貴州農村小水電開發(fā)的環(huán)境保護法律對策*

林曉明 朱四喜

1.貴州民族大學法學院，貴州 貴陽 550025；2.貴州民族大學化學與生態(tài)環(huán)境工程學院，貴州 貴陽 550025

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貴州農村小水電開發(fā)的環(huán)境保護法律對策*

林曉明1朱四喜2

1.貴州民族大學法學院，貴州 貴陽 550025；2.貴州民族大學化學與生態(tài)環(huán)境工程學院，貴州 貴陽 550025

農村水電水利開發(fā)為經濟建設和社會發(fā)展作出了重大的貢獻，但在開發(fā)的過程中引發(fā)了一系列的環(huán)境問題。解決水電水利建設工程中生態(tài)環(huán)境保護問題必須堅持以法律為依據，加快農村水電水利開發(fā)中環(huán)境保護的法制建設。本文著重分析了貴州省農村水電開發(fā)的現狀及其對環(huán)境的影響，并分析環(huán)境保護的必要性及法律對策。

貴州；農村水電開發(fā)；法制建設；生態(tài)環(huán)境

一、我國農村水電現狀

全國于1978年后大力發(fā)展農村小水電，至21世紀初期，我國已實現農村小水電初級化。與此同時，在我國的西部貧困的地區(qū)，農村水電具有巨大的開發(fā)潛力。據報道分析，今年上半年全國農村水電發(fā)電量達到1266億千瓦時，“十三五”明確提出要對農村老舊水電站進行科學地改造，合理地增效擴容，提高農村水電運行效率，促進綠色小水電發(fā)展。

二、貴州農村水電現狀

位于我國西南地區(qū)的水能資源非常豐富，其中貴州是水能資源比較豐富的省份之一，據報道可知，貴州省可開發(fā)的水能資源總量占全國第六。其中，中小水能資源可開發(fā)量更為理想，位列全國第四。近幾年，農村水電負面影響不斷，主要原因是由于制度不完善，其次主要是建國初期設計建造的農村水電站設備差、低效率等原因造成。因而，政府積極采取措施，將對貴州省農村水電進行改造投資。據可靠數據分析，目前貴州省農村水電站需要進行改造擴增的共計110座[1]，計劃將使每座農村水電站的發(fā)電量平均提高70%，使每家每戶都能用上電，不再是上山砍柴燒煤，以水電代替燃料的方式可節(jié)約煤炭的使用，達到節(jié)能減排的效果。

(一)貴州農村水電發(fā)展的必要性

水電是通過對水能資源的開發(fā)利用，具有發(fā)電、造壩等用途。農村小水電不僅方便于就地發(fā)電，還可以就地消耗，而且有著輸電距離較短、損耗少、電價低等顯著優(yōu)勢，最主要是減少了煤炭的使用，保護森林、保護大自然。在一定程度上，可以為貴州西電東送給予補充，同時省內城市用電需求也越來越多，農村水電的發(fā)展還可以緩解省內城市供應不足的作用。

水電帶給人類的不僅僅是電力，更是通過穩(wěn)定、清潔、可承擔的電力幫助人類提高生活水平。以前的農村居民生活貧苦，經常上山開采林木，現在水電的普及，可以改善農村的生活質量，同時減少焚燒林木產生的二氧化碳等氣體污染環(huán)境，有力地保護了生態(tài)環(huán)境。同時，電站的修建也提高了當地居民的就業(yè)率和收入。

(二)貴州農村水電發(fā)展的環(huán)境保護影響

水電開發(fā)面對越來越多的質疑聲音，需要做的應該是如何綜合權衡利弊，如何合理科學地進行水電開發(fā)，推進水電可持續(xù)發(fā)展，使水能資源健康利用，這也正是世界水電發(fā)展需要化解的難題所在。

1.水生生態(tài)環(huán)境問題

貴州的水生生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)較多，農村水電站的開發(fā)肯定會引起一些水生生態(tài)環(huán)境問題，比如河道水生生物自身的生存環(huán)境的破碎化，導致一些魚類種類瀕危物種的絕滅。

2.引發(fā)社會問題

貴州屬少數民族地區(qū)，交通不便，社會經濟較落后，資源開發(fā)和利用水平較低，尤其是貴州水資源豐富，但基本沒有開發(fā)利用。農村水電的有效開發(fā)，就是為了推進貴州少數民族地區(qū)的經濟發(fā)展，但同時，水電站建設也會因水庫淹沒、移民搬遷等帶來各種社會問題，因此，貴州水電開發(fā)可能對地區(qū)社會經濟、民族及宗教等社會環(huán)境各方面產生不利影響。v3.移民問題

農村水庫的蓄水淹沒一定的陸地面積，會造成大部分居民搬遷安置，移民安置牽扯到更多的問題，安置前的搬遷手續(xù)、居民的心里負擔、一些后續(xù)補償問題，安置后的部分的工程建造引起的環(huán)境生態(tài)方面的影響，比如水土流失產生的環(huán)境負擔等，還有部分移民的生產開發(fā)、房屋設施重建的影響不容小覷。

三、貴州農村水電開發(fā)的法律問題

農村水電法律問題隨著水電開發(fā)過程中引發(fā)的環(huán)境影響接踵而至。由于法律法規(guī)的不完善，致使出現了不少違法和違規(guī)現象。現有立法管理體制不完善，缺乏監(jiān)管，公眾參與度不夠等問題，更為注重的是如何通過經濟手段得到相應的利益，而忽略水能開發(fā)過程中環(huán)境保護的重要性。

(一)水能資源開發(fā)利用權不規(guī)范、缺乏可持續(xù)發(fā)展的理念

我國關于農村水電開發(fā)方面的法律尚不存在，雖然貴州省制定了一些相關的規(guī)定，如《貴州省取水許可和水資源費征收管理辦法》、《貴州省水能資源使用權有償出讓辦法》，只是明確了水能資源的界定，而且給出了有償出讓開發(fā)權的規(guī)定，但是仍在存在兩大問題。一是水能資源開發(fā)利用權缺乏可持續(xù)發(fā)展的理念，偏注重水電開發(fā)來促進當地的經濟增長，忽視對環(huán)境保護、移民權益等關鍵問題，忽視了應該以水電開發(fā)與環(huán)境保護、經濟效益、社會效益相協(xié)調的立腳點；二是仍然存在一些非法行為、比如違法出讓、非法開發(fā)和無償開發(fā)等一系列的問題，這都歸咎于現存的法律中水能資源開發(fā)使用權的規(guī)范不嚴謹，而且缺乏對取得水能資源開發(fā)利用權的單位、個人存在以上違法行為的所承擔的相應法律責任的規(guī)定。

(二)缺乏環(huán)境評估

環(huán)境規(guī)劃評估是保障環(huán)境安全的前提，農村水電開發(fā)規(guī)劃的滯后，往往一些地方農村水電開發(fā)的規(guī)劃、施工運行各個階段并沒有進行很全面的環(huán)境評估，更過分的是有一些地方為了節(jié)省麻煩追求經濟效益，沒有制定規(guī)劃及評估直接開發(fā)，無序開發(fā)，嚴重的污染當地農村的生態(tài)環(huán)境。

(三)管理體制不完善和缺乏監(jiān)管

根據《貴州省水能資源使用權有償出讓辦法》規(guī)定，縣級以上水行政主管部門都負責管理和監(jiān)督方面的工作，這就出現了一門多管、管理監(jiān)督重合的問題，也會同時出現各個行政部門管理不明確，沒有明確的職權劃分，沒有對鄉(xiāng)級、村級進行進一步的職權分責，也沒有規(guī)定水能資源開發(fā)項目的施工前、施工中和施工后的相應主管部門，導致了權屬管理方面工作滯后，造成貴州農村水水能資源開發(fā)的一系列問題，相關的主管部門往往只從自身利益著想，無法對水能開發(fā)進行監(jiān)督和制裁。

四、貴州農村水電開發(fā)的法律問題的解決措施

貴州農村水電的開發(fā)在帶給整個社會效益的同時，很多問題也隨之產生，在全面依法治國的社會主義的背景下，要依靠法律來解決的，并且遵循經濟利益和環(huán)境利益相協(xié)調統(tǒng)一，促進當地經濟發(fā)展。對以上的出現的法律問題，筆者提出以下四點措施。

(一)借鑒國外農村水電開發(fā)的立法狀況，建立水能資源開發(fā)利用權制度和許可證制度，完善貴州農村水電的法制體系

美國的水能資源開發(fā)利用權制度規(guī)范著水電的開發(fā)權、利用權，并且有著健全的農村電氣化管理機構，各機構之間分工明確，從公眾角度出發(fā)，用電越多優(yōu)惠越多?！掇r村電氣化法》與《聯(lián)邦電力法》規(guī)定各機構緊密合作，共同幫助農村水電開發(fā)。

《加拿大環(huán)境評價法》中嚴格規(guī)定，水電開發(fā)的項目審批這一項，要求公眾的參與，公眾關注的問題的解決對策與措施會及時反饋給當地公眾，讓廣大公眾更加理解和支持本次水電開發(fā)建設活動。挪威、日本等國公眾參與的意識非常高，特別是挪威的水電許可證制度是非常著名的，明確規(guī)定在水電開發(fā)利用過程之中，對于每個環(huán)節(jié)、每一步都要獲得許可證[2]。

日本的補償機制是值得借鑒的，日本的《水資源開發(fā)法》、《河川法》等法律中對水資源開發(fā)生態(tài)效益補償做了很明確的一整套規(guī)定，對庫區(qū)周邊居民的生態(tài)補償提供了法律依據[3]。

貴州農村水電行業(yè)仍沒有對應的法律保障，應該積極建立農村水能開發(fā)利用權制度、主動推進行業(yè)立法，并且水電項目的每一個環(huán)節(jié)著重需要嚴格把關和必須獲得許可證，審批項目需民眾參與，遵循《新環(huán)保法》的公眾參與原則，共同努力使貴州農村水電開發(fā)建立在科學有效、合理開發(fā)的基礎上。

(二)建立健全的貴州農村水電開發(fā)管理體制

農村水電開發(fā)是需要多個部門相互合作、緊密配合的，管理體制的缺陷，部門的協(xié)作會直接影響農村水電開發(fā)。應明確各部門的職責，確定責任主體，各司其職，互不推卸責任，在各自崗位盡職盡責，學習國外通過許可證制度來步步把關、嚴格管理的方式共同推進農村水電開發(fā)。

針對貴州110座老舊農村水電站實施增效擴容的改造，政府投資改造老舊水電站，必須嚴格各個環(huán)節(jié)要制定規(guī)劃，合理開發(fā)，同時要加大對農村水電規(guī)劃評估的資金投入。

(三)完善農村水電生態(tài)補償制度

貴州農村經濟落后，往往在水電開發(fā)的過程中會注重經濟利益，采取先破壞后治理的方式，應該充分學習國外農村水電開發(fā)的成功經驗，以保護優(yōu)先，然后建立農村生態(tài)補償制度，如對當地農村移民的安置可以通過法律進行保障，利用生態(tài)補償制度來彌補當地居民，促進當地農村的經濟發(fā)展。

(四)法律責任的健全

《貴州省取水許可和水資源費征收管理辦法》、《貴州省水能資源使用權有償出讓辦法》等現行立法中的法律責任行為已作出明確規(guī)定，但是對于法律責任后果更應予以重視，現行立法懲治力度小、致使違法違規(guī)現象越來越多。同時要加大法律責任的力度，盡早制定農村水電法，完善農村水電法律體系，更快地促進農村水電開發(fā)。

[1]貴州日報.貴州省投資5.26億元改造110座農村水電站[EB/OL].2016/9/16.http：//www.gov.cn/xinwen/2014-07/26/content_2724875.htm.

[2]劉奇志等.挪威水電資源的開發(fā)與利用[J].西北水力發(fā)電，2004，20(3)：66-68.

[3]董國鋒，葉敏敏等.國外農村水能資源開發(fā)利用經驗借鑒[J].農村水電及電氣化，2014(6)：1-4.

*貴州民族大學2016年度研究生科研基金項目“貴州水利開發(fā)環(huán)境保護法律問題研究”(項目序號：16yjsxm020)；2015年國家自然科學基金項目(項目號：31560107)。

F

A

2095-4379-(2016)36-0036-02

林曉明(1992-)，海南文昌人，貴州民族大學法學院，2015級環(huán)境與資源保護法學專業(yè)碩士研究生。