淺析《物權(quán)法》關(guān)于“自動(dòng)續(xù)期”的實(shí)踐問題

徐康鴻

遼寧工程技術(shù)大學(xué)，遼寧　阜新　123000

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淺析《物權(quán)法》關(guān)于“自動(dòng)續(xù)期”的實(shí)踐問題

徐康鴻

遼寧工程技術(shù)大學(xué)，遼寧阜新123000

根據(jù)我國《物權(quán)法》規(guī)定，我國居住用地使用權(quán)的最高期限是70年，土地使用權(quán)期間屆滿后，土地收歸國有，但地上建筑物仍屬于業(yè)主所有。本文以文獻(xiàn)調(diào)查為基本方法，對《物權(quán)法》中關(guān)于“自動(dòng)續(xù)期”的問題做了深入分析，并且提出相應(yīng)的解決措施。

自動(dòng)續(xù)期；住宅性用地使用權(quán)；政治原因

一、建設(shè)用地使用權(quán)

(一)含義

建設(shè)用地使用權(quán)是我國物權(quán)法所規(guī)定的重要的用益物權(quán)之一。我國《物權(quán)法》第135條明確規(guī)定：“建設(shè)用地使用權(quán)人依法對國家所有的土地享有占有、使用和收益的權(quán)利，有權(quán)利用該土地建造建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施。

(二)特征

第一：客體特殊性①。建設(shè)用地使用權(quán)是指存在于國有土地之上的用益物權(quán)。另外，我國《物權(quán)法》151條規(guī)定：“集體所有的土地作為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)依照土地管理法等法律規(guī)定辦理。”第二：有償性。建設(shè)用地使用權(quán)的使用是有償?shù)摹８鶕?jù)《物權(quán)法》第137條相關(guān)規(guī)定可知：建設(shè)用地使用權(quán)的取得主要有出讓和劃撥兩種形式。其中，對于建設(shè)用地使用權(quán)的出讓，當(dāng)事人必須在出讓合同中約定出讓金等費(fèi)用及其支付方式。第三：期限性。建設(shè)用地使用權(quán)的使用是有固定期限的。我國在實(shí)行國有土地使用制度改革之后，廢止了國民無限期使用國有土地的做法，對國民的土地使用權(quán)期限做出了嚴(yán)格的限制。

二、關(guān)于住宅性建設(shè)用地使用權(quán)到期如何處理的研究現(xiàn)狀

(一)關(guān)于“自動(dòng)續(xù)期”

最初《物權(quán)法》草案所規(guī)定的住宅性建設(shè)用地使用權(quán)期間是70年。全國人大在對這一草案公開征求意見時(shí)，全國人民卻一致地認(rèn)為：全國人民用他們一生的血汗錢換來一套住房，理應(yīng)對房子享有永久的權(quán)利。但是《物權(quán)法》卻將國民對土地使用權(quán)的期限限制到70年。鑒于此事事關(guān)社會秩序的穩(wěn)定性，最終的《物權(quán)法》文件進(jìn)而明確規(guī)定：住宅建設(shè)用地使用權(quán)到期后，自動(dòng)續(xù)期。

楊立新教授認(rèn)為：2007年頒布的《物權(quán)法》沒有規(guī)定住宅性建設(shè)用地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期的條件，因此，就應(yīng)理解為無條件續(xù)期。再者，為維護(hù)廣大人民群眾的切身利益，維持和平穩(wěn)定的社會秩序?！白詣?dòng)續(xù)期”應(yīng)當(dāng)理解為：不需要業(yè)主申請即可無條件續(xù)期。

筆者認(rèn)為：既然法律未明確規(guī)定“自動(dòng)續(xù)期”是否應(yīng)當(dāng)繳納出讓金，那就應(yīng)該按照法理的原則區(qū)進(jìn)行分析。自動(dòng)續(xù)期應(yīng)當(dāng)實(shí)行有償制度，然而，繳納出讓金的標(biāo)準(zhǔn)并不是市場價(jià)格，而是應(yīng)當(dāng)按照各地方制定的土地基準(zhǔn)地價(jià)②。

另外，還可以根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際學(xué)習(xí)情況，購置一些農(nóng)民需求量較大的科學(xué)技術(shù)以及國家農(nóng)業(yè)政策書籍，幫助農(nóng)民及時(shí)了解最先進(jìn)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)和國家對于農(nóng)業(yè)的最新扶持政策，從而促進(jìn)農(nóng)民及時(shí)調(diào)整生產(chǎn)和經(jīng)營方式，更好的為實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化服務(wù)，提高農(nóng)民科技教育中心管理工作質(zhì)量。

(二)關(guān)于不同出讓期之間如何協(xié)調(diào)的研究現(xiàn)狀

楊立新教授認(rèn)為：由于歷史原因，住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限未達(dá)到70年最大期間的應(yīng)當(dāng)延續(xù)至70年，之后才可以按照現(xiàn)行法律規(guī)定執(zhí)行。當(dāng)然，在上訴那種情況之下，鑒于社會發(fā)展的現(xiàn)實(shí)原因，例如通貨膨脹等，為保持擁有房屋不同出讓期業(yè)主之間的公平性，維護(hù)國家和政府的利益。原業(yè)主應(yīng)當(dāng)補(bǔ)交出讓金差價(jià)。

筆者認(rèn)為：考慮到改革開放初期，我國當(dāng)時(shí)特殊的法律法規(guī)與政策，應(yīng)當(dāng)特別尊重契約雙方立約時(shí)的真實(shí)意思表示，進(jìn)行具體問題具體分析。而絕對不能不加考慮地執(zhí)行法律規(guī)定。

三、對上訴問題的原因分析

(一)歷史原因

在上個(gè)世紀(jì)實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的時(shí)代，我國對城市土地實(shí)行的是單一行政劃撥制度。這種制度徹底否認(rèn)了我國土地的商品屬性，從而使我國的土地完全退出流通領(lǐng)域。在這種制度之下，我國城鎮(zhèn)土地實(shí)質(zhì)上實(shí)行的是無償、無流動(dòng)、無限期使用的土地制度。

隨著改革開放的進(jìn)行，我國經(jīng)濟(jì)體制改革不斷深入的發(fā)展。因此，我國在1982年憲法當(dāng)中明確確立了城鎮(zhèn)土地歸國家所有，公民實(shí)行有償居住的模式。

(二)法律原因

1.立法權(quán)限

依據(jù)我國目前的法律體系，對我國土地使用權(quán)期限以及有關(guān)費(fèi)用的有關(guān)規(guī)定主要體現(xiàn)在三部法律中。1986年的《土地管理法》；1995年的《城市房地產(chǎn)管理法》；2007年的《物權(quán)法》。然而，這三部法律卻沒有對住宅性建設(shè)用地使用權(quán)的期限作出明確的規(guī)定。對使用期限作出規(guī)定的只是1990年國務(wù)院頒布的《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》。

筆者認(rèn)為：關(guān)于住宅性建設(shè)用地使用權(quán)期限問題

事關(guān)公民的基本權(quán)利問題，不能只局限于民法領(lǐng)域，否則就會忽視憲法的存在。

2.立法沖突

從法律角度來講，2007年頒布的《物權(quán)法》之效力要大于1995年頒布的《城市房地產(chǎn)管理法》的效力。但是在具體的實(shí)行過程中，由于具體執(zhí)行法律的國務(wù)院被《城市房地產(chǎn)管理法》授權(quán)立法，這樣便導(dǎo)致國務(wù)院過多的將舊法的規(guī)定適用于具體事務(wù)，從而忽略了新法的優(yōu)先效力。

(三)政治原因

1.權(quán)利與權(quán)力

如何解決住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的實(shí)質(zhì)問題就是政府與民眾之間的利益分配關(guān)系。

人民群眾的利益總是具體的，而國家和政府的利益卻總是抽象的。因此，在現(xiàn)實(shí)生活中社會契約理論并非如宣傳的那么完美。由于中央政府擁有全國更多可支配的資源，中央政府更愿藏富于民、讓利于民；相對地，由于中國地域差距問題，有些地方政府卻無法掌握足夠的資源來發(fā)展本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)，由于各種現(xiàn)實(shí)性問題，很多地方政府做的更多的卻是與民爭利。

2.權(quán)力與權(quán)力

(1)中央與地方。多數(shù)情況下，并不是中央的政策不好，而是由于地域差異、生活水平等現(xiàn)實(shí)問題，地方政府并不能完全貫徹落實(shí)中央的良好國策。

就拿“自動(dòng)續(xù)費(fèi)”問題來說：中央立法規(guī)定住宅建設(shè)用地使用權(quán)到期后自動(dòng)續(xù)期的目的是維護(hù)人民的基本利益。與此同時(shí)，中央考慮到中國全國各地實(shí)際情況千差萬別，土地出讓金收與不收、收多少應(yīng)當(dāng)由各地省級人大根據(jù)本地實(shí)際情況說了算，不能全由中央決定。而正是由于中央給予地方相當(dāng)程度的“自治權(quán)力”，才會出現(xiàn)上訴所說的地方政府“與民爭利”的情況。

(2)立法權(quán)與行政權(quán)。依據(jù)憲法至上的原理，涉及到全體公民基本權(quán)利——居住權(quán)的住宅性建設(shè)用地使用權(quán)原本應(yīng)由代表公民意志的全國人大進(jìn)行立法規(guī)范，作為一部國務(wù)院頒布的暫行條例無權(quán)對作為公民基本財(cái)產(chǎn)權(quán)的土地使用權(quán)做出期限規(guī)定。事關(guān)公民基本權(quán)利限制等專屬性立法，必須由全國人大及其常委會進(jìn)行立法規(guī)定，不得由行政機(jī)關(guān)代為規(guī)定。

四、關(guān)于住宅性建設(shè)用地使用權(quán)到期如何處理的構(gòu)想

(一)《物權(quán)法》第149條關(guān)于“自動(dòng)續(xù)期”的規(guī)定確立的應(yīng)當(dāng)是公民對該項(xiàng)物權(quán)的永久性權(quán)利。

對于中國人而言，土地才是真正的恒產(chǎn)。目前，基于我國實(shí)行的土地公有制度，若想解決人民群眾的恒心問題，就應(yīng)將人民群眾的住宅性建設(shè)用地使用權(quán)成為永久性的權(quán)利。因?yàn)?，只有永久性的?quán)利才能夠使我國居民對自己的住宅有恒心，對國家的制度有信心。

基于這一觀點(diǎn)，我認(rèn)為，《物權(quán)法》第149條關(guān)于“自動(dòng)續(xù)期”的規(guī)定就是為了確立公民對該項(xiàng)物權(quán)的永久性權(quán)利。

(二)這種理論上的自動(dòng)續(xù)期在現(xiàn)實(shí)中應(yīng)當(dāng)進(jìn)行有償辦理。因?yàn)?，如果到期自?dòng)且無償續(xù)期，這與中國現(xiàn)今基本經(jīng)濟(jì)制度——土地公有制，是相沖突的。

但是，鑒于最近十年中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來的區(qū)域性貧富差距。如果讓中國公民為經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來的經(jīng)濟(jì)泡沫買單會激化社會矛盾，影響社會秩序。因此，實(shí)行有償辦理絕不能以市場價(jià)格的標(biāo)準(zhǔn)。筆者認(rèn)為：進(jìn)行有償辦理應(yīng)當(dāng)以1982年之前基于住宅土地權(quán)屬業(yè)主所有的情況下，業(yè)主向政府繳納的稅金為標(biāo)準(zhǔn)。

(三)土地出讓期不足70年最高期限的不應(yīng)當(dāng)延續(xù)至70年。究其其中原因：首先，不足70年的住宅性建設(shè)用地使用權(quán)出讓期是2007年《物權(quán)法》頒布之前就已經(jīng)存在事實(shí)。考慮到改革開放初期，我國當(dāng)時(shí)的法律法規(guī)與政策，應(yīng)當(dāng)特別尊重契約雙方立約時(shí)的真實(shí)意思表示，而不能一味的強(qiáng)調(diào)《物權(quán)法》的原則或規(guī)則。

[注釋]

①佟柔.中國民法[M].北京：法律出版社，1990：27-28.

②王利明.物權(quán)法[M].北京：中國人民法學(xué)出版社，2015：214-216.

D923.2

A

2095-4379-(2016)28-0178-02

徐康鴻(1995-)，男，漢族，河南駐馬店人，遼寧工程技術(shù)大學(xué)，本科。