農(nóng)村飲水安全工程資產(chǎn)管理淺析

孫 毅，李 斌，陳書傳

（1.遼寧省農(nóng)村水利建設(shè)管理局，110003，沈陽；2.中國水利水電科學(xué)研究院，100048，北京）

飲水安全

農(nóng)村飲水安全工程資產(chǎn)管理淺析

孫 毅1，李 斌2，陳書傳1

（1.遼寧省農(nóng)村水利建設(shè)管理局，110003，沈陽；2.中國水利水電科學(xué)研究院，100048，北京）

針對我國農(nóng)村飲水安全工程長期存在產(chǎn)權(quán)不清、管護(hù)主體不明等資產(chǎn)管理問題，在深入調(diào)研的基礎(chǔ)上，提出通過合理劃分工程產(chǎn)權(quán)，來明確工程權(quán)屬，進(jìn)而落實產(chǎn)權(quán)人，明晰工程的管理主體，確保農(nóng)村飲水安全工程有人建、有人管，基層群眾能夠長期受益。

農(nóng)村；飲水安全工程；資產(chǎn)管理；產(chǎn)權(quán)

自2005年以來，全國開展了大規(guī)模的農(nóng)村飲水安全工程建設(shè)，新建了大批供水工程，但由于農(nóng)村飲水安全工程長期存在產(chǎn)權(quán)不清、管護(hù)主體不明等資產(chǎn)管理問題，嚴(yán)重影響了工程的可持續(xù)運行與供水安全。如何確保已建工程的可持續(xù)運行，使工程能長久發(fā)揮效益，必須解決當(dāng)前農(nóng)村飲水安全工程運行管理中存在的問題，進(jìn)一步深化農(nóng)村飲水安全工程管理體制改革,明確工程產(chǎn)權(quán)形式，合理劃分工程產(chǎn)權(quán)，落實產(chǎn)權(quán)人，明晰管理權(quán)，這是解決好工程運行管理的基礎(chǔ)和前提。

一、明確農(nóng)村飲水安全工程的產(chǎn)權(quán)形式

厘清農(nóng)村飲水安全工程資產(chǎn)的責(zé)任和產(chǎn)權(quán)的同時，既要保護(hù)好農(nóng)村居民的利益，又要維持社會的穩(wěn)定和諧。農(nóng)村飲水安全工程應(yīng)按照“誰投資、誰所有，誰受益、誰負(fù)擔(dān)”的原則，明確工程產(chǎn)權(quán)形式。

國家所有。國家為投資主體，受益群眾投工投勞建設(shè)的農(nóng)村飲水安全工程，其產(chǎn)權(quán)應(yīng)界定為國家所有，由水行政主管部門代替政府作為出資人行使權(quán)利。

集體所有。由國家和集體共同出資、補助、籌資共同建設(shè)的農(nóng)村飲水安全工程，或由鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）、村集體出資為主建設(shè)的農(nóng)村飲水安全工程，其產(chǎn)權(quán)應(yīng)界定為集體所有。

私人或企業(yè)所有。產(chǎn)權(quán)界定為企業(yè)或私人所有的農(nóng)村飲水安全工程，為社會力量以獨資、合資及股份制形式投資建設(shè)或農(nóng)戶建設(shè)的工程。

更新改造投入不影響產(chǎn)權(quán)性質(zhì)。為了確保農(nóng)村飲水安全工程的功能，工程建成后，無論所有制形式屬于何種，中央或地方政府都應(yīng)定期投資對其進(jìn)行更新、改造、配套。新投資部分產(chǎn)生的新增資產(chǎn)，不影響原工程產(chǎn)權(quán)，原產(chǎn)權(quán)屬性不變。但如果出現(xiàn)擴大供水規(guī)模的續(xù)建和改建，需要向市以上水行政主管部門辦理產(chǎn)權(quán)變更手續(xù)。

二、合理劃分農(nóng)村飲水安全工程的產(chǎn)權(quán)

農(nóng)村飲水安全工程的產(chǎn)權(quán)劃分，應(yīng)在摸清現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，由當(dāng)?shù)厮姓鞴懿块T按照產(chǎn)權(quán)界定應(yīng)有的法律程序組織實施，向工程所有者頒發(fā)工程產(chǎn)權(quán)證和水資源使用證。

工程清查。仔細(xì)摸清家底，加強領(lǐng)導(dǎo)，積極部署，組織人員對飲水安全工程資產(chǎn)進(jìn)行清查、登記，詳細(xì)登記每一處工程、數(shù)量、價值和當(dāng)前的管理使用情況，全面反映工程現(xiàn)狀及動態(tài)，全方位地掌握、監(jiān)管好農(nóng)村飲水安全工程，為合理劃分產(chǎn)權(quán)提供較完整的基礎(chǔ)信息。

確認(rèn)產(chǎn)權(quán)。地方水行政主管部門要根據(jù)農(nóng)村飲水安全工程產(chǎn)權(quán)制度改革的需要，對工程現(xiàn)狀及資產(chǎn)情況進(jìn)行調(diào)查摸底，并根據(jù)各農(nóng)村飲水安全工程的投資情況或受益情況，形成確認(rèn)農(nóng)村飲水安全工程產(chǎn)權(quán)的方案。農(nóng)村飲水安全工程的產(chǎn)權(quán)制度改革需要財政、國有資產(chǎn)管理、水行政主管等部門共同確認(rèn)，這是因為工程產(chǎn)權(quán)改革不僅涉及國有資產(chǎn)和國有資源，還涉及產(chǎn)權(quán)界定后地方政府財政對其的補貼。

評估價值。地方水行政主管部門要組織資產(chǎn)評估單位，對需要界定產(chǎn)權(quán)的農(nóng)村飲水安全工程進(jìn)行資產(chǎn)評估，確定農(nóng)村飲水安全工程的資產(chǎn)額。對資產(chǎn)評估機構(gòu)形成的評估報告，需進(jìn)行核準(zhǔn)。由于農(nóng)村飲水安全工程量大面廣，有些微型農(nóng)村飲水安全工程價值評估難度較大，在專業(yè)評估單位進(jìn)行評估的同時，需要當(dāng)?shù)卣e極探索新的工程價值認(rèn)定方法。在地方水行政主管部門的組織協(xié)調(diào)下，鼓勵工程涉及單位和個人，如投資人、受益人、村委會、基層政府等積極參加價值評估，充分發(fā)揮民主決策優(yōu)勢，創(chuàng)新工程價值評估方法，提高價值評定的公開性、透明性和科學(xué)性。

三、農(nóng)村飲水安全工程產(chǎn)權(quán)所有人界定

落實農(nóng)村飲水安全工程具體的產(chǎn)權(quán)所有人，需要各級水行政主管部門及地方相關(guān)部門在明晰產(chǎn)權(quán)屬性、核定工程資產(chǎn)價值的基礎(chǔ)上，嚴(yán)格按照農(nóng)村水利資產(chǎn)界定的相關(guān)制度和政策執(zhí)行。

國有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)所有人。被界定為國有資產(chǎn)的農(nóng)村飲水安全工程，其產(chǎn)權(quán)按照水行政管理體制，落實到相應(yīng)級別政府的水行政主管部門，由水行政主管部門代表政府行使出資人權(quán)益。

集體資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)所有人。被界定為集體資產(chǎn)的農(nóng)村飲水安全工程，在能明確界定農(nóng)村飲水安全工程投資人或受益人的情況下，如工程產(chǎn)權(quán)屬于集體資產(chǎn)，所有人落實到工程的投資人，落實不到投資人的落實到供水協(xié)會、村委會、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府等；對于跨縣、跨鄉(xiāng)的農(nóng)村飲水安全工程，無具體、明確的受益人，或者投資人較多、資金渠道復(fù)雜的農(nóng)村飲水安全工程，其集體資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)人，可落實到相應(yīng)級別的水行政主管部門，如水管總站等；規(guī)模化集中供水工程，投資以國家和集體為主，工程為鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中供水工程和跨村工程，其工程產(chǎn)權(quán)界定為集體資產(chǎn)，產(chǎn)權(quán)所有人落實到縣級水行政主管部門或鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的水管站；投資以國家和集體為主，工程為村、屯的小型集中供水工程，其工程產(chǎn)權(quán)界定為集體資產(chǎn)，產(chǎn)權(quán)人可落實到村委會、村民小組、供水協(xié)會等。

企業(yè)資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)所有人。有經(jīng)營能力的農(nóng)村飲水安全工程，供水范圍不局限于農(nóng)村，還包括鄉(xiāng)村企業(yè)、果園、種植場、養(yǎng)殖場等有經(jīng)營效益的地方，按照“誰投資、誰受益”的基本原則，確定該類工程的產(chǎn)權(quán)所有人。其中，投資全部屬于國家補助的，其工程產(chǎn)權(quán)歸當(dāng)?shù)厮姓鞴懿块T所有；單個投資人投資的工程，投資者即為產(chǎn)權(quán)所有人；工程投資方較多的工程，應(yīng)按照各投資方投資份額，組建由多個股東組成的股份公司，工程產(chǎn)權(quán)落實到股份公司內(nèi)各股東。由國家補助資金進(jìn)行工程建設(shè)所形成的資產(chǎn)，原則上應(yīng)作為工程的企業(yè)資本，不需要再作為國有資產(chǎn)進(jìn)行管理。但國家補助資金超過一定比例的，其工程產(chǎn)權(quán)應(yīng)界定為國有資產(chǎn)，產(chǎn)權(quán)人落實到具體的水行政主管單位。

個人資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)所有人。農(nóng)戶自建、自用的小微型農(nóng)村飲水安全工程，按照“自建、自有、自用、自管”的原則，工程產(chǎn)權(quán)歸個人所有。由縣級水行政主管部門負(fù)責(zé)監(jiān)管。

四、農(nóng)村飲水安全工程的所有權(quán)

在落實了工程產(chǎn)權(quán)所有人后，農(nóng)村飲水安全工程的所有權(quán)應(yīng)歸產(chǎn)權(quán)人所有。地方政府水行政主管部門代表國有資產(chǎn)投資人，既掌握著工程水資源的所有權(quán)，也掌握國有農(nóng)村飲水安全工程的產(chǎn)權(quán)；集體經(jīng)濟(jì)、企業(yè)和個人等其他產(chǎn)權(quán)所有人，可根據(jù)文中上述不同的產(chǎn)權(quán)界定方法和原則，取得相應(yīng)的所有權(quán)，無法確定的，也可通過產(chǎn)權(quán)交易，取得相應(yīng)工程的所有權(quán)。

所有權(quán)的交易，可以通過兩種方式：一是工程產(chǎn)權(quán)不變的情況下，通過承包、租賃等形式，把管理權(quán)、經(jīng)營權(quán)與受益權(quán)交給承包人或租賃人；二是不保留工程產(chǎn)權(quán)，通過拍賣、轉(zhuǎn)讓等形式，把農(nóng)村飲水安全工程的所有權(quán)益都轉(zhuǎn)讓給受讓人。

由于國家所有的水資源不能作為商品進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，因此，無論采取哪種產(chǎn)權(quán)交易方式，代表國有資產(chǎn)出資人的各級水行政主管部門，在所有權(quán)交易的過程中，一方面可以收取一定的交易管理費用；另一方面水資源的所有權(quán)性質(zhì)不能改變?nèi)皂毐Ａ?，并以這一所有權(quán)為基礎(chǔ)，對各類所有制的農(nóng)村飲水安全工程進(jìn)行必要的管理，確保其公益性功能的發(fā)揮。

五、農(nóng)村飲水安全工程的管理權(quán)

通過產(chǎn)權(quán)交易，取得產(chǎn)權(quán)或承包、租賃權(quán)的農(nóng)村飲水安全工程管理方，成為真正的工程管理主體，承擔(dān)農(nóng)村飲水安全工程日常管理工作?？茖W(xué)制定供水計劃，嚴(yán)格執(zhí)行水資源管理相關(guān)工作，按計劃合理收取相關(guān)費用，及時與受益農(nóng)戶簽訂有償供水協(xié)議，保障農(nóng)村飲水安全工程運行管理的正常開支。加強農(nóng)村飲水安全工程的日常檢查和檢測工作，嚴(yán)格執(zhí)行農(nóng)村供水相關(guān)法律、法規(guī)，及時制定切實可行的工程運行管理制度，建立工程臺賬制度，對于可能出現(xiàn)的應(yīng)急、災(zāi)害等突發(fā)狀況，提前做好各類預(yù)案工作，對工程中存在問題不能正常運轉(zhuǎn)的設(shè)備，應(yīng)及時進(jìn)行保養(yǎng)、維修或更換，確保工程長效運行。

建設(shè)管理權(quán)。農(nóng)村飲水安全工程有著雙重屬性，即公益性與經(jīng)營性。各級管理單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)其所管理的農(nóng)村飲水安全工程特點，適當(dāng)補助，及時對存在問題的工程進(jìn)行更新、改建、擴建或維護(hù)，確保工程發(fā)揮正常功能。同時，國家應(yīng)在維修養(yǎng)護(hù)方面給予管理單位一定的資金補助，確保農(nóng)村飲水安全工程能夠長久發(fā)揮效益。管理單位在行使建設(shè)管理權(quán)時必須接受各級水行政主管部門的監(jiān)督檢查。

用水管理權(quán)。農(nóng)村飲水安全工程管理單位在進(jìn)行用水管理時，未經(jīng)工程原審批部門批準(zhǔn)，不得隨意改變水資源預(yù)定使用內(nèi)容，必須嚴(yán)格按照工程原審批水資源的使用用途進(jìn)行管理。水資源使用內(nèi)容如確需調(diào)整的，應(yīng)該重新按照原工程申報程序，進(jìn)行重新審批，經(jīng)水行政主管部門審批通過后方能用水。

經(jīng)營管理權(quán)。管理單位通過產(chǎn)權(quán)交易獲得的農(nóng)村飲水安全工程經(jīng)營管理權(quán)，以及其通過合法的經(jīng)營管理活動取得的收入，受到法律保護(hù)。農(nóng)村飲水安全工程管理單位通過合理經(jīng)營能夠取得一定的經(jīng)濟(jì)收入時，應(yīng)建立收入激勵機制，促進(jìn)農(nóng)村飲水安全工程的可持續(xù)發(fā)展。工程運行管理機構(gòu)或單位應(yīng)當(dāng)充分利用自身優(yōu)勢及所管轄的資源開展農(nóng)村飲水安全工作，確保工程的可持續(xù)運行。

[1]呂苗.加強農(nóng)村集體資產(chǎn)管理的對策[J].辦公室業(yè)務(wù)，2013（5）.

[2]李鴻.簡論農(nóng)村資產(chǎn)管理現(xiàn)狀及其形成原因[J].才智，2011（31）.

[3]夏朝陽.農(nóng)村集體資產(chǎn)管理存在的問題與應(yīng)對措施[J].財經(jīng)界（學(xué)術(shù)版），2011（12）.

[4]遼寧省人民政府.遼寧省農(nóng)村水利資產(chǎn)管理辦法[R].2014.

[5]遼寧省人民政府.遼寧省農(nóng)村水利工程管理辦法[R].2012.

責(zé)任編輯 韋鳳年

Studies on asset management for drinking water safety projects in rural areas

Sun Yi,Li Bin,Chen Shuchuan

Concerning problems of assets management in drinking water safety projects in rural areas such as unclear property right and management bodies for operation and maintenance,it is suggested to specify ownership of waterworks and clarify rights of structure property,based on survey and study,to confirm the owner and responsible person for the management of water projects,so that facilities of safe drinking water supply can be effectively operated and maintained after completion and long-term benefit of the project can be secured.

rural areas;drinking water safety projects;asset management;property right

TU99+F273.4

B

1000-1123（2016）07-0043-02

2016-01-11

孫毅，高級工程師，主要從事農(nóng)村飲水管理工作。

國家科技重大專項“水體污染控制與治理”課題“農(nóng)村飲用水安全保障技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)化研究及規(guī)?；瘧?yīng)用示范”（編號：2015ZX07402003）。