社會治理視角下我國國家審計的沿革與現(xiàn)實觀照

李 向 東

(南陽師范學院 馬克思主義學院，河南 南陽 473061)

?

社會治理視角下我國國家審計的沿革與現(xiàn)實觀照

李 向 東

(南陽師范學院 馬克思主義學院，河南 南陽 473061)

摘要：社會治理需要審計監(jiān)督，審計是國家治理極為重要的“免疫系統(tǒng)”。我國審計制度歷經(jīng)數(shù)千年的實踐，其職能逐漸被固定于對官員經(jīng)濟行為的監(jiān)督和政績的考核、對政府財政財務收支和錢糧賦稅收支情況的監(jiān)督。社會經(jīng)濟的發(fā)展使國家審計職能逐漸多元化和復雜化，有力地推動了社會治理的發(fā)展。創(chuàng)新社會治理體系與提升國家審計水平互為前提，互相促進。國家審計要應時合勢，以適應經(jīng)濟新常態(tài)下的新需要和新發(fā)展。

關鍵詞：國家審計；審計史；社會治理

按照通行的“受托責任關系”解釋，審計源于對國家事務分級授權后的責任監(jiān)督和評價，從國家審計的角度看，審計的內(nèi)涵除了具有明顯的時代特征外，其發(fā)展歷史和演變脈絡與我國社會的歷史進程保持了同步性，所涉及的內(nèi)容因經(jīng)濟社會的發(fā)展而呈現(xiàn)出多維變化。對此，許多專家學者已多有論述，這里從社會治理的角度探討我國國家審計的歷史發(fā)展變化及其現(xiàn)實意義，以期為我們深入了解我國審計的發(fā)展歷史、厘清其發(fā)展脈絡，把握和利用審計規(guī)律，更好地指導當前和以后的審計實踐提供一定的幫助。

一、社會治理與審計

當社會發(fā)展到一定階段受托責任關系形成之后，受托的政治、經(jīng)濟、行政、法律等責任必然要接受相應的監(jiān)督和檢驗，審計系統(tǒng)便應運而生，作為國家治理極為重要的“免疫系統(tǒng)”，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，其監(jiān)督職能逐步得以強化。在儒法社會的中國古代，基于防范意識的本能邏輯和政治斗爭的需要，國家審計思想和行為漸趨多元，逐漸有最初單一的經(jīng)濟監(jiān)督發(fā)展至眾多領域。歷代王朝雖然一直提倡“以人為本”“民為邦本”的社會治理思想，但審計的監(jiān)督職能卻很少觸及社會治理與民生問題。

審計思想和行為源遠流長，監(jiān)察審計活動早在奴隸社會時期就已存在。南宋時期，與現(xiàn)代審計相似的活動才被冠以“審計”之名，據(jù)《宋會要》記載：南宋建炎時期，為避諱宋高宗趙構，便把當時負責監(jiān)察審計的機構“諸軍諸司專勾司”改成了“諸軍諸司審計司”，其后又把諸軍審計司和諸司審計司合并，統(tǒng)稱為“審計院”。此時的“審計”已經(jīng)涉及財經(jīng)活動，并關系到對國家歲入歲出和錢糧收支等情況的監(jiān)督和監(jiān)察，是國家審計的最初形式[1]。

自宋之后，“審計”一詞最終被定性為專指對財經(jīng)活動、歲入歲出、錢糧收支的監(jiān)督，明清沿襲，并略有拓展，但其本職逐步被固定于財政稅收領域的經(jīng)濟監(jiān)督，意在防范各級政府和官員的經(jīng)濟違法犯罪活動。近代以來，隨著西學東漸的深入，西方財政經(jīng)濟思想逐漸進入我國先進知識分子的視野，制度嫁接成為學術界和政府部門的熱門活動，西方財政稅收制度的引入使中國的“審計”才與真正意義上的審計概念逐漸趨同，我國的審計事業(yè)才作為一項專門的“經(jīng)濟監(jiān)督”行為而逐漸開展起來。這一明顯的變化，無論是本土制度的優(yōu)化抑或是外來制度的嫁接，從經(jīng)濟監(jiān)督到政治管理，無不顯示出審計的社會治理功能，至少在治理腐敗和平息民怨方面得到了公眾的認可。

有學者對我國歷史上的審計職能概括為三種：監(jiān)督職能、評價促進職能、經(jīng)濟鑒證職能[2]。該論斷無疑暗含了社會治理的基本訴求。

二、我國審計的沿革

(一)審計制度的完善

中國歷史上不乏政治斗爭，統(tǒng)治階級內(nèi)部的權力之爭決定著國家審計的導向。歷朝歷代的朋黨之爭，往往利用審計考核以排除異己，如明清時期的許多冤案要么與文字獄有關，要么與經(jīng)濟上的貪腐有染，其時的審計大多時間的表現(xiàn)充其量不過是一種“謀略”，根本不可能發(fā)揮其應有的作用。再如民國初期，審計制度與法律雖然完整嚴格，但在軍人干政武力橫行的時代，截留財政收入屢見不鮮，審計最多是個擺設。

為了國家統(tǒng)治的長治久安，歷代王朝在體制內(nèi)設置了眾多的經(jīng)濟防范措施，在制度建設、機構設置、人員配置等諸多方面都做了詳細明確的規(guī)定，發(fā)展到清末民初時期，制度安排更加嚴密，從制度建構看，這一時期是中國近代經(jīng)濟法規(guī)產(chǎn)生和形成的奠基時代，“在中國法律史上有著前驅先路的重要歷史地位，對近代中國經(jīng)濟法制建設產(chǎn)生了重要影響”[3]，近代審計體制也漸趨完備，審計內(nèi)容愈發(fā)復雜精細，糾偏機制更趨完善，但制度的確立并不代表制度的完整落實，流于形式的文本資料在中國歷史上并非鮮見，社會治理仍有待于國家治理理念的現(xiàn)代化。

作為一種典型的“經(jīng)濟監(jiān)督”，審計從一開始就扮演了國家治理和社會治理的重要角色，其政治意蘊更為突出，遠超經(jīng)濟監(jiān)督的職能和范圍。從審計的歷史實踐可以看出，服務于社會治理的需要是審計工作的主要內(nèi)容，于是，審計便成為權力制衡的利器，發(fā)揮著社會治理的重要作用。

(二)對官吏行為的監(jiān)督

在我國古代社會，審計職能依靠監(jiān)察機構來完成。商周時期，國家機器具有純粹的原始性，這就導致了職官分工模糊，職掌飄搖不定，對各級官吏實行審計監(jiān)督的機構多為兼職形式。到戰(zhàn)國時期，“御史監(jiān)察”這一具有明顯“審計”意味的主體便開始出現(xiàn)，并在之后兩千多年的封建帝制中不斷得到發(fā)展和優(yōu)化[2]。在中國古代，監(jiān)察御史具有較高的權威，“臨制百司，糾繩不法”，可謂是對官吏的審查面面俱到。無論是政治上文武百官的奸邪逆惡，還是經(jīng)濟上的貪贓枉法，御史監(jiān)察都會發(fā)揮其作用。如西漢時期，御史大夫要對“上計”的虛實真?zhèn)芜M行審查，唐宋時期的御史有權對官員的貪贓與財政財務收支的不如制等進行審核稽查，明清時期，御史、科道官等都負有糾彈奸貪的關鍵職責。

近代以來，由于西方財政理論的引入，專司經(jīng)濟監(jiān)察的審計機構逐漸單列獨立，清末新政時期擬設審計院，以監(jiān)督內(nèi)閣及各部門的財政責任。該計劃雖因時局變化而未果，但為其后審計制度的現(xiàn)代化起到了奠基作用。民國期間，無論是審計獨立還是監(jiān)審合一，審計對各級官員財政上不法、不忠的稽查職能得以強化，而且相對地被固定下來。

新中國成立后，一直到今天，我國的審計機關也在檢舉、檢查貪污、舞弊和浪費方面扮演著重要角色，黨、政府和公民百姓已經(jīng)將財經(jīng)法紀的審計看作是審計工作重點內(nèi)容，尤其是在近年來我黨強力反腐的過程中，審計工作的重要性和成績已有目共睹。

(三)對官員政績的考核

審計并不只是為了整治貪官污吏，通過對官員任職期間政績的審計評估，擬出相應的考核結論作為官員升遷的依據(jù)，能夠起到激勵導向作用，使其更好地為國家服務，實現(xiàn)封建時代“為官一任，造福一方”和當今“為人民服務”的理性追求。

在封建社會中，國家對官員的政績考核涉及多項內(nèi)容，其中，賦稅征繳是考核的重點。在魏晉南北朝時期，就出現(xiàn)了專門考核官吏政績的“吏部”，至隋唐時期，吏部的權力極大、威望極高，甚至能夠決定中下級官吏的前途命運。在北宋前期，又設立了磨勘院和考課院等機構，負責此項事宜。這一制度和結構的設定為元明清三代沿襲。如明代天下諸司官吏，需要在三年之內(nèi)到京朝覲，其目的就是進行政績考核，清代的科道官要對京都各部院、各衙門的支領錢物進行核對，對奏銷直省的錢糧和建筑工程款項等進行查驗，倘若發(fā)現(xiàn)有官員侵貪作弊、枉法亂紀，即可對其題參。當然，對于政績突出的官員來講，這也是一個難得的自我展示機會，如清代張籍馨等人就很能把握朝覲天子的有利時機闡述自己的治理成就和理念而使自己在仕途上不斷進步。

清末民初時期，審計活動開始下沉，曾設立了專門的審計機關對縣市一級的財政財務進行定期檢查和抽查。但在眾多的考成條例中，并非都以官員的貪腐為假定，激勵措施也起到了較為積極的作用，如民初頒行的眾多稅收法律，其中有許多相應的考成規(guī)定督促各級官員努力完成稅收定額，政績突出者(經(jīng)審計考核達到某項規(guī)定)便可以實現(xiàn)他們的升職愿望。

新中國成立后，我國的審計事業(yè)得到了快速發(fā)展，其對政府和官員經(jīng)濟政績的審計考核職能得到了進一步的規(guī)范和強化，特別是近些年來，在GDP政績考核的背景下，弄虛作假的集體行為其數(shù)不少，更需要審計部門嚴格把關。當然，對官員政績的考核審計不等于對官員的不信任，這是審計工作的特性和職責，也是國家治理中明賞罰、重實效的必要手段。

(四)對國家財政的審察

對國家財政財務收支的審計是審計工作最初的最基本的職責，主要是防范各級官員對國家的經(jīng)濟不忠行為，財政監(jiān)督的意義和作用非常突出。

古代國家審計的執(zhí)行者與審計對象都較為復雜，也十分籠統(tǒng)。商周時期借助宰夫對“百官府群都縣鄙”施以財政和財務監(jiān)督。秦漢時期，負責這一事務的是丞相或御史大夫，他們有權對治粟內(nèi)史、少府和地方郡國等予以財政財務監(jiān)督。魏晉時期，出現(xiàn)了“比部”，并在隋唐時期得以強化，對中央各部門和地方州縣內(nèi)部的兼職勾檢官等施以“勾覆稽察”，以保證國家的經(jīng)費預算和實際使用能夠相符，最大限度地降低資源浪費和資金濫用。

宋代以后，審計機構在內(nèi)外部環(huán)境的復雜多變中不斷改制?！氨炔俊痹怀凡ⅲ蟮靡曰謴?，負責對中央和地方的審計工作。元朝廢除“比部”，在中書省和行省設立檢校所，其主要職責便是對財政財務進行督查和檢驗。明代將有關國家財政財務的審計工作交與都察院下的某道監(jiān)察御史與六科兼職負責。清承明制，但稍有區(qū)別，對地方財政財務的監(jiān)督多由督撫負責。

清末新政邁出了我國審計制度的現(xiàn)代化步伐，為了強化經(jīng)濟責任和經(jīng)濟監(jiān)督，擬設的審計制度和審計機構初步顯示了現(xiàn)代意義上的審計精神，但未及實行而王朝垮臺。袁世凱當國，遂于中央設立了審計處(后設審計院)，并頒布了《審計暫行章程》，明確規(guī)定審計的職責權限和審計規(guī)程，審計院依法負責對全國財政進行監(jiān)督，審定國家歲入歲出，監(jiān)督各官署、官員的經(jīng)濟行為等。南京國民政府時，在中央設審計部，在地方設立審計處，對財政財務收支進行審計。期間，由于會計師事務所相繼成立，其主要業(yè)務便是承辦一些民間審計和會計業(yè)務，中國歷史上的民間審計開始出現(xiàn)，這樣，審計體系的三個層次國家審計、內(nèi)部審計和民間審計至此完備。

與此同時，中國共產(chǎn)黨為了清除和杜絕蘇區(qū)黨和政府中的官僚主義和貪污腐敗等現(xiàn)象，在中央革命根據(jù)地建立了一套系統(tǒng)的監(jiān)察機構，主要包括黨內(nèi)監(jiān)察機構、蘇維埃政權機關的監(jiān)察機構、蘇區(qū)工農(nóng)群眾監(jiān)察機構，并利用輕騎隊、突擊隊、工農(nóng)通信員等形式進行監(jiān)督審計[4]，有效地防范了政府機關和官員的經(jīng)濟腐敗行為，“大多數(shù)的貪污案件，是由于通信員的通信而檢舉的”。[5]這種做法為后來延安時期的審計工作提供了經(jīng)驗借鑒。新中國成立之后，中央審計署與地方各級審計部門相繼成立，審計領域不斷擴大，從本級政府各部門到下級政府各部門，從國家金融機構到全民所有制企業(yè)、民營企業(yè)和事業(yè)單位等，都處在上一級審計部門的監(jiān)督之下，審計的內(nèi)容已不僅局限于財政收支和經(jīng)濟行為，而且包括了經(jīng)濟效益的審計等。

三、社會治理視角下的我國國家審計

(一)創(chuàng)新社會治理體系，提高國家審計水平

從歷史和現(xiàn)實中，我們不難發(fā)現(xiàn)，社會治理的關鍵在于理順政府與社會的關系，其核心在于堅持依法治國理念，運用法治思維和法治方法激發(fā)社會組織活力，化解社會矛盾，有效預防危害經(jīng)濟發(fā)展和社會安全的各類事件發(fā)生。這就首先需要國家層面的各項法規(guī)制度的建立完善，所有的政府行為、經(jīng)濟行為、商業(yè)行為等完全置于法律的約束之下，在權責明確的框架內(nèi)，以憲政的理念實現(xiàn)國家治理和社會治理。其次從監(jiān)督管理的層次看，需要國家審計、民間審計和內(nèi)部審計三方的共同參與，依法對社會的熱點重點難點問題進行全方位的監(jiān)督和審計，形成更大的監(jiān)督網(wǎng)絡，有利于促進“國家—社會”的良性互動。再次需要在全面深化改革中推動社會治理創(chuàng)新和國家審計創(chuàng)新，在理論上和實踐上正確處理好治理與監(jiān)督的關系。事實上，無論是社會治理還是國家審計，其關注點都是如何管好政府和官員的問題，二者的任務和屬性歸而為一，互相促進，尤其是在當前我國處于矛盾的高發(fā)期，對于一切擁有公共權力的國家機關的監(jiān)督和規(guī)范更為重要，更需要社會治理和國家審計的共同監(jiān)督和共同作用，既要加強基層建設，更要加快頂層設計。

(二)優(yōu)化審計體制，提高國家治理效率

審計體制的優(yōu)劣與國家治理的效率高低相一致。歷史的經(jīng)驗告訴我們，國家審計體制的規(guī)范化是提高國家審計效率的根本前提，相對穩(wěn)定的社會環(huán)境是促進國家審計法制化的有效保障。從國家治理和社會治理的角度看，其關鍵環(huán)節(jié)首先是要促使國家審計進一步樹立科學的審計理念，不斷提升審計執(zhí)行力的問題。其次，要進一步強化服務意識，轉變工作作風，以提高國家審計的服務水平為突破口，全力營造有利于社會治理的審計監(jiān)督氛圍。比如，在審計理念層面，國家審計要不斷深化財政財務審計的格局，在構建全新國家審計體系的過程中，確保財政收支真實、合法和有效；要以“反四風”為契機，進一步加強對政府投資和經(jīng)濟運作的效益審計和評價，減少和杜絕不明智的政府經(jīng)濟行為；要不斷完善和落實惠民政策及其長效機制，構建科學合理的績效審計評價機制；對公共財政運行背后的公共權力進行監(jiān)督制約，確保財政資金能夠規(guī)范有效使用；加大預防與懲治腐敗的力度，促進經(jīng)濟社會的健康發(fā)展。

(三)加大依法審計力度，促進經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展

國家審計的重要職能就是監(jiān)督國家財政財務的正常和良性運行，促進經(jīng)濟社會的發(fā)展和進步，這就需要社會治理理念與經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律的有效契合。黨的十八大以來，黨和政府大力提倡要構建環(huán)保型社會、節(jié)約型社會，以實現(xiàn)經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。因此，當前乃至今后一個時期，國家審計機關需要按照這一要求，對各級各類審計項目進行安排和優(yōu)化，要持續(xù)積累審計經(jīng)驗，保持審計與經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。比如，要通過一系列有效措施，及時發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展進程中出現(xiàn)的違法亂紀、頂風作案行為并予以嚴厲打擊；要轉變審計工作方式，對政府的相關經(jīng)濟決策要提前介入，通過審計進行效益評估，避免和抵御來自社會治理過程的各種風險；審計機關要應時合勢，充分發(fā)揮審計保障國家安全和經(jīng)濟社會健康運行的作用，以適應經(jīng)濟新常態(tài)下審計工作的新需要。

(四)落實公民監(jiān)督權，強化經(jīng)濟責任審計

構建和諧社會是實現(xiàn)國家可持續(xù)發(fā)展的重要途徑，而這一目標的實現(xiàn)需要在依法治國的框架內(nèi)，轉變政府管理理念，接受社會各界的監(jiān)督。為此，在國家審計中，審計結果公告制度需要進一步完善，最大限度地重視公眾的信息反饋，在收集證據(jù)和受理案件的過程中，最終形成從政府到公眾再到政府的審計循環(huán)體系，全面提高國家審計的實際效果。國家審計機關在審計過程中，應進一步引導公眾參與到審計的各個程序和各個環(huán)節(jié)之中，充分體現(xiàn)和滿足社會公眾的訴求。如前所述，民間審計是國家審計工作的重要組成部分，應在法律的準入下，吸納民間組織進入審計體系，協(xié)助國家審計開展工作，這樣不但在一定程度上降低社會治理成本、緩解社會矛盾，還能提升國家審計機關的服務水平與工作效率。

四、結語

習近平在十八屆中央紀委六次全會上強調(diào)：“民心是最大的政治，正義是最強的力量”，全面從嚴治黨，是人心所向，更是時代發(fā)展大勢所趨。其實質(zhì)是從戰(zhàn)略高度進一步明確當前和今后一個時期黨風廉政建設和反腐敗斗爭的宏偉目標。無疑，強化國家審計監(jiān)督是實現(xiàn)這一戰(zhàn)略目標的根本保證，是加強社會治理、促進社會和諧發(fā)展的必由之路。

[參考文獻]

[1]蔣大鳴.關于中國審計起源與早期審計發(fā)展歷史的探討[J].南京社會科學,2008(12):49-54.

[2]方寶璋.中國歷史上審計的內(nèi)容、機構和職能[J].會計之友,2009(10):4-7.

[3]朱英.晚清經(jīng)濟政策與改革措施[M].武漢:華中師范大學出版社,1996:209.

[4]江西省檔案館.中央革命根據(jù)地史料選編(下)[M].南昌:江西人民出版社,1982:166.

[5]中央工農(nóng)檢察委員會.關于中央一級反貪污斗爭的總結[N].紅色中華,1934-03-27.

[責任編輯：楊金玉]

The Evolution and Current State of China’s National Audit from the Perspective of Social Governance

LI Xiang-dong

(Marxist College,Nanyang Normal University,Nanyang Henan 473061,China)

Abstract:Social governance needs the audit supervision. The nature of the audit is a very important immune system in national governance. After thousands of years of practice, the audit function has been fixed in the supervision of the official’s economic behavior and their assessment, the supervision of government financial revenues and expenditures. The development of social economy makes the function of national audit gradually diversified and complicated, which effectively promotes the development of social governance. Innovative social governance system and enhance the level of national audit premises for and promotes each other. The national audit should adapt to the new needs and new development under the new economic norm.

Key words:national audit; chinese audit history; social governance

中圖分類號：F239.44

文獻標識碼：A

文章編號：1002-6320(2016)02-0114-04

作者簡介：李向東(1969—)，男，漢族，河南省南召縣人，副教授，歷史學博士，研究方向為中國近現(xiàn)代經(jīng)濟社會史。

基金項目：2014年度國家社科研究基金項目“北京政府分稅制研究(1912-1928)”，項目編號：14BZS036。

收稿日期：2015-12-16