論我國(guó)警察使用槍支法律制度的缺陷*

丁金鈺

東南大學(xué)法學(xué)院，江蘇　南京　211189

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論我國(guó)警察使用槍支法律制度的缺陷*

丁金鈺

東南大學(xué)法學(xué)院，江蘇南京211189

我國(guó)近年來(lái)發(fā)生了多起警察在執(zhí)法過(guò)程中使用武器致人死亡的案件，引起了人們對(duì)警察使用武器，尤其是致死性武器的合法性的思考。因此依法規(guī)制和保障人民警察使用武器權(quán)，既是完善人民警察法律制度的重要課題，也是執(zhí)法實(shí)踐和司法實(shí)務(wù)亟待解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。本文通過(guò)闡述我國(guó)警察槍支使用裁量治理的努力和困境，分析我國(guó)警察使用槍支立法與執(zhí)法存在的缺陷，對(duì)我國(guó)警察使用武器的審查和限制標(biāo)準(zhǔn)提出了規(guī)制體系和治理路徑。

生命權(quán)；人民警察；武器使用；法律制度

為制止違法犯罪行為，保護(hù)公共安全，維護(hù)社會(huì)治安秩序，《中華人民共和國(guó)人民警察法》賦予人民警察在必要時(shí)可以依法使用槍支武器的職權(quán)。能否正確有效地行使這一職權(quán)，對(duì)于維護(hù)社會(huì)秩序，保護(hù)公民合法權(quán)益，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。但使用槍支可能會(huì)造成相對(duì)人的基本權(quán)利——生命健康權(quán)不可挽回的損失，長(zhǎng)期以來(lái)，社會(huì)公眾對(duì)人民警察使用槍支充滿疑慮和矛盾。社會(huì)輿論既贊成警察在該開(kāi)槍時(shí)要敢于開(kāi)槍?zhuān)謸?dān)心警察濫用武器使用權(quán)。近年來(lái)，在各種涉槍事件中，警察往往進(jìn)退維谷：一方面，面臨“不敢開(kāi)槍”的指責(zé)；另一方面，又需要承擔(dān)“槍支濫用”的風(fēng)險(xiǎn)。同樣是果斷開(kāi)槍?zhuān)?014年3月1日昆明火車(chē)站暴力恐怖案中果斷向正在施暴的歹徒開(kāi)槍的特警廣獲褒揚(yáng)，而2014年5月15日云南省昭通市鎮(zhèn)雄縣一男子因?yàn)榻?jīng)濟(jì)糾紛案被警察擊斃則遭受輿論質(zhì)疑。為此，有一些問(wèn)題值得我們進(jìn)一步思考：我國(guó)槍支立法與執(zhí)法存在那些主要問(wèn)題？如何構(gòu)建并完善我國(guó)警察使用槍支法律制度？

一、我國(guó)警察使用武器法律規(guī)定體系的演變

我國(guó)警察使用武器的法律規(guī)定的演變大概分三個(gè)階段：

第一個(gè)階段是上一世紀(jì)的五十年代到八十年代初期。我國(guó)警察使用武器的最早規(guī)定是1957年6月全國(guó)人大常委會(huì)第七十六次會(huì)議通過(guò)《中華人民共和國(guó)人民警察條例》第六條第四款的規(guī)定即：“人民警察執(zhí)行職務(wù)遇有拒捕、暴亂、襲擊、搶奪槍支或者其他以暴力破壞社會(huì)治安不聽(tīng)制止的緊急情況，在必須使用武器的時(shí)候，可以使用武器”。隨后我國(guó)進(jìn)入大躍進(jìn)和十年文革，直到二十世紀(jì)八十年代初期，由于歷史原因，社會(huì)治安比較混亂，犯罪事件頻頻發(fā)生，特別是在1979年《中華人民共和國(guó)刑法》的實(shí)施，1983年國(guó)家進(jìn)入的“嚴(yán)打”，在此背景下，為了保護(hù)警察人身安全，更好的同違法犯罪作斗爭(zhēng)，國(guó)家先后在1980年7月、1983年9月先后實(shí)施了《人民警察使用武器和警械的規(guī)定》和《關(guān)于人民警察執(zhí)行職務(wù)中實(shí)行正當(dāng)防衛(wèi)的具體規(guī)定》。

第二個(gè)階段，上一世紀(jì)的九十年代到二十一世紀(jì)初期。我國(guó)進(jìn)入改革開(kāi)放階段，經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較快，關(guān)于警察使用武器的系列法律、法規(guī)先后出臺(tái)，例如，1995年實(shí)施的《中華人民共和國(guó)人民警察法》代替了1957年的《中華人民共和國(guó)人民警察條例》；1996年實(shí)施《中華人民共和國(guó)槍支管理法》；1996年實(shí)施的《中華人民共和國(guó)人民警察使用警械和武器條例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)代替了1980年9月《人民警察使用武器和警械的規(guī)定》；1999年實(shí)施了《公安機(jī)關(guān)公務(wù)用槍管理使用規(guī)定》等，這些法律、法規(guī)對(duì)我國(guó)警察使用槍支進(jìn)行系列規(guī)定，基本上形成了我國(guó)警察使用槍支法律法規(guī)體系。

第三階段2000年至今，主要發(fā)布法規(guī)有：2002年8公安部公治[2002]128號(hào)文重新發(fā)布《公務(wù)用槍配備辦法》；2010年的《公安機(jī)關(guān)人民警察現(xiàn)場(chǎng)制止違法犯罪行為操作規(guī)程》(以下簡(jiǎn)稱《操作規(guī)程》)和《公安機(jī)關(guān)人民警察紀(jì)律條令》；以及2015年的《公安機(jī)關(guān)公務(wù)用槍管理使用規(guī)定》等。這些都是公安部發(fā)布的執(zhí)行文件，但是，隨著我國(guó)改革開(kāi)放進(jìn)一步深入，經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，面臨國(guó)內(nèi)、國(guó)際新的形勢(shì)下，特別是近年來(lái)暴恐事件頻發(fā)，為了保護(hù)人民生命和財(cái)產(chǎn)安全和警察執(zhí)法過(guò)程生命安全，通過(guò)立法的進(jìn)一步完善我國(guó)警察使用槍支越來(lái)迫切。

二、我國(guó)警察武器使用立法與執(zhí)法的缺陷

(一)法律、法規(guī)位階較低

目前，關(guān)于我國(guó)警察使用槍支法律責(zé)任規(guī)定主要有《中華人民共和國(guó)警察法》、《中華人民共和國(guó)槍支管理法》和《中華人民共和國(guó)人民警察使用警械和武器條例》等近十部法律、法規(guī)和公安部有關(guān)規(guī)定。上述法律規(guī)定比較概括和原則性，警察使用槍支的規(guī)定主要體現(xiàn)在《條例》中，在《條例》中沒(méi)有明確的，公安部通過(guò)《操作規(guī)程》進(jìn)行規(guī)定，雖然說(shuō)，《條例》和《操作規(guī)程》對(duì)警察使用槍支法律責(zé)任規(guī)定可以說(shuō)是比較詳細(xì)，但是根據(jù)我國(guó)《立法法》所規(guī)定的犯罪、刑罰和限制人身自由等強(qiáng)制措施和處罰屬于“法律保留”事項(xiàng)，應(yīng)以法律形式予以規(guī)定?！稐l例》屬于國(guó)務(wù)院制定，《操作規(guī)程》是公安部的部門(mén)規(guī)章，我國(guó)警察使用槍支規(guī)定事實(shí)上違反了“法律保留”的原則，存在法律位階較低問(wèn)題。

(二)槍支使用原則不利于保護(hù)警察生命安全

根據(jù)英美法系規(guī)定，警察在使用槍支是的原則是：當(dāng)警察自身生命安全受到威脅時(shí)可以使用槍支的規(guī)定，就是“生命威脅原則”，包括大陸法系的日本、俄羅斯等國(guó)也采用該原則。根據(jù)目前我國(guó)警察槍支使用最重要的依據(jù)是《條例》，該《條例》中第四條明確規(guī)定：“警察使用警械和武器，應(yīng)當(dāng)以制止違法犯罪行為，盡量減少人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損失為原則?！笨梢哉J(rèn)定我國(guó)警察槍支使用原則為：“適當(dāng)性原則和最小損失原則”。這樣的規(guī)定在實(shí)踐中很難讓警察把握，警察在面臨開(kāi)槍時(shí)刻，沒(méi)有足夠的時(shí)間來(lái)判斷開(kāi)槍行為是否滿足“適當(dāng)性原則和最小損失原則”，這樣的規(guī)定更不利于保護(hù)警察的自身生命安全，造成目前我國(guó)警察不敢用槍?zhuān)ε掠脴尩木置妗?/p>

(三)使用槍支的條件不易判明

警察在什么條件下使用槍支，目前我國(guó)《條例》規(guī)定警察使用槍支的情形有15種之多。同時(shí)15種情形內(nèi)容存在交叉重復(fù)，警察使用槍支的情形不易判明，即警察用槍的最大爭(zhēng)議在于何種情形下可以開(kāi)槍。開(kāi)槍的對(duì)象只規(guī)定對(duì)嚴(yán)重暴力犯罪的行為人使用槍支，但對(duì)于危害公民生命安全、健康或者公共安全的侵害主體來(lái)源于動(dòng)物和其他沒(méi)有生命之物情況沒(méi)有規(guī)定，無(wú)法形成明確的行為指引。

(四)使用槍支的程序缺少事后審查程序

在警察槍支使用程序上，主要根據(jù)《條例》和《操作規(guī)程》有關(guān)規(guī)定執(zhí)行?！稐l例》規(guī)定了警察槍支使用程序?yàn)榫妗⑸鋼艉褪褂梦淦鞯膱?bào)告程序，對(duì)于警告的形式、出槍的要求在《條例》中沒(méi)有明確的規(guī)定，但有《操作規(guī)程》進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，彌補(bǔ)了《條例》缺陷。在使用武器的報(bào)告程序方面雖然《條例》有所規(guī)定，但是沒(méi)有《操作規(guī)程》規(guī)定的詳細(xì)，而《操作規(guī)程》只是在使用槍支有人員傷亡是的事后程序進(jìn)行了規(guī)定，但缺乏對(duì)其他槍支使用情況，例如出槍、鳴槍警告等情況的事后審查程序。

(五)機(jī)械執(zhí)法屢見(jiàn)不鮮

長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)警察槍支使用存在權(quán)力濫用和畏懼槍支使用兩個(gè)方面的問(wèn)題。究其原因，在思想認(rèn)識(shí)上，警察對(duì)于使用槍支的法律、法規(guī)不夠熟悉，人權(quán)保障意識(shí)比較淡?。辉跇I(yè)務(wù)訓(xùn)練上，平時(shí)用槍訓(xùn)練時(shí)間少，訓(xùn)練內(nèi)容跟不上時(shí)代變化，遇到突發(fā)情況實(shí)戰(zhàn)能力差，警察普遍缺乏良好的臨場(chǎng)應(yīng)變能力和心理素質(zhì)。在警察保護(hù)裝備上，裝備比較落后，主要表現(xiàn)在槍支性能的落后，保養(yǎng)差，非致命性武器警械配備較少。即便是在如今鼓勵(lì)依法、有效用槍的背景下，基層民警仍存在抵觸用槍和畏懼處境裁量的“一線棄權(quán)”情緒。在執(zhí)法實(shí)踐中，規(guī)則的形式理性沒(méi)有得到貫徹，基層民警對(duì)規(guī)則過(guò)分依賴，一線執(zhí)法警察也期待裁量權(quán)的縮小或更為具體的行為模式指引，因?yàn)闄C(jī)械執(zhí)法的成本最小、對(duì)于警察個(gè)人來(lái)說(shuō)風(fēng)險(xiǎn)最小，而在警察用槍這一問(wèn)題上，這種期待尤其明顯。所以，警察機(jī)械執(zhí)法屢見(jiàn)不鮮。

三、完善我國(guó)警察使用武器的幾點(diǎn)建議

(一)提升《條例》的法律的位階

警察槍支使用在維護(hù)社會(huì)公共安全的同時(shí)，也對(duì)公民生命權(quán)造成一定的威脅，如何在價(jià)值判斷與利益衡量中尋找立法平衡，需要高超的立法技術(shù)。目前我國(guó)只用行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章來(lái)規(guī)范槍支使用法律制度，違背了《立法法》中關(guān)于法律保留的規(guī)定。筆者認(rèn)為，基于尊重和保障人權(quán)的要求，借鑒日本等國(guó)的先進(jìn)立法經(jīng)驗(yàn)，建議將《條例》上升為法律層次，下位法對(duì)此不在規(guī)定。只有制定一部統(tǒng)一的法律，才能保證警察使用武器的權(quán)力統(tǒng)一和規(guī)范行使。當(dāng)然，法律不可能規(guī)定得過(guò)于詳細(xì)，建議以法律的形式對(duì)武器的使用原則、條件、程序作出規(guī)定，尤其要將開(kāi)槍情形和處置程序規(guī)定得更加細(xì)化。涉及具體的操作性問(wèn)題可以由行政法規(guī)或規(guī)章的形式加以詳述，以此構(gòu)建并完善我國(guó)警察槍支使用的法律體系。

(二)確立警察使用武器的生命威脅原則

警察使用武器侵害的對(duì)象是公民的生命權(quán)——包括普通公民和犯罪嫌疑人在內(nèi)的生命權(quán)。由于我國(guó)警察槍支使用原則為：“適當(dāng)性原則和最小損失原則”。這樣的規(guī)定不利于保護(hù)警察的自身生命安全和第三人生命安全。因?yàn)閺木斓慕嵌葋?lái)說(shuō)，警察作為高危職業(yè)，自身安全也時(shí)常受到威脅。警察面對(duì)“適當(dāng)性原則和最小損失原則”的抉擇是，如何在避免不當(dāng)使用槍支造成他人人身傷害，與使用槍支來(lái)維護(hù)社會(huì)秩序、人民群眾的安全之間尋找平衡。實(shí)踐中，警察使用槍支后由于怕受紀(jì)律處分或承擔(dān)責(zé)任，往往是警察受到傷害后，才敢使用槍支等武器來(lái)反擊。筆者以為，我國(guó)應(yīng)當(dāng)引進(jìn)英美法系確立的警察使用武器的生命威脅原則，即當(dāng)警察自己或者第三人的生命安全可能遭受嫌疑對(duì)象現(xiàn)實(shí)的、緊迫的危害時(shí)，警察就可以使用槍支，在確立該原則的基礎(chǔ)上再規(guī)定“適當(dāng)性原則和最小損失原則”。這樣才能打消民警顧慮，鼓勵(lì)大膽用槍。

(三)培養(yǎng)警察“槍商”，增強(qiáng)用槍行為

警察使用槍支是一個(gè)非常危險(xiǎn)的行為，它對(duì)警察的心理素質(zhì)、情緒控制能力、判斷能力、自制能力都提出了很高的要求。筆者認(rèn)為，人民警察要培養(yǎng)“槍商”，即迅速判斷在哪種情況下可以合法使用槍支，那種使用非致命器械來(lái)制服犯罪，同時(shí)實(shí)現(xiàn)對(duì)犯罪嫌疑人的人身?yè)p害最小化。為此，可以從以下幾個(gè)方面著手解決：警察要加強(qiáng)用槍法律、法規(guī)和部門(mén)規(guī)章的學(xué)習(xí)，熟悉使用槍支的原則；加強(qiáng)警察隊(duì)伍使用槍支和非致命器械的訓(xùn)練，提高突發(fā)事件中槍支和非致命器械的使用綜合實(shí)戰(zhàn)能力；重視警察隊(duì)伍使用槍支心理素質(zhì)的訓(xùn)練，做好暴力事件發(fā)生后部分警察人員心理影響的排查和疏導(dǎo)工作；建立嚴(yán)格的配槍資格制度、用槍考核制度和用槍追責(zé)制度等。當(dāng)前，我國(guó)面臨的國(guó)內(nèi)反恐局面和綜治維穩(wěn)工作壓力越來(lái)越大，對(duì)警察的使用槍支的要求也越來(lái)越高，及時(shí)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，正確處理群體性事件是基層警察要磨煉的基本功，而面對(duì)瞬息萬(wàn)變、錯(cuò)綜復(fù)雜的現(xiàn)場(chǎng)環(huán)境，熟練、正確、適度地使用槍支和警械尤其重要。培養(yǎng)警察“槍商”這是提高我

國(guó)警察使用槍支的關(guān)鍵，使警察手中的槍支真正成為遏制暴力犯罪的利器。

(四)建立由多方參與的警察開(kāi)槍行為評(píng)估機(jī)制

我國(guó)必須盡快建立由多方參與的警察開(kāi)槍行為評(píng)估機(jī)制，在遇到爭(zhēng)議時(shí)，對(duì)警察開(kāi)槍行為的必要性和正當(dāng)性進(jìn)行分析、評(píng)估，并及時(shí)將評(píng)估結(jié)果公之于眾；要健全警察開(kāi)槍免責(zé)機(jī)制，對(duì)于因犯罪嫌疑人原因而導(dǎo)致警方誤判、錯(cuò)殺的，應(yīng)予以一定程度的免責(zé)，避免警察制服犯罪時(shí)投鼠忌器。當(dāng)然，如果警察故意濫用權(quán)力、濫殺無(wú)辜，就必須被依法懲處。還有，公安部門(mén)要對(duì)警察配槍巡邏制度及槍支使用規(guī)定廣泛宣傳，爭(zhēng)取百姓的理解與配合，建立健全各種監(jiān)督制約機(jī)制，在規(guī)則自制、審查、監(jiān)督的結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)中形成對(duì)警察裁量的過(guò)程化規(guī)制。通過(guò)法律共同體的良性互動(dòng)，揭開(kāi)公權(quán)力專(zhuān)長(zhǎng)的面紗，達(dá)成警察槍支使用裁量權(quán)規(guī)制體系的集體意志，以此作為獲取致命性強(qiáng)制力公眾內(nèi)心確認(rèn)之正當(dāng)性路徑，使警察用槍獲得公眾遵從、信賴與協(xié)治。

四、結(jié)語(yǔ)

警察使用武器屬于一種在迫不得已的高度對(duì)抗的緊急情況下采取的侵益行政行為，是兩害相權(quán)取其輕的結(jié)果。警察開(kāi)槍是為了打擊犯罪、保護(hù)公眾。警察的權(quán)力來(lái)自于公眾，也須受制于公眾。毫無(wú)疑問(wèn)，警察開(kāi)槍需要謹(jǐn)慎。而在緊急狀態(tài)下，警察只能在極短的時(shí)間里做出決定。不少國(guó)家都出現(xiàn)過(guò)警察開(kāi)槍誤傷的案例。但國(guó)際社會(huì)的主流看法是，讓警察“刀槍入庫(kù)”給公共安全所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)要高于誤傷之害。最近兩年中國(guó)社會(huì)的公共安全形勢(shì)非常復(fù)雜，特別是暴恐事件呈多發(fā)高發(fā)態(tài)勢(shì)，嚴(yán)重威脅人民群眾生命安全，多一些配槍的警察巡邏，并且在緊急情況下敢于開(kāi)槍?zhuān)o社會(huì)帶來(lái)的安全感要大得多。

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D922.14

A

2095-4379-(2016)28-0034-03

丁金鈺(1995-)，男，漢族，河南開(kāi)封人，東南大學(xué)法學(xué)院本科生，研究方向：工程法。

*東南大學(xué)基于教師科研的大學(xué)生科研訓(xùn)練計(jì)劃(項(xiàng)目編號(hào)：T16252003)“生命權(quán)視角下警察使用武器的法律規(guī)制研究”的階段性成果。