切協(xié)作配合。在試點過程中，可能出現(xiàn)取水許可審批、監(jiān)管以及水資源稅征收機關(guān)的有效配合與銜接問題，要密切跟蹤實施情況，適時研究建立協(xié)作征稅機制等問題。

四是征收標準問題?！掇k法》明確了取用水分類體系、水資源稅最低征收標準、從低與從高征收標準、免征范圍，具體取用水分類及適用稅額標準由河北省人民政府提出細化建議。在試點過程中要及時評估政策實施效果，總結(jié)經(jīng)驗，特別要關(guān)注水資源稅的征收對于地下水壓采的作用等。

五、積極開展水資源稅改革相關(guān)重大問題研究和探索

水資源稅改革是一項系統(tǒng)工程，目前面臨一些亟待研究解決的問題。

1.抓緊研究全國水資源稅征收標準

2013年，國家發(fā)展改革委、財政部、水利部印發(fā)了《關(guān)于水資源費征收標準有關(guān)問題的通知》，明確各省（自治區(qū)、直轄市）“十二五”期末水資源費征收標準，目前各地已按要求調(diào)整到位，為水資源稅改革奠定了很好的基礎(chǔ)?！掇k法》規(guī)定河北試點的地表水、地下水水資源稅征收標準，基本沿用了上述文件的規(guī)定。建議盡快研究明確全國“十三五”水資源費最低標準。在制定征收標準時，應(yīng)充分考慮落實最嚴格水資源管理制度的需要，進一步完善分水源、分行業(yè)的標準，為擴大水資源稅試點范圍和全國推開提供基礎(chǔ)支撐。

2.處理好水資源稅、費、金的關(guān)系

2015年，《生態(tài)文明體制改革總體方案》明確要求“全面建立覆蓋各類全民所有自然資源資產(chǎn)的有償出讓制度”。目前，水利部按照中央要求正在組織開展水資源有償出讓制度研究，其中一個重要制度設(shè)計是通過繳納水資源出讓金有償獲得水權(quán)。這樣，隨著水資源有償出讓、水資源稅等改革深入推進，未來一段時間取用水將出現(xiàn)同時繳納水資源費（稅）、水資源出讓金的情況。處理好稅、費、金三者間的關(guān)系，既體現(xiàn)水資源的稀缺性和生態(tài)價值，又兼顧用水戶的承受能力，促進水資源優(yōu)化配置、高效利用、節(jié)約保護，是亟須研究的問題。建議及時跟蹤河北試點進展，剖析水資源稅、費、金改革面臨的問題以及對水資源管理的影響等，統(tǒng)籌考慮、協(xié)調(diào)推進各項改革。

3.探索農(nóng)業(yè)用水征收水資源稅

我國農(nóng)業(yè)用水量大，占到全國總用水量的60%以上，但農(nóng)業(yè)用水水資源費僅占征收總額的0.52%，相當一部分省區(qū)未征收；農(nóng)業(yè)用水效率偏低，農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)僅為0.53，節(jié)水潛力巨大。征繳農(nóng)業(yè)用水水資源稅，既充分體現(xiàn)國有資源的有償使用，也有利于促進水資源的高效利用和節(jié)約保護，但涉及問題眾多：一是用水結(jié)構(gòu)復(fù)雜，包括種植業(yè)、畜牧業(yè)、水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)等多個行業(yè)；二是用水性質(zhì)多樣，既有體現(xiàn)保障國家糧食安全的“公益性”用水，又有體現(xiàn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體增產(chǎn)創(chuàng)收的“經(jīng)營性”用水，還有兩者兼有的“準公益性”用水；三是稅額標準制定不易，要考慮不同水源、不同用水結(jié)構(gòu)，同時要兼顧用水戶承受能力；此外，還涉及農(nóng)業(yè)用水限額確定、限額內(nèi)開征等問題。建議專題研究農(nóng)業(yè)用水征收水資源稅相關(guān)問題，為有關(guān)部門決策提供參考。 ■

責任編輯 李建章

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：1000-1123（2016）19-0045-02

2016-09-28

王冠軍，副主任，研究員。