校園暴力下的校園安全立法和校園警察制度構(gòu)建問題研究*

李麗娜

遼寧公安司法管理干部學(xué)院，遼寧 沈陽 110161

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校園暴力下的校園安全立法和校園警察制度構(gòu)建問題研究*

李麗娜

遼寧公安司法管理干部學(xué)院，遼寧 沈陽 110161

近年來校園暴力事件頻發(fā)，引起了社會和政府的廣泛關(guān)注。導(dǎo)致校園暴力發(fā)生的原因有很多，要從根本上消除這些暴力因子，出臺校園安全立法和構(gòu)建校園警務(wù)制度是一個有效途徑。

校園暴力；校園安全立法；校園警務(wù)制度

近年來，校園暴力傷害事件頻發(fā)，有些事件情節(jié)惡劣，令人震驚。尤其是2015年，情況更為觸目驚心。面對如此嚴(yán)峻的形勢，家庭、學(xué)校和社會必須多方面聯(lián)合、共同努力采取有效措施來進(jìn)行控制。筆者認(rèn)為通過完善校園安全立法和構(gòu)建校園警察制度可以解決目前的校園安全危機(jī)問題。

一、校園暴力頻發(fā)社會背景分析

(一)有關(guān)校園安全立法的空白與缺位

校園安全立法上的滯后性是造成我國目前校園暴力形勢愈演愈烈的重要原因。我國至今也沒有一部專門的校園安全立法，一些規(guī)定只散見于部門規(guī)章當(dāng)中。這些規(guī)定根據(jù)形勢需要做了多次修改，在執(zhí)行上也缺少連續(xù)性?，F(xiàn)行的規(guī)定不僅效力層次低，而且內(nèi)容粗糙、簡單，缺乏可操作性。總之，目前我國校園安全立法尚處于空白狀態(tài)，校園安全的執(zhí)法機(jī)關(guān)仍然缺乏行使職能的法律依據(jù)。

(二)校園內(nèi)外環(huán)境復(fù)雜，存在大量的安全隱患

市場經(jīng)濟(jì)的繁榮和發(fā)展在給人們帶來巨大的物質(zhì)財富的同時，也擴(kuò)大了貧富差距，激化了各種各樣的社會矛盾，各類犯罪也出現(xiàn)了不斷增長的勢頭。有些犯罪分子為了報復(fù)社會、發(fā)泄私憤，將罪惡的雙手伸向了學(xué)校，嚴(yán)重侵害了在校師生的人身、財產(chǎn)安全，影響了學(xué)校正常的教學(xué)秩序。

學(xué)校以往被認(rèn)為是一方凈土，學(xué)生在象牙塔里“兩耳不聞窗外事，一心只讀圣賢書”，可如今校園也失去了昔日的寧靜，有些學(xué)生受到社會不良風(fēng)氣的影響，尤其是一些沉迷于網(wǎng)絡(luò)暴力游戲的學(xué)生們，不僅荒廢了學(xué)業(yè)，更在虛擬的網(wǎng)絡(luò)世界中迷失了自我，變得性格乖張，崇尚暴力。

(三)校園安全人員素質(zhì)差、能力低，缺少執(zhí)法權(quán)能

目前，我國的校園安全保衛(wèi)工作主要由學(xué)校保衛(wèi)隊來完成，學(xué)校保衛(wèi)隊的組成人員包括以保衛(wèi)處(科)為主的保衛(wèi)人員和外聘的保安以及校衛(wèi)隊。學(xué)校保衛(wèi)隊普遍存在的問題包括：一是保衛(wèi)人員人數(shù)過少，力量明顯不足。二是保衛(wèi)人員多數(shù)是高中以下學(xué)歷，年齡偏大，缺乏專業(yè)知識和法律知識、欠缺學(xué)習(xí)、運用新技術(shù)的能力，體能上也無力對抗各種校內(nèi)外的暴力行為。三是因為受自身素質(zhì)條件的約束，多數(shù)保衛(wèi)人員服務(wù)意識差，工作方式僵化，方法簡單粗暴，不能與師生們進(jìn)行良好的交流和溝通。四是學(xué)校經(jīng)費有限，對安保工作重視不夠，落后的安全防護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施不能被及時更換，新的技術(shù)手段無法得到及時應(yīng)用，這些都直接影響了保衛(wèi)工作人員的工作效能。五是根據(jù)目前的法律規(guī)定，校園保衛(wèi)工作人員不享有執(zhí)法權(quán)，使得校園保衛(wèi)處常常成為一個虛設(shè)的部門，難以勝任新形勢下的校園安保工作需要。

二、美國校園安全立法和校園警察制度構(gòu)建模式介紹

美國校園安全立法始于20世紀(jì)40年代，在60代時形成立法高潮。因為當(dāng)時美國的校園矛盾沖突加劇，各類犯罪頻發(fā)，嚴(yán)重威脅到了師生的人身財產(chǎn)安全，影響了正常的教學(xué)秩序。在這種形勢之下，各州紛紛制定校園安全立法，確立校園警察制度。1990年，美國國會通過了《校園安全立法》，以聯(lián)邦法的形式確立了校園警察制度。該立法對校園警察的授權(quán)標(biāo)準(zhǔn)、工作要求、執(zhí)法權(quán)能等都做了詳細(xì)的規(guī)定。該法的制定實施為美國的校園安全保衛(wèi)工作確立了法律依據(jù)。歸納起來，美國的校園警察制度有下列一些特點：

(一)美國校園警察的任職要求

校園警察分為三種類型，一是享有執(zhí)法權(quán)的高級校警，同地方警察一樣可以配槍，行使調(diào)查權(quán)、拘留權(quán)和逮捕權(quán)；二是根據(jù)地方法規(guī)和學(xué)校的規(guī)章制度配備的學(xué)校保衛(wèi)人員，這些工作人員不配槍，不享有拘留權(quán)和逮捕權(quán)；三是從校外保安公司聘請的保安。同樣也不配槍，不享有拘留權(quán)和逮捕權(quán)。校園警察的錄用人員范圍包括大學(xué)畢業(yè)生、具有本科以上學(xué)歷的退役警察和軍人。經(jīng)過嚴(yán)格考試程序被錄用后，校園警察還要接受為期14-16周的警察職業(yè)培訓(xùn)，并且經(jīng)過“警察訓(xùn)練監(jiān)督委員會”的審核通過才能正式上崗。就職期間，校園警察每年都要參加不定期的警察職業(yè)培訓(xùn)和考核，如果考核不通過，就會被淘汰。

(二)美國校園警察的職責(zé)

美國校園警察的職責(zé)主要包括：一是防止和處理校園暴力犯罪。美國公民享有合法持有槍支的權(quán)利，導(dǎo)致槍支泛濫、校園槍支暴力等嚴(yán)重犯罪行為頻頻發(fā)生。校園警察的任務(wù)之一就是保障師生的人身財產(chǎn)安全；二是防控恐怖襲擊，美國高校多是可以自由出入的開放式校園，恐怖分子常常會將其作為襲擊的目標(biāo)。校園警察的任務(wù)就是要與美國聯(lián)邦調(diào)查局密切合作，防止恐怖行為的發(fā)生；三是日常的治安維持行為，校園警察需要充分利用先進(jìn)的科技手段做好學(xué)校的防盜、防火等工作，維護(hù)和保障校園正常的教學(xué)秩序。

(三)美國校園警察獨特的管理體制

校園警察機(jī)構(gòu)是校長和董事會根據(jù)法律建立起來的，經(jīng)費由學(xué)校負(fù)擔(dān)，人員的聘任、升遷和淘汰均由校長決定，校園警察直接接受校長的領(lǐng)導(dǎo)。校園警察的工作除了要遵守聯(lián)邦和州的法律法規(guī)之外，還受學(xué)校規(guī)章制度的約束。校園警察機(jī)構(gòu)與州和聯(lián)邦的警察機(jī)構(gòu)沒有隸屬關(guān)系，只是平等的協(xié)作關(guān)系。

三、我國進(jìn)行校園安全立法和構(gòu)建校園警察制度的可行性分析

(一)填補(bǔ)校園安全立法空白，構(gòu)建校園警察制度的重要性已經(jīng)獲得了認(rèn)可

警察權(quán)是一種行政權(quán)，行政權(quán)的取得和行使必須有法律法規(guī)的授權(quán)。校園警察屬于一類特殊的警種。但是，如果沒有法律的授權(quán)，校園警察的執(zhí)法活動就會缺乏法律依據(jù)。校園安全事關(guān)我國教育事業(yè)的健康發(fā)展和國家社會的和諧穩(wěn)定，立法空白是造成目前我國校園安全形勢嚴(yán)峻的根本原因，國家和政府對此已經(jīng)給予了高度的重視。

(二)借鑒美國校園安全立法和校園警察制度的成功經(jīng)驗

通過前面的介紹我們可以了解美國在校園安全立法和校園警察制度的構(gòu)建上經(jīng)歷了長時間的探索并且取得了豐富的經(jīng)驗，用實踐證明了制定校園安全立法和構(gòu)建校園警察制度對解決校園暴力問題的有效性。當(dāng)然，我們也應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到中美兩國在政治、社會、經(jīng)濟(jì)、文化環(huán)境上的巨大差異，不能完全的照搬美國模式，但美國的許多成功經(jīng)驗會給我們以啟示，為我們提供解決問題的思路和方法。

(三)出臺校園安全立法和構(gòu)建校園警察制度已經(jīng)具備了一定的理論和實踐基礎(chǔ)

近年來，校園安全立法和構(gòu)建校園警務(wù)制度逐漸成為法學(xué)理論界的一個熱點課題，很多法學(xué)工作者參與進(jìn)其中進(jìn)行調(diào)查研究、著書立說，為校園安全立法和構(gòu)建校警制度奠定了理論基礎(chǔ)。早在2002年全國人大四次會議上，就有700多名代表提議制定校園安全立法。不久，浙江、遼寧等省都先后出臺了關(guān)于校園安全的地方性法規(guī)，對校園安全立法進(jìn)行了有益的探索。此外，多地公安機(jī)關(guān)在處理校園暴力事件中，不斷吸取經(jīng)驗教訓(xùn)，總結(jié)出了很多行之有效的防范和處理校園暴力的工作方法，這些都為校園安全立法和校園警察制度的構(gòu)建奠定了實踐基礎(chǔ)。

四、我國進(jìn)行校園安全立法和校園警察制度構(gòu)建的思考

(一)校園安全立法原則

1.相互協(xié)調(diào)，貫穿一致的原則

首先，校園安全立法必須在憲法的指導(dǎo)下確立其立法原則。其次，《教育法》是校園安全立法的上位法，校園安全立法的原則也應(yīng)該與《教育法》的原則保持一致，不能發(fā)生沖突。最后，校園安全立法還應(yīng)該與《刑法》、《治安管理處罰法》、《教師法》、《義務(wù)教育法》、《高等教育法》等法律法規(guī)協(xié)調(diào)一致，形成合力，共同對校園的安全法律關(guān)系進(jìn)行有效的調(diào)整。

2.預(yù)防為主，防患未然原則

校園安全立法應(yīng)以預(yù)防校園安全事故為基本原則，制定的目的主要是為了預(yù)防和減少校園安全事故，消滅各種校園安全隱患。在校園安全立法的制定過程中，要明確學(xué)校各個職能部門的權(quán)責(zé)，劃分好教育行政主管部門、學(xué)校、學(xué)生當(dāng)事人、學(xué)生監(jiān)護(hù)人的責(zé)任界限。

3.原則性與靈活性相結(jié)合的原則

校園安全立法的適用對象既包括實行義務(wù)教育的中小學(xué)，也包括高中和各類高等院校，同時，由于我國各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不同導(dǎo)致了教育資源分布的不均衡，因此，地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間的各個學(xué)校的具體情況千差萬別，在這種現(xiàn)實情況下，校園安全立法不宜采取“一刀切”的做法，應(yīng)在原則性規(guī)定的前提下，留下靈活變通的空間。

4.權(quán)責(zé)明晰、協(xié)調(diào)合作的原則

樹木在視覺環(huán)境上是繁雜的，因此你最好靈活選擇一支變焦鏡頭，比如70-200mm來簡化畫面，壓縮樹木的透視，創(chuàng)造一個緊密的視野。沿用傳統(tǒng)的構(gòu)圖三等分原則，即地平線在下1/3處，讓枝葉填滿畫幅的上半部分。整體畫面充分體現(xiàn)森林的繁茂，帶給觀眾最直觀的沖擊。

確立校園安全防范工作的指導(dǎo)原則，加強(qiáng)各部門之間的緊密合作。在開展校園安全保衛(wèi)工作的過程中，要將責(zé)任落實到位，做到“誰主管，誰負(fù)責(zé)”，形成校園安全工作領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制，防止工作中出現(xiàn)互相推卸責(zé)任或者相互爭搶功勞的現(xiàn)象。

5.賦予校園警察執(zhí)法權(quán)限

校園安全立法當(dāng)中應(yīng)當(dāng)對校園警察的工作方式、權(quán)限和處罰方式等作出明確規(guī)定。授權(quán)并規(guī)范校園警察的執(zhí)法行為可增強(qiáng)師生們的信任感和安全感，加強(qiáng)警察和學(xué)校之間的合作關(guān)系，為維護(hù)校園的安全環(huán)境提供立法保障。

(二)校園警務(wù)制度的具體構(gòu)建

1.構(gòu)建體制的安排

美國的校園警察制度實行校長負(fù)責(zé)制?？紤]到現(xiàn)實國情，我國尚不適宜建立這種完全獨立的校園警務(wù)制度，可以考慮構(gòu)建由當(dāng)?shù)氐墓矙C(jī)關(guān)在學(xué)校派駐警員或者警務(wù)站的校園警務(wù)模式。校園警察在行政編制上和業(yè)務(wù)上仍歸屬當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)，但同時也要遵守學(xué)校規(guī)章制度，實現(xiàn)警務(wù)進(jìn)校園，維護(hù)校園的安全秩序。

根據(jù)《刑事訴訟法》、《治安管理處罰法》的相關(guān)規(guī)定，只有公安機(jī)關(guān)對治安、刑事案件才有偵查、拘留、執(zhí)行逮捕和預(yù)審的權(quán)力，現(xiàn)在的學(xué)校保衛(wèi)機(jī)構(gòu)是不具有這些執(zhí)法權(quán)力的，所以對于校園暴力事件的處理，學(xué)校保衛(wèi)機(jī)構(gòu)常常不知道該管的界限在哪里。因此，在《校園安全法》當(dāng)中，應(yīng)當(dāng)規(guī)定校園警察為人民警察的新警種，和其他特殊的警種，如民航警察、森林警察、海關(guān)緝私警察等同樣享有警察執(zhí)法權(quán)。擁有了執(zhí)法權(quán)的校園警察才可以對校園暴力事件獨立行使職權(quán)，如果涉及到校外的犯罪案件，校園警察可以與當(dāng)?shù)氐木靺f(xié)商一致確定管轄權(quán)或者通力合作共同偵破案件。

3.校園警察的具體職責(zé)

校園警察除了承擔(dān)一般的刑事任務(wù)之外，其他的具體職責(zé)還包括：對校園周邊的娛樂場所進(jìn)行摸排，及時發(fā)現(xiàn)不良商家的違法行為；關(guān)注問題學(xué)生，對其偏差行為及時糾正；了解學(xué)生們的內(nèi)部情況，調(diào)查校內(nèi)外是否存在幫派現(xiàn)象；對住在校外學(xué)生的住宿情況進(jìn)行安全訪查；對校園周邊的一些可疑人員進(jìn)行調(diào)查；調(diào)查學(xué)生當(dāng)中是否存在吸毒和暴力行為等等。

4.校園警察的任職資格和培訓(xùn)制度

針對目前我國校園保衛(wèi)人員普遍存在的文化素質(zhì)低的問題，校園警察在錄用時應(yīng)限定為本科以上學(xué)歷，并且要規(guī)定嚴(yán)格的錄用程序，接受至少4-6個月的專業(yè)培訓(xùn)，經(jīng)考核通過之后才能上崗。校園警察在任職期間要接受定期的培訓(xùn)和考核，考核沒有通過者需要重新接受培訓(xùn)，連續(xù)幾次考核沒有通過者要給予一定的行政處分及至被解聘。同時，為了吸引更多的高素質(zhì)人才加入到校園警察隊伍中來，應(yīng)該給予校園警察較高的待遇，表現(xiàn)優(yōu)秀、成績突出者也應(yīng)當(dāng)享有在公安機(jī)關(guān)獲得晉升的機(jī)會，最大可能的激發(fā)校園警察們的工作積極性和熱情。

[1]周向紅，丁陶.美國校園警察體制及對我國的啟示[J].青少年犯罪問題，2008(6)

[2]文達(dá).關(guān)于我國校園安全立法和校園警察制度的思考[J].法學(xué)雜志，2009(12).

[3]周博文.美國校園警察制度及其對我國校園安全管理工作的啟示[J].公安研究，2010(10).

[4]王越.構(gòu)建我國校園警察制度的法律思考[J].中國農(nóng)業(yè)銀行武漢培訓(xùn)學(xué)院學(xué)報，2010(5).

[5]黎慈.美國校園警察制度及借鑒[J].新疆警官高等?？茖W(xué)校學(xué)報，2010(4).

*遼寧經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展立項課題《校園警務(wù)與校園暴力治理問題研究》(課題編號：2017lslktqn-067)的階段性成果。

D922.14；G

A

2095-4379-(2016)36-0033-03

李麗娜(1979-)，女，遼寧東港人，遼寧公安司法管理干部學(xué)院法律實務(wù)系，副教授，研究方向：民商法。