主任檢察官辦案責任制度的改革探索研究

王婷婷

湖南師范大學法學院，湖南 長沙 410081

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主任檢察官辦案責任制度的改革探索研究

王婷婷

湖南師范大學法學院，湖南 長沙 410081

如今，主任檢察官辦案責任制改革已經將近兩年，17個試點單位也已全部實際運行主任檢察官辦案責任制。但是改革不能一步到位，主任檢察官辦案責任制同樣如此。兩年中，這項改革有成績，但仍有一些問題急需完善。如何實現主任檢察官權責利的有機統(tǒng)一？如何避免該項制度走入死胡同，最后跟主訴檢察官制度和主辦檢察官制度一樣無疾而終？很多人認為這項制度是對臺灣制度的照搬，實際上大陸推行的主任檢察官制度與臺灣地區(qū)的做法有根本上的區(qū)別，它是從檢察院作為辦案主體向檢察官作為辦案主體的過渡。筆者認為為了順利構建具有中國特色的主任檢察官辦案責任制，需要實現檢察管理的集約化、專業(yè)化、扁平化，建立嚴格的資格準入、定期考核、職業(yè)保障等相關機制。

主任檢察官制；檢察官辦案責任制；現實困境；路徑完善

針對我國檢察機關內部低效率的“三級審批制”和行政化傾向所帶來的一系列檢查工作和制度中的缺陷和嚴重問題，按照中央深化司法體制改革的戰(zhàn)略部署，2013年12月，最高人民檢察院發(fā)布了《檢察官辦案責任制改革試點方案》，在包括北京、上海、重慶、廣東等地在內的全國17個地區(qū)的檢察院推行以主任檢察官制度為主要內容的檢察官辦案責任制試點工作。

一、現實困境——主任檢察官制度的現實意義與困境

(一)主任檢察官制度的現實意義

黨中央的十八屆三中全會確立了新時期我國司法體制改革的總體目標，要求堅持和完善具有中國特色的社會主義法律制度，堅持不懈的推動檢察機關公平、公正、公開的行使檢察權，確保其不受行政機關和其他社會組織的干擾。十八屆四中全會通過的《全面推進依法治國若干重大問題的決定》，對“完善主審檢察官、主任檢察官的辦案責任制，落實到人，誰辦案誰負責”的理念，讓不少法律人看到了法制的另一個春天。在新時期，主任檢察官辦案責任制已經成為司法改革的一個新方向、新命題。

根據最高人民檢察院的指示，司法活動要嚴格遵循親歷性、中立性和獨立性原則，但是目前我國檢察機關辦案組織形式中的行政化色彩濃郁，令人堪憂，若是不能達到辦案者定案，勢必影響監(jiān)察機關的辦案質量。以主任檢察官制度為核心的檢察官辦案責任制打破了建立于獨立性弱、職權不清、地位不明的“三級審批制”，解決了檢察機關辦案模式的瓶頸。在試點改革有效推行的大背景下，檢察官被充分賦予檢察權，一方面提升了檢察機關獨立辦案的權威性和專業(yè)性，另一方面對其他未作為首批試點地區(qū)檢察機關的實踐探索提供了寶貴的經驗和借鑒。

(二)主任檢察官制度在改革試點中的困境

1.主體地位不明，缺乏嚴格的選任規(guī)定

自主任檢察官制度改革試點以來，在各地區(qū)效果顯著，大大的提高了監(jiān)察機關內部工作人員的積極性，使工作速度和質量都有進步。但是如今《檢察官法》和《人民檢察院組織法》對于“主任檢察官”這一新名詞都沒有明確的界定。由于主任檢察官的地位沒有明確規(guī)定，職權沒有合法的依據，范圍界定不清晰，在試行中與三級審批制、檢委會集體決策制會出現理論抵觸。

各地的檢察機關對于入職人員普遍要求：通過國家司法考試，有一定工作年限及相關辦案經驗，符合《公務員法》及《檢察官法》對入職人員的最低要求。而作為檢察官辦案責任制核心的主任檢察官，筆者認為，應采取更為嚴格的招募辦法，除符合上述普通檢察官的要求外，還應進一步考察其實際的辦案水平。而據筆者了解，作為全國首先試水司法改革的上海寶山區(qū)基層人民檢察院，在該院公訴部門的9名檢察官均是通過了該院組織的主訴檢察官考試，但是對于其具體的辦案質量和效率并沒有作進一步的考究，筆者個人認為，這與主任檢察官制度的目標是有差別的。主任檢察官只有首先做到個人業(yè)務本領過硬，才能再談如何“去行政化”。

2.“去行政化”步步維艱

主任檢察官制度的初衷是要徹底拋去自下而上層層審批的行政體制，切實提高檢察官的辦事效率。首批試點選取的大多是工作基礎較好的基層檢察院，但是首批試點反映的結果并不是很理想。一方面，檢察機關的人事任免權利并不掌控在檢查機關手中，而是與行政級別直接相關?；谶@一優(yōu)勢，行政機關有機會把一些不符合任職條件的人員硬塞給檢查機關，而檢察機關只能安排接下。前兩年鬧得很火的“軍轉干”事件想必大家都有所耳聞，為了安撫部隊及其家屬的情緒，地方黨政把退伍軍人直接塞給公安、司法、檢察各個系統(tǒng)。另一方面，以“承辦人承辦、部門負責人審批、檢察長或檢委會決定”為核心的三級審批施行時間已長。盡管主任檢察官制度的施行使檢察官擁有了部分自主決定權，但是由于缺乏立法基礎，領導干部不“放權”，是否行使，如何行使還是檢察官心中最大的問題。

3.“權責利”難統(tǒng)一

最高人民檢察院開展主任檢察官制度的初衷就是實現權責利的有機統(tǒng)一。但是通過試點改革反應出的問題分析，改革越是深入、越是徹底，越難以實現權責利的統(tǒng)一。領導干部的權利下放到主任檢察官身上，其責任更重，風險更大，卻沒有收獲與之對等的利益。主任檢察官們難免日日提心吊膽，生怕審錯案子，追責到自己。筆者認為，我們應當把改革的重點放在樹立檢察官辦案的責任意識，在“權”和“利”方面，應當建立其相適應的保障機制，對工作表現優(yōu)異的檢察官給予適當獎勵，以提高其積極性。

二、改革難題——主任檢察官制度試點改革中的問題

(一)“扁平化”的自身缺陷

扁平化組織是指管理層次少而管理幅度大的一種組織結構形態(tài)，具有密切上下級關系，信息縱向流動快，管理費用低等優(yōu)點，缺點是權力分散，不易實現嚴格控制，員工晉升機會少等。檢察院的扁平化的辦案組織當然也存在這些固有問題，主任檢察官自主決定取代原有的“三級審批制”和“領導審批制”，勢必會造成領導權力的“弱化”。主任檢察官獨立審案、獨立定案，獨立性提高的同時，積極性和辦案效率也有所提高。但是獲得權力的同時也必須要承擔與之相對應的責任，這就對主任檢察官的專業(yè)知識和職業(yè)素養(yǎng)提出了更高的要求。

(二)缺乏立法層面的制度保障

2012年11月最高人民檢察院發(fā)布《刑事訴訟規(guī)則》，其中明確規(guī)定“人民檢察院辦理刑事案件，由檢查人員承辦，辦案部門負責人審核，檢察長或檢委會決定”。2013年最高人民檢察院宣布開展主任檢察官試點工作，主任檢察官制度的一個核心就是權力的歸屬，主任檢察官的權利來自于上級檢察長，上級“放權”的多少并沒有法律的明確規(guī)定作支撐，隨意性太大。甚至部分地區(qū)仍然以12年新施行的《刑事訴訟規(guī)則》中有關“三級審批制”的規(guī)定來對抗主任檢察官制度的推行。主任檢察官制度如果沒有立法支撐，在面對監(jiān)察機關內部和外界的質疑時很難自圓其說，恐怕這項制度的改革會走主訴檢察官、主審檢察官制度的老路。因此筆者在這里真誠建議最高人民檢察院能夠重視這個問題，盡快著手立法制度的完善，為主任檢察官制度的推行提供有力保障。

(三)完善利益激勵機制作為思想動力

按照“權責利”相一致的原則，主任檢察官比普通檢察官承擔更多的工作壓力和責任，理應得到更好的待遇。重慶市渝北區(qū)檢察院，在把一般刑事案件批捕權、副科級以下國家工作人員職務犯罪案件初查權、民行案件提請抗訴決定權等權限賦予主任檢察官的同時，明確規(guī)定沒有行政級別的主任檢察官享有不低于部門副職的待遇，任職滿一年后可以享有晉升副處級非領導職務的競爭資格。這一規(guī)定的施行，獲得了廣大青年檢察人員的熱烈擁護，極大地提高了工作熱情；但也有弊端，一年的晉級年限過短，一些青年主任檢察官在取得部門副職待遇后可能會辭去主任檢察官的職務，這就會導致培養(yǎng)的人才流失到干部崗位，真正做主任檢察官的人少；使得以主任檢察官制度為核心的辦案責任制成為檢察官們晉級的跳板，失去了這一制度原本的初衷。解決這一問題的關鍵在于如何真正做到級別和待遇的分離。

三、發(fā)展路徑——對主任檢察官制度的建議

(一)建立新型辦案模式

隨著檢察機關內部層級審批制的取消，建立與新型的主任檢察官制度相配套的科學合理符合當地實際情況的新型辦案模式已成為當務之急。筆者認為，一方面，可以參照“扁平化”的組織結構，按比例適當減少內設機構，把不必要、不常用的內設機構分化整合，成立新的部門。另一方面，可以建立以主任檢察官、檢察官、書記員為核心的辦案小隊，增進聯系，提高辦案效率。

(二)落實待遇、完善保障機制

明確主任檢察官在檢查系統(tǒng)的地位和威信，只有名正，才能達到言順。根據各個地區(qū)社會治安、犯罪率等實際情況，因地制宜的建立一套主任檢察官的遴選、獎懲、待遇機制。從下級檢察官中遴選出工作能力突出的檢察官進入上級檢察院，不僅促進檢察院系統(tǒng)人員的流動，而且激勵年輕檢察員們的工作熱情。當然按照“權責利”相統(tǒng)一原則，承擔較多風險的主任檢察官理應在待遇上有別于普通檢察官，從而保證主任檢察官隊伍的廉潔。

上級檢察官放權是否過度是一個大問題，筆者認為，權利要一點點放，責任要一點點擔。檢察長和檢委會在主任檢察官制度中仍是一個關鍵環(huán)節(jié)，試點階段，仍應由檢委會和檢察長對于主任檢察官的辦案率、錯案率、結案率進行綜合監(jiān)督考察，對于適格的檢察官允許放權、甚至加大放權；反之對于不能勝任的檢察官應當收回權利。以確保檢察權能夠正確行使，辦案質量能夠切實提高，更好保障公民權利。

[1]龍宗智.檢察機關辦案方式的適度司法化改革[J].法學研究，2013(1).

[2]陳衛(wèi)東.司法‘去地方去’：司法體制改革的邏輯、挑戰(zhàn)及其應對[J].環(huán)球法律評論，2014(1).

[3]孫謙.檢查：理念、制度與改革[M].北京：法律出版社，2004.

[4]王鈺.主任檢察官之域外經驗與借鑒[J].北京政法職業(yè)學院學報，2014(3).

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2095-4379-(2016)36-0078-02

王婷婷(1993-)，女，漢族，河南許昌人，湖南師范大學法學院，2015級刑法學專業(yè)碩士研究生，研究方向：中國刑法。