歐盟法上合法預(yù)期原則的司法審查

左 文 君

(武漢市委黨校 法學(xué)教研部，湖北 武漢 430072)

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歐盟法上合法預(yù)期原則的司法審查

左 文 君

(武漢市委黨校 法學(xué)教研部，湖北 武漢 430072)

摘要：國(guó)際法治是當(dāng)今世界國(guó)際法發(fā)展的一個(gè)趨勢(shì)，國(guó)際法包括“條約法”和強(qiáng)行法，前者要求凡在有效期內(nèi)的國(guó)際條約對(duì)各當(dāng)事國(guó)都具有約束力，其必須善意履行；后者按照《維也納條約法公約》第53條規(guī)定其指“國(guó)際社會(huì)作為整體接受并承認(rèn)為不得背離且只能由發(fā)生在后而且具有同一性質(zhì)的一般國(guó)際法規(guī)則予以更改的規(guī)則”。合法預(yù)期原則是歐盟法上的一項(xiàng)基本原則，其產(chǎn)生和發(fā)展是一個(gè)漸進(jìn)的過程，主要通過均衡公共利益和個(gè)人利益以保護(hù)相對(duì)方的預(yù)期利益，適用于直接行政行為、間接行政行為和立法行為。合法預(yù)期原則的司法審查對(duì)促進(jìn)歐洲市場(chǎng)一體化，維護(hù)歐盟法的安定性和統(tǒng)一性，約束歐盟機(jī)構(gòu)及各國(guó)政府部門的裁量，推動(dòng)國(guó)際法治的進(jìn)程等都起著重要作用。

關(guān)鍵詞：合法預(yù)期； 司法審查； 直接行政行為； 間接行政行為； 立法行為

合法預(yù)期原則(legitimate expectations)發(fā)源于德國(guó)，20世紀(jì)70年代后隨著各國(guó)對(duì)人權(quán)保障的重視而發(fā)展起來，一般來說，大陸法系側(cè)重于實(shí)體性保護(hù)，而英美法系常常采用的是對(duì)預(yù)期的程序性保護(hù)，歐盟法在兩者基礎(chǔ)上發(fā)展了合法預(yù)期原則，自20世紀(jì)70年代經(jīng)過逐步發(fā)展，迄今已成為歐盟法的基本原則之一。其基本含義是相關(guān)機(jī)構(gòu)依據(jù)歐盟法做出生效的行為，相關(guān)方基于對(duì)已生效的行政行為的認(rèn)可做出了特定行為且產(chǎn)生了可預(yù)期的利益，此時(shí)法律必須保護(hù)其預(yù)期利益。合法預(yù)期原則主要基于公共利益和個(gè)人利益的衡平，以審查行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)，從而維護(hù)相關(guān)方的預(yù)期利益。合法預(yù)期爭(zhēng)端的解決方式通常有兩種：一是訴諸政治途徑解決；二是司法審查。歐盟法采取的是司法審查的方式，在一定程度上通過“法官造法”的途徑實(shí)現(xiàn)，后由歐盟法律承認(rèn)。

一、歐盟合法預(yù)期原則司法審查的起源與發(fā)展

歐盟不僅是一個(gè)經(jīng)濟(jì)和政治的共同體，也是一個(gè)法律共同體，不斷影響各成員國(guó)的法律制度的發(fā)展，歐洲法院對(duì)歐盟法律秩序的建立做出了關(guān)鍵貢獻(xiàn)，合法預(yù)期原則就是由歐洲法院逐漸適用，成為歐盟法律秩序的一部分[1]。在Commission v. Council案中，1972年3月歐盟理事會(huì)依據(jù)《人事條例》第65條做出決定：今后給予歐盟雇員更高的工資。但在1972年12月的條例中卻規(guī)定了要降低雇員的工資，歐盟委員會(huì)將歐盟理事會(huì)訴至歐洲法院，歐洲法院認(rèn)為歐盟理事會(huì)侵犯了雇員的合法預(yù)期，給雇員造成了損害，判定1972年12月12日的條例不被適用，合法預(yù)期原則成為歐洲法院審查歐盟機(jī)構(gòu)行為的法律依據(jù)之一①。在1974年第78號(hào)案件中，合法預(yù)期保護(hù)原則得到進(jìn)一步確認(rèn)，其基本案情是歐盟理事會(huì)為解決糧食生產(chǎn)過剩的問題，鼓勵(lì)加工商將糧食處理后移作他用，并給予糧食加工商一定的優(yōu)惠政策。一德國(guó)公司依次購買小麥用于加工，但其后由于形勢(shì)變化，歐盟理事會(huì)終止了該項(xiàng)優(yōu)惠政策。該德國(guó)公司以購買小麥時(shí)不能預(yù)見到政策的變化為由向歐洲法院起訴，請(qǐng)求繼續(xù)享受原來的優(yōu)惠政策，歐洲法院依合法預(yù)期保護(hù)原則判決德國(guó)公司勝訴。在1978年French Republic v. Ladbroke Racing Ltd and Commission of the European Communities案中，歐洲法院宣布合法預(yù)期原則是“歐共體法律秩序的一部分”*August Topfer & Co. GmbH v. Commission of the European Communities, Case 112/77, ECR1978 Page 01019.。在1999年，它較為詳明地闡述了對(duì)保護(hù)合法預(yù)期原則的態(tài)度，其認(rèn)為合法預(yù)期是歐盟法的一般原則，它來源于各成員國(guó)共同的法律傳統(tǒng)；合法預(yù)期的范圍及其適用的條件由國(guó)內(nèi)法來確定；但是在國(guó)家層面上適用該原則的主體須遵循平等原則、歐盟法有效性原則，尊重歐盟利益；歐洲法院有權(quán)限制國(guó)家法制的自治，要求承認(rèn)合法預(yù)期，甚至直接適用國(guó)內(nèi)法條款的適用*French Republic v. Ladbroke Racing Ltd and Commission of the European Communities, Case83/98, [2000]ECR I-03271.。在保護(hù)方式上，它通過了采用德國(guó)法的一些概念又舍棄了德國(guó)法的另一些概念，在傳統(tǒng)上限制法院監(jiān)督行政權(quán)的作用的法律體系與法院甚至有成文憲法為依據(jù)的對(duì)行政行為實(shí)施徹底和實(shí)體性審查的法律體系之間尋求中間領(lǐng)域[2]。

二、合法預(yù)期原則司法審查的范圍與限度

合法預(yù)期原則被確立為歐盟法的原則迄今已有幾十年的歷史，其范圍越來越廣，已經(jīng)不僅僅局限在行政行為領(lǐng)域，早已擴(kuò)大到立法領(lǐng)域。對(duì)行政行為和立法行為，兩者有不同的審查限度。

(一)行政行為

歐盟法上的行政行為又可分為直接行政行為和間接行政行為，前者是指歐盟機(jī)構(gòu)實(shí)施歐盟法律的行為，后者是指歐盟成員國(guó)的行政機(jī)構(gòu)實(shí)施歐盟法的行為，由于合法預(yù)期原則主要是對(duì)行政相對(duì)人的保護(hù)，一般是法院在審理行政行為是否合法時(shí)會(huì)考慮到保護(hù)相對(duì)人合法權(quán)益的合法預(yù)期原則。

1.直接行政行為

在歐盟機(jī)構(gòu)的直接行政行為中總共有五種行政行為需要接受歐洲法院的司法審查：一是撤銷行政行為，其又可分為廢止合法的行政行為和撤銷違法的行政行為，一般來說在歐盟法上合法的行政行為不能被廢止，因?yàn)橄鄬?duì)人對(duì)此產(chǎn)生了信任，行政行為本身具有確定力，并據(jù)此來安排自己的生活，故在相對(duì)人產(chǎn)生合法預(yù)期的情況下不應(yīng)當(dāng)廢止合法的行政行為，但是基于相對(duì)人同意或欺詐、做出時(shí)表示可以廢止、依據(jù)的法律法規(guī)廢止或客觀情況變化等可以廢止，而違法的行政行為有時(shí)是基于法律的繁雜與模糊，歐盟機(jī)構(gòu)并非有意為之，相對(duì)人也沒有能力去判斷其合法與否，歐洲法院在French Republic v.Ladbroke Racing Ltd and Commission of the European Communities案件中認(rèn)為，撤銷違反法律的授益性行政措施，國(guó)家機(jī)關(guān)沒有裁量權(quán)*French Republic v. Ladbroke Racing Ltd and Commission of the European Communities, Case83/98, [2000]E CR I-03271.，并在向前撤銷和向后撤銷之間做出區(qū)分，不合法的授益性決定并不總是溯及既往地可撤銷的，只有在撤銷的公共利益優(yōu)于私人因支持該決定而獲得的利益，并且撤銷在合理的期限內(nèi)進(jìn)行，歐盟機(jī)構(gòu)才具有內(nèi)在的權(quán)力向后撤銷，在決定是否追溯既往地撤銷時(shí)有五種因素需要考慮：決定的最終性，受影響人的利益，合法性原則的重要性，允許非法決定存在是否影響第三方，以及撤銷與決定成立之間的時(shí)間長(zhǎng)短[3]；二是歐盟機(jī)構(gòu)違背行政意思表示，行政意思表示并非真正的行政行為，一般來說沒有法律效力，相對(duì)人不能據(jù)此得到任何預(yù)期利益，但是如果歐盟機(jī)構(gòu)向相對(duì)人發(fā)布了明確清晰而非模棱兩可的行政的意思表示，相對(duì)人據(jù)此可以預(yù)期自身能夠得到某種利益，但事后其違背了相關(guān)意思表示，此時(shí)歐洲法院認(rèn)為歐盟機(jī)構(gòu)受合法預(yù)期原則的拘束，并以平等對(duì)待原則對(duì)此加以補(bǔ)充*Jean-Louis Chomel v. Commission of the European Communities, Case T-123/89, [1990]ECR II-0131. Also see Georg von Deetzen v. Hauptzollamt Oldenburg, Case C-44/89, [1991] ECR I-5119.；三是歐盟機(jī)構(gòu)改變政策，一般來說，社會(huì)變動(dòng)劇烈，行政機(jī)構(gòu)擁有根據(jù)形勢(shì)發(fā)展改變政策的權(quán)力，歐盟機(jī)構(gòu)也不例外，政策本身也具有易變性和靈活性，相對(duì)人不應(yīng)該對(duì)政策產(chǎn)生合法預(yù)期，但是如果相對(duì)人能夠證明其與政府之間存在某種形式的契約，相對(duì)人基于此契約是能夠獲得合法預(yù)期保護(hù)的*Mulder v．Minister van Landbouw en Visserij, Case 120/86, [1988]ECR 2321.，或者在政策的實(shí)施過程中歐盟機(jī)構(gòu)向相對(duì)人做出了某種保證，相對(duì)人也能夠基于此保證獲得合法預(yù)期保護(hù)*Sofrimport SARL v．Commission, Case152/88, [1990]ECR I-2477.，但也有例外，如果公共利益明顯大于了個(gè)人的預(yù)期利益，相對(duì)人的預(yù)期利益也可能不被保護(hù)，歐洲法院在利益衡量的問題上有廣泛的自由裁量權(quán)；四是歐盟機(jī)構(gòu)不遵守行政慣例，行政慣例內(nèi)在地表示行政行為內(nèi)在的一致性，給相對(duì)人產(chǎn)生了預(yù)期利益，在德國(guó)等國(guó)的行政法上行政慣例也是行政法的淵源之一，而歐盟法起初并沒有采納此觀點(diǎn)，在Federal Republic of Germany v. Commission 和 Klockner v．Common Assembly等案中就沒有采納，在Rijn-Schelde-Verolme v．Commission案中法院意識(shí)到應(yīng)當(dāng)保護(hù)相對(duì)人依行政慣例產(chǎn)生的預(yù)期利益，但此行政慣例不能是違法的*Lucchini v．Commission ,Case1252/79 ,[1980]ECR 3753.。五是歐盟機(jī)構(gòu)不作為也可能引起合理期待，但如果申請(qǐng)者負(fù)有部分責(zé)任，這種預(yù)期利益的合理性就存在疑問[4]。

2.間接行政行為

歐盟的很多領(lǐng)域是由成員國(guó)的行政機(jī)構(gòu)來實(shí)施，其一般通過國(guó)內(nèi)的程序法來實(shí)施。對(duì)間接行政行為適用合法預(yù)期原則的審查主要是，成員國(guó)在行使行政權(quán)力過程中可能會(huì)與共同市場(chǎng)精神不符，給予本國(guó)企業(yè)各種補(bǔ)助或優(yōu)惠，歐盟委員會(huì)責(zé)令成員國(guó)追回時(shí)相對(duì)人可能會(huì)援引合法預(yù)期原則向法院申請(qǐng)司法審查以抵制撤銷行為。主要有兩方面的行為：一是，成員國(guó)給予本國(guó)企業(yè)一定的補(bǔ)助或者變相獎(jiǎng)勵(lì)措施；二是，成員國(guó)按照歐盟法應(yīng)對(duì)國(guó)內(nèi)企業(yè)征稅而沒征收，或不符合歐盟法的出口退稅政策，成員國(guó)卻對(duì)不符合出口退稅的企業(yè)實(shí)施了退稅行為。在Deulil GnbH & Co. KG v. Commission*Deulil GnbH&Co. KG v. Commission, Case 42,49/59, [1987]ECR 901.和Commission v. Federal Republic of Germany*Commission v. Federal Republic of Germany, Case 224/82, [1987]ECR 813.案中適用了合法預(yù)期原則，但申請(qǐng)人提出對(duì)合法預(yù)期保護(hù)的要求一般不會(huì)為法院所采納，法院主要是基于同一的共同市場(chǎng)考慮。迄今為止間接行政行為司法審查領(lǐng)域很少適用合法預(yù)期原則。

(二)立法行為

合法預(yù)期原則是歐盟法律秩序的一部分，效力優(yōu)于其他規(guī)范性文件的效力，立法者在制定規(guī)范性文件時(shí)確保相對(duì)人及利害關(guān)系人合法預(yù)期的利益得到保護(hù)，以遵守法制原則[5]。合法預(yù)期原則應(yīng)用于歐盟立法活動(dòng)中，公民能夠以自身合法權(quán)益受到侵犯為由向法院申請(qǐng)?jiān)摲蓪?duì)其不適用，在一些歐盟的條約中也對(duì)合法預(yù)期原則予以確認(rèn)，如1964年2月22日《理事會(huì)協(xié)調(diào)關(guān)于被證明是基于公共政策、公共安全或公共健康的合法理由的涉及外國(guó)國(guó)民流動(dòng)和居住的特別措施的第64/221/EEC號(hào)指令》第4條第2款中規(guī)定：“發(fā)生在第一次已經(jīng)頒發(fā)的居住許可之后的疾病或殘疾不應(yīng)該被援引以證明拒絕更新居住許可證或驅(qū)逐出境是合理的?！痹诹⒎ǖ乃菁凹韧鶈栴}上，真正的溯及力一般不被應(yīng)允，但為了特定管理目標(biāo)可以溯及既往，但必須考慮相對(duì)人的合法預(yù)期，即“盡管法安定性原則一般阻止歐盟措施在其公布之前生效，但是在符合下列兩個(gè)條件下可以例外地成立：第一，所欲追求之目的要求如此；第二，合法期待已經(jīng)適當(dāng)?shù)乜紤]了”*H.van den Bor BV v. Voedselvoorzieningsin-en verkoopbureau, Case C- 428/99, [2002]ECR I- 00127. Also see Gemeente Leusden v. Staatssecretaris van Financien, Case C- 487/01, and Holin Groep BV cs v. Staatssecretaris van Financien, Case C-7/02, [2004]ECR I- 05337.。在表面上的溯及力問題上，法律對(duì)已經(jīng)開始尚未結(jié)束的行為，如果事實(shí)是可分的，其不可以適用于生效前的行為，但可以適用于生效后的行為狀態(tài)。

三、合法預(yù)期原則司法審查的正當(dāng)性基礎(chǔ)

合法預(yù)期成為歐盟法的一項(xiàng)基本原則不是偶然的，其中含有必然的因素，雖然由歐洲法院推動(dòng)，但得到了歐盟機(jī)構(gòu)和成員國(guó)一致的同意，除了各國(guó)法律本身擁有各種各樣的理論和制度基礎(chǔ)外，還是歐盟的性質(zhì)以及當(dāng)今國(guó)際法治發(fā)展等推動(dòng)，同樣，合法預(yù)期原則也推動(dòng)著國(guó)際法治、市場(chǎng)一體化等進(jìn)程，故合法預(yù)期原則的正當(dāng)性不容置疑，具體來說，主要有以下三方面。

(一)分權(quán)的治理機(jī)構(gòu)

治理機(jī)構(gòu)分權(quán)符合當(dāng)今國(guó)家及國(guó)際社會(huì)治理結(jié)構(gòu)的基本特征，其合理性不必贅言。歐盟作為超國(guó)家組織與其他國(guó)際組織相比既有一般國(guó)際組織的特征，又具有某些類似聯(lián)邦國(guó)家的性質(zhì)[6]。歐盟治理結(jié)構(gòu)中包括歐洲聯(lián)盟理事會(huì)、歐洲聯(lián)盟委員會(huì)、歐洲議會(huì)、歐洲法院和審計(jì)院構(gòu)成。在此治理機(jī)構(gòu)中不像其他國(guó)際組織存在單一的立法機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)，其立法權(quán)和行政權(quán)由幾個(gè)機(jī)構(gòu)共同行使，相互之間制衡，而且歐洲法院管轄權(quán)較大，既行使普通法院的管轄權(quán)，而且還行使一些類似國(guó)家的憲法法院和行政法院的管轄權(quán)，其所涉事項(xiàng)極為廣泛，故其利用權(quán)威的法律解釋權(quán)為推進(jìn)歐洲一體化扮演著不可替代的角色[7]。雖然合法預(yù)期原則的實(shí)現(xiàn)在各個(gè)國(guó)家可以由不同的機(jī)關(guān)行使，甚至可以通過政治途徑進(jìn)行，但在歐盟的治理結(jié)構(gòu)下歐洲法院進(jìn)行司法審查無疑是與歐盟的治理結(jié)構(gòu)極為相稱。另外，歐盟法律優(yōu)先于國(guó)內(nèi)法律，國(guó)內(nèi)法院支持歐洲法院的判決和受歐洲法院判例的約束[8]，而且各個(gè)國(guó)家的政府必須遵守國(guó)內(nèi)法院的判決，這就促進(jìn)了歐洲法院的權(quán)威。

(二)歐盟法治

法治原則是歐盟法的一項(xiàng)基本原則，歐盟是第一個(gè)建立在法治基礎(chǔ)上并在實(shí)踐中貫徹實(shí)施法治原則的國(guó)際組織，歐盟基礎(chǔ)條約為其提供了法律基礎(chǔ)[9]。法治有形式主義法治和實(shí)質(zhì)主義法治之分，現(xiàn)代世界各國(guó)大多進(jìn)入實(shí)質(zhì)法治國(guó)家，歐盟成員國(guó)大多是當(dāng)今世界法治發(fā)達(dá)的國(guó)家，歐盟本身的制度設(shè)計(jì)及其實(shí)際運(yùn)作也有利于實(shí)現(xiàn)法治，《歐盟條約》序言第3段、第6條第1款、第11條、第177條第2款都提到歐盟的法治追求，而法治的基本特征是法的穩(wěn)定性、連續(xù)性和一致性，法治的一個(gè)要件也是最重要的是公權(quán)力守法，而且法治一般是法院主導(dǎo)之治(指其作為法律的最終裁決者)，而合法預(yù)期原則正是限制公權(quán)力的自由裁量權(quán)，以衡平個(gè)人利益和公共利益，經(jīng)司法審查也符合法院主導(dǎo)之治的原則。

(三)市場(chǎng)一體化與經(jīng)濟(jì)效率

市場(chǎng)一體化是歐盟建立的最重要目標(biāo)之一，合法預(yù)期原則正是歐洲法院以保護(hù)個(gè)人權(quán)利、平衡市場(chǎng)發(fā)展與運(yùn)行過程中的各種利益和界定權(quán)力與權(quán)利來推動(dòng)歐洲市場(chǎng)一體化的形成，因?yàn)楹戏A(yù)期原則所保護(hù)的預(yù)期利益大多是商業(yè)利益，對(duì)間接行政行為的審查更是可以拆除市場(chǎng)壁壘，促進(jìn)共同體內(nèi)貿(mào)易和人員流動(dòng)，對(duì)直接行政行為的審查使相對(duì)方產(chǎn)生預(yù)期利益信賴從而做出符合歐盟對(duì)市場(chǎng)調(diào)節(jié)的做法，可以發(fā)揮歐盟委員會(huì)等機(jī)構(gòu)對(duì)市場(chǎng)的調(diào)節(jié)能力。另外，從經(jīng)濟(jì)學(xué)上看，保護(hù)合法預(yù)期利益對(duì)經(jīng)濟(jì)效率的提高是明顯的，實(shí)際上反映了歐盟對(duì)政策等變動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)的不同態(tài)度：如果對(duì)合法預(yù)期原則司法審查，則有很大可能歐盟承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，否則則轉(zhuǎn)移于對(duì)方，而理性經(jīng)濟(jì)人只會(huì)選擇邊際成本較小的方式，故歐盟承擔(dān)合法預(yù)期的成本有利于理性經(jīng)濟(jì)人邊際成本的降低，其積極性必然增大，毫無疑問，經(jīng)濟(jì)效率必然提高。

四、結(jié)語

國(guó)際法治是當(dāng)今世界國(guó)際法發(fā)展的一個(gè)趨勢(shì)，國(guó)際法包括“條約法”和強(qiáng)行法，前者要求凡在有效期內(nèi)的國(guó)際條約對(duì)各當(dāng)事國(guó)都具有約束力，其必須善意履行，但在很大程度上取決于成員國(guó)的善意與政治意愿，或政治途徑的施壓，而沒有法律上的強(qiáng)制手段；后者按照《維也納條約法公約》第53條規(guī)定其指“國(guó)際社會(huì)作為整體接受并承認(rèn)為不得背離且只能由發(fā)生在后而且具有同一性質(zhì)的一般國(guó)際法規(guī)則予以更改的規(guī)則”，但哪些條約具有國(guó)際強(qiáng)行法性質(zhì)比較模糊，而其在條約以外其他領(lǐng)域運(yùn)行和效果也不甚清楚[10]。傳統(tǒng)國(guó)際法治因?yàn)閲?guó)際法缺少法律救濟(jì)途徑而前途渺茫，而共同體法律則突破這一局限，通過一系列的制度和機(jī)制其法律效力得以實(shí)施，法院處于中樞地位，司法推動(dòng)歐盟法的實(shí)施。特別是在Les Verts案中，法院明確宣稱歐洲經(jīng)濟(jì)共同體是一個(gè)建立在法治基礎(chǔ)上的團(tuán)體，對(duì)共同體與成員國(guó)行為是否與條約的基本憲章一致的問題都需要司法審查。

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[責(zé)任編輯：譚笑珉]

中圖分類號(hào)：D926

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1002-6320(2016)02-0079-04

作者簡(jiǎn)介：左文君(1987—)，女，湖北省武漢市人，武漢大學(xué)與哈佛大學(xué)聯(lián)合培養(yǎng)博士，主要從事司法制度的研究。

基金項(xiàng)目：中國(guó)法學(xué)會(huì)2015年部級(jí)法學(xué)研究重點(diǎn)課題“司法規(guī)律研究”，項(xiàng)目編號(hào)： CLS(2015)A01。

收稿日期：2015-11-19

①Re Civil Service Salaries: Commission v. Council, Case 81/72，[1993]ECR 575.