關(guān)于行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴情況的調(diào)研報告

●楊如冰 郭喜珂

關(guān)于行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴情況的調(diào)研報告

●楊如冰 郭喜珂

一、德州市行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的現(xiàn)狀及問題

本部分的數(shù)據(jù)系作者為調(diào)研專門統(tǒng)計，統(tǒng)計區(qū)間為2015年5月1日至2016年4月30日開庭審理的一、二審案件。可能稍有誤差，特此說明。

（一）全市行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率整體較低

2015年5月1日至2016年4月30日，德州市兩級法院共開庭審理一、二審行政案件371件，其中被訴行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴125件，行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率為33.69%，出庭應(yīng)訴率整體較低。2016年初，省法院統(tǒng)計了2015年5月1日至12月31日全省行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴情況，全省行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率為25.7%，其中德州市行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率為30.7%，雖高于全省平均水平，但與負(fù)責(zé)人出庭情況較好的地市相比，相對值仍然偏低，如東營市行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭比率超過60%，濰坊市超過50%，萊蕪市超過40%②該組數(shù)據(jù)來源于山東省高級人民法院行政審判庭。，我市行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率尚存有一定差距。

此外，從行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭人次來看，德州市各級行政機關(guān)作被告的案件，行政機關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)出庭377人次③行政機關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)出庭人次多于法院開庭審理的行政案件數(shù)，是因為有些行政案件被告不止一個，所以法院開庭一次可能有多個負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴。，實際出庭126人次，平均出庭應(yīng)訴率為33.42%，出庭應(yīng)訴率尚有較大提升空間。

（二）負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴情況不均衡，呈現(xiàn)兩極分化態(tài)勢

全市十二個設(shè)有行政審判庭的法院，有些法院行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率達(dá)到百分之八十多甚至百分之百，有些法院行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率僅為百分之十幾到百分之三十幾，甚至有法院行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率為零。

（三）負(fù)責(zé)人出庭率與地域經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r具有一定正相關(guān)關(guān)系

經(jīng)濟發(fā)展水平較高的縣（市、區(qū)），行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率較高；經(jīng)濟發(fā)展水平較低的縣（市、區(qū)），行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率較低。

（四）負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率與行政機關(guān)級別和案件審級成反比

隨著行政機關(guān)行政級別的提高，負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率不斷降低，表現(xiàn)比較明顯的就是鄉(xiāng)、縣、市三級人民政府負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率，依次為33.33%、6.57%、0%?？h直機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率為52.72%，市直機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率為24.59%，也呈現(xiàn)上述規(guī)律。此外，受制于我國行政體制和既有觀念，同級政府負(fù)責(zé)人在同級法院出庭應(yīng)訴率基本為零。

我市一審案件訴行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率為35.83%，二審為23.43%，行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率隨著案件審級的提高有所降低。

（五）正職負(fù)責(zé)人極少出庭應(yīng)訴，多為副職負(fù)責(zé)人出庭

在行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭的126人次中，正職負(fù)責(zé)人共出庭6人次，占負(fù)責(zé)人出庭總?cè)舜蔚?4.76%，且正職負(fù)責(zé)人出庭的行政機關(guān)級別較低，如派出所、市轄區(qū)婚姻登記處、縣工傷保險處等。絕大部分出庭應(yīng)訴的行政機關(guān)負(fù)責(zé)人為副職負(fù)責(zé)人，共104人次，占負(fù)責(zé)人出庭總?cè)舜蔚?82.53%。

（六）行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭不出聲的現(xiàn)象比較普遍

大部分出庭應(yīng)訴的行政機關(guān)負(fù)責(zé)人在庭審過程中不發(fā)一言，僅在形式上履行出庭應(yīng)訴的法定義務(wù)。只有少數(shù)分管具體業(yè)務(wù)的行政機關(guān)負(fù)責(zé)人就業(yè)務(wù)問題發(fā)表意見，發(fā)言的主體主要是行政機關(guān)的工作人員、法律顧問和專職律師。此外，對行政相對人的質(zhì)詢和感情宣泄，較少行政機關(guān)負(fù)責(zé)人作出回應(yīng)或安撫。

二、負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴存在上述問題的原因

（一）行政機關(guān)思想消極

1.行政機關(guān)認(rèn)識不到位，重視程度不足。有些行政機關(guān)將該制度理解為對自身的限制，有些行政機關(guān)認(rèn)為勝訴的關(guān)鍵在于證據(jù)和法律，與負(fù)責(zé)人是否出庭關(guān)系不大。另外，《行政訴訟法》的規(guī)定是一種倡導(dǎo)性規(guī)定，省政府辦公廳《意見》也是原則性規(guī)定，均未規(guī)定負(fù)責(zé)人不出庭應(yīng)訴的后果，行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭與否都不會對本單位或本人造成任何實質(zhì)影響，故不能引起行政機關(guān)及其負(fù)責(zé)人的重視。

2.行政機關(guān)負(fù)責(zé)人主觀上不愿出庭應(yīng)訴。一是面子問題。認(rèn)為當(dāng)被告十分尷尬難看，不愿坐到被告席上。擔(dān)心庭審表現(xiàn)不佳，在原告面前丟了面子。二是不平衡心理。法律規(guī)定行政機關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴，但并未規(guī)定對方當(dāng)事人必須出庭應(yīng)訴，部分行政機關(guān)負(fù)責(zé)人心理上感覺不對等。原告可以隨意表達(dá)情緒，甚至對出庭負(fù)責(zé)人進(jìn)行語言謾罵和人身攻擊，但行政機關(guān)負(fù)責(zé)人卻不可如此，也使負(fù)責(zé)人產(chǎn)生強烈的不平等感。三是出庭應(yīng)訴壓力較大。行政機關(guān)負(fù)責(zé)人不掌握龐雜的行政法律法規(guī)，不熟悉庭審流程，擔(dān)心因此敗訴。

3.行政機關(guān)負(fù)責(zé)人心存其他顧慮。首先，出庭應(yīng)訴的往往是副職負(fù)責(zé)人，對當(dāng)庭表態(tài)和發(fā)言會有顧慮。其次，行政機關(guān)負(fù)責(zé)人思想上無法超脫，如工商、住建、房管等領(lǐng)域的行政相對人包括很多企業(yè)，負(fù)責(zé)人認(rèn)為如果自己出庭應(yīng)訴，會使企業(yè)覺得是整個行政機關(guān)與其對抗，如果僅委托律師出庭應(yīng)訴，可能會減弱相關(guān)企業(yè)的這種想法。再次，行政機關(guān)負(fù)責(zé)人擔(dān)心出庭應(yīng)訴會導(dǎo)致相對人將矛頭指向自己，將自身和家人置于危險之中。最后，行政機關(guān)負(fù)責(zé)人內(nèi)心也會進(jìn)行得失權(quán)衡和成本-收益分析。在付出了機關(guān)負(fù)責(zé)人看來異常寶貴的時間、精力后，得到的卻是“不扣分”的政治收益，對他們的政績卻不能“加分”，那么出庭應(yīng)訴對他們來講就是“不劃算”的，“得不償失”，④參見李昊天：《反思行政機關(guān)負(fù)責(zé)人高出庭率》，載《法學(xué)論壇》第28卷第5期。這也削弱了行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的積極性。

（二）法律概念不夠明確

1.“被訴行政機關(guān)”的概念不明確。一審被告顯然屬于“被訴行政機關(guān)”，這一點在司法實踐中沒有爭議。但是，當(dāng)一審被告在二審或者再審程序中訴訟地位并非被上訴人時，其是否仍然屬于“被訴行政機關(guān)”，一些行政機關(guān)存在不同理解。有些行政機關(guān)認(rèn)為僅原審被告和二審或再審程序中的被上訴人屬于“被訴行政機關(guān)”，在其他情形之下均無出庭應(yīng)訴的義務(wù)，與行政機關(guān)負(fù)責(zé)人不愿出庭、不敢出庭的心理相結(jié)合，導(dǎo)致行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率低下。

2.“行政機關(guān)負(fù)責(zé)人”的范圍過窄。最高人民法院在《關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱“《適用解釋》”）第5條規(guī)定：行政訴訟法第3條第3款規(guī)定的“行政機關(guān)負(fù)責(zé)人”，包括行政機關(guān)的正職和副職負(fù)責(zé)人。行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的，可以另行委托一至二名訴訟代理人。按照通俗理解，行政機關(guān)負(fù)責(zé)人僅包括法定代表人和擔(dān)任副職領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的人。但是現(xiàn)實比法律預(yù)設(shè)的要復(fù)雜，實踐中有些人既非行政機關(guān)正職負(fù)責(zé)人，也非副職負(fù)責(zé)人，卻分管某些方面的業(yè)務(wù)并參與行政機關(guān)的決策，如公安局的政委、副政委，有些行政機關(guān)的黨委委員、工會主席等，囿于法律和司法解釋的規(guī)定，上述人員出庭應(yīng)訴卻不能視為被訴行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴。

3.名義上作出行政行為的機關(guān)和行政行為的實施機關(guān)不一致時，被訴行政機關(guān)負(fù)責(zé)人的界定不科學(xué)。在國有土地上房屋征收案件中，作出征收決定的機關(guān)是市、縣級人民政府，但市、縣級政府并不直接實施房屋征收與補償工作，而是確定具體的房屋征收部門組織實施，通常是本級政府的住建部門。在工傷認(rèn)定市級統(tǒng)籌之后，工傷認(rèn)定決定均以德州市人力資源和社會保障局的名義作出，但實際上由各縣市區(qū)人力資源和社會保障局調(diào)查并作出決定。還有一些土地登記和房產(chǎn)登記案件，權(quán)利證書上載明的登記機關(guān)是同級人民政府，但實際辦理機關(guān)卻是國土部門和房產(chǎn)管理部門。上述情形下，名義上作出被訴行政行為的機關(guān)并不了解該行政行為的具體情況，實施行政行為的行政機關(guān)更加了解案情。按照現(xiàn)有規(guī)定，應(yīng)由名義機關(guān)的負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴，但這樣既不利于法庭調(diào)查和爭議解決。而實施機關(guān)的負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴，又缺乏視同負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的依據(jù)，被訴行政行為實施機關(guān)的負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴面臨著尷尬的局面。

（三）缺乏有效制度保障

1.法律規(guī)定過于柔軟。《行政訴訟法》第3條第3款“不能出庭的，應(yīng)當(dāng)委托行政機關(guān)相應(yīng)的工作人員出庭”之規(guī)定，直接架空了被訴行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度，負(fù)責(zé)人是否出庭應(yīng)訴完全取決于自覺。另外，該條款僅規(guī)定了行為模式，未規(guī)定法律后果，缺乏國家強制力保障實施，實際上弱化成一種倡導(dǎo)性規(guī)范。

2.法律之外缺乏有效措施省政府辦公廳《意見》要求行政機關(guān)負(fù)責(zé)人不能出庭應(yīng)訴的，應(yīng)由本人就不能出庭應(yīng)訴的原因作出書面說明；并要求健全工作制度，科學(xué)進(jìn)行考核評議，加強行政應(yīng)訴隊伍建設(shè)。實際上，行政機關(guān)負(fù)責(zé)人不能出庭應(yīng)訴的，很少有負(fù)責(zé)人以自己的名義作出書面說明，往往是以行政機關(guān)的名義向法院作出書面說明。且德州市尚未制定行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴工作規(guī)定，也未將行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴情況納入依法行政工作考核體系，只有個別縣區(qū)出臺了行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的相關(guān)規(guī)定。在這種情形下，很多行政機關(guān)并未著力推動該制度貫徹落實。

3.行政機關(guān)法制部門組織協(xié)調(diào)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴力度有限。省政府辦公廳《意見》規(guī)定，“各級、各部門法制機構(gòu)要切實承擔(dān)起組織出庭應(yīng)訴工作的職責(zé)，統(tǒng)一組織、協(xié)調(diào)本地區(qū)、本部門的出庭應(yīng)訴工作?！毙姓C關(guān)的法制部門在本行政機關(guān)中處于弱勢，有些行政機關(guān)的法制機構(gòu)不獨立（和辦公室合署辦公），隊伍不穩(wěn)定，還承擔(dān)大量其他工作，人員和業(yè)務(wù)能力不足。有些行政機關(guān)法制部門感覺領(lǐng)導(dǎo)不會出庭應(yīng)訴，也不敢理直氣壯地去要求。

（四）法院自身努力不夠

除了上述三方面主要原因，法院自身努力不到位是行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴情況不理想的次要原因。一是法院對自身作用認(rèn)識不到位。有些法院認(rèn)為法律和司法解釋已經(jīng)對負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴義務(wù)和負(fù)責(zé)人的范圍作出了明確規(guī)定，無需法院督促或采取措施，一定程度上放任了被訴行政機關(guān)的隨意態(tài)度。二是溝通交流不到位。有些法院未就這一制度與行政機關(guān)開展交流，未能引起行政機關(guān)對該項制度的重視。三是采取措施不到位。有些法院任由被訴行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率低位徘徊，持續(xù)保持“消極”、“中立”的態(tài)度，未研究采取有效措施，導(dǎo)致行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率持續(xù)走低。

三、促進(jìn)行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的建議

（一）從立法、司法層面明確相關(guān)概念，規(guī)范理解適用

1.明確“被訴行政機關(guān)”的概念。根據(jù)《行政訴訟法》第3條第3款的規(guī)定，被訴行政機關(guān)應(yīng)指行政機關(guān)作為一審被告的情形，作為第三人的行政機關(guān)并非原告起訴的對象，自然不在此列。從行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的立法目的和審級關(guān)系⑤從審級關(guān)系來看，第一審程序和第二審程序是對同一法律關(guān)系、同一行政爭議、同一行政行為和同一案件的審判，第二審程序是第一審程序的繼續(xù)發(fā)展和保障，爭議尚未解決，案件尚無定論，被訴行政機關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)繼續(xù)出庭應(yīng)訴。進(jìn)入再審程序的行政案件也終究會回到一審或者二審程序中，因此一審被告負(fù)責(zé)人仍然應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴。來看，在二審和再審程序中，無論一審被告以何種訴訟地位出現(xiàn)，其負(fù)責(zé)人仍應(yīng)繼續(xù)出庭應(yīng)訴。

2.適當(dāng)擴大“行政機關(guān)負(fù)責(zé)人”的范圍。在德州市兩級法院開庭審理的行政案件中，除了被訴行政機關(guān)的正、副職負(fù)責(zé)人之外，黨組成員、工會主席、公安機關(guān)的政委和副政委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、縣級人大常委會副主任以及紀(jì)委書記均有出庭應(yīng)訴。實際上，行政機關(guān)在黨的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，黨的機關(guān)和行政機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)高度重合，這種情況在政府組成部門表現(xiàn)尤甚。⑥政府的法定代表人往往兼任同級黨委副書記，很多政府組成部門的黨委書記兼任行政機關(guān)法定代表人，黨委的負(fù)責(zé)人實質(zhì)上也是行政機關(guān)的負(fù)責(zé)人，在同級行政機關(guān)中具有舉足輕重的決策權(quán)，如某縣質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局由紀(jì)檢書記負(fù)責(zé)行政執(zhí)法。因此，建議將行政機關(guān)負(fù)責(zé)人擴大到同級黨委的負(fù)責(zé)人，將行政機關(guān)負(fù)責(zé)人的范圍相對擴大到“參與分工”和“參與決策”的人員兩大類，而不論其在同級黨委或者行政機關(guān)中擔(dān)任的具體職務(wù)。

3.依法限制行政機關(guān)負(fù)責(zé)人身份。司法實踐中，縣級人民代表大會常務(wù)委員會的主任、副主任也曾出庭應(yīng)訴。根據(jù)《憲法》規(guī)定，地方各級人民代表大會是地方國家權(quán)力機關(guān)，縣級以上的地方各級人民代表大會設(shè)立常務(wù)委員會。人大常委會是專門權(quán)力機關(guān)，并不直接參與行政機關(guān)的具體事務(wù)，因此，縣級以上地方人大常委會主任和副主任出庭應(yīng)訴，不應(yīng)視為行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴。同理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席和副主席出庭應(yīng)訴也不應(yīng)視為被訴行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴。

4.明確“委托工作人員出庭應(yīng)訴”的主體?！缎姓V訟法》第3條第3款還規(guī)定“不能出庭的，應(yīng)當(dāng)委托行政機關(guān)相應(yīng)的工作人員出庭?！钡⑽疵鞔_規(guī)定由誰出具委托書。司法實踐中，絕大部分行政機關(guān)是以本機關(guān)的名義委托相應(yīng)的工作人員出庭應(yīng)訴，也有極少數(shù)行政機關(guān)是以法定代表人的名義委托工作人員出庭應(yīng)訴。參與新《行政訴訟法》立法工作的全國人大常委會法制工作委員會副主任信春鷹認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)由行政機關(guān)法定代表人委托行政機關(guān)相應(yīng)的工作人員出庭應(yīng)訴。⑦信春鷹：《中華人民共和國行政訴訟法釋義》，法律出版社2014年版，第14頁。筆者同意該種觀點，即如果被訴行政機關(guān)無一負(fù)責(zé)人能出庭應(yīng)訴的話，應(yīng)當(dāng)由法定代表人以個人的名義委托相應(yīng)的工作人員出庭應(yīng)訴。省政府辦公廳《意見》亦如此規(guī)定。

（二）從黨委、政府層面出臺相應(yīng)措施，確保制度落實

1.內(nèi)部推動，出臺具體規(guī)定。行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的貫徹落實，關(guān)鍵在于行政機關(guān)內(nèi)部自上而下大力推進(jìn)。為了貫徹落實《行政訴訟法》的規(guī)定和省政府辦公廳《意見》要求，一些縣率先出臺了負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的工作規(guī)定和意見，對哪類案件由行政機關(guān)的正職負(fù)責(zé)人出庭，哪類案件由行政機關(guān)副職負(fù)責(zé)人出庭作出了規(guī)定，并細(xì)化考核措施，落實行政案件備案制度，⑧如陵城區(qū)委出臺了《關(guān)于深入推進(jìn)行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴工作的意見》，寧津縣政府法制辦出臺了《關(guān)于行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴工作的意見》，齊河縣政府法制辦出臺了《關(guān)于進(jìn)一步落實行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴工作的意見的通知》，要求各部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)嚴(yán)格落實行政負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴工作。在一些地區(qū)已經(jīng)收到良好效果。建議在全市范圍內(nèi)，以市委組織部和市委政法委的名義聯(lián)合出臺行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的相關(guān)意見、規(guī)定或工作辦法，對全市各級人民政府和各級行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴工作作出明確規(guī)定，提出剛性要求。

2.加強考核，納入考核指標(biāo)。由于缺乏行政機關(guān)負(fù)責(zé)人不出庭應(yīng)訴的不利后果之規(guī)定，無法有效督促行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴。行政機關(guān)內(nèi)部的績效考核通過對行政機關(guān)負(fù)責(zé)人的組織人事關(guān)系控制，對行政機關(guān)執(zhí)行法律起到巨大的督促作用。正如托馬斯·海貝勒所言，“績效考核同樣亦是一種社會控制內(nèi)部化、促使地方干部遵守國家價值觀的拘束手段，上級政府可以通過績效考核灌輸?shù)胤礁刹康膬r值觀?！雹帷驳隆惩旭R斯·海貝勒、雷內(nèi)·特拉培爾：《政府績效考核、地方干部行為與地方發(fā)展》，王哲譯，載《經(jīng)濟社會體制比較》2012年第3期?；诳冃Э己说膹姶蠊δ?，建議在全市將行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴情況納入依法行政工作考核體系，并具體規(guī)定考核不達(dá)標(biāo)的不利后果。

3.加強學(xué)習(xí)培訓(xùn)，提高負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴能力。一是加強學(xué)習(xí)，提高認(rèn)識。全市各級政府及行政部門進(jìn)一步加強學(xué)習(xí)《行政訴訟法》及省政府辦公廳《意見》，高度重視行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴工作，并將該項工作作為依法行政、建設(shè)法治政府的重要內(nèi)容貫徹落實。二是加強行政法律知識培訓(xùn)，提高行政機關(guān)及其負(fù)責(zé)人的依法行政意識和依法行政水平。三是加強行政應(yīng)訴知識和庭審技巧的培訓(xùn)，消除行政機關(guān)負(fù)責(zé)人的“畏懼”心理。四是觀摩行政案件庭審，熟悉庭審流程，徹底消除行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的壓力，使行政機關(guān)負(fù)責(zé)人盡快完成從“被動出庭”到“主動出庭”的轉(zhuǎn)變。

4.由組織部門約談相關(guān)行政機關(guān)負(fù)責(zé)人。黨的組織部門是主管組織、干部工作的職能部門，負(fù)責(zé)對干部的監(jiān)督和考核，有權(quán)提出調(diào)整配備的意見和建議，對領(lǐng)導(dǎo)干部的調(diào)整配備具有相當(dāng)程度的話語權(quán)，對領(lǐng)導(dǎo)干部具有強大的監(jiān)督作用。建議根據(jù)干部管理權(quán)限，由組織部門約談制度執(zhí)行不力的行政機關(guān)負(fù)責(zé)人，應(yīng)該能夠起到立竿見影的效果。

（三）法院自身積極作為，保障法律實施

一方面，化“消極”為“積極”，加強溝通協(xié)調(diào)。法院在司法活動中應(yīng)保持“消極”、“中立”的立場，但是在法律宣傳和保障法律實施方面，卻有積極作為的空間。法院應(yīng)充分利用現(xiàn)有的溝通交流機制如聯(lián)席會議制度，把握時機，積極宣傳，使行政機關(guān)在思想上更加重視。及時向黨委（政法委）報告該項工作的進(jìn)展情況，并通報市政府法制辦。另外，在案件開庭審理前，除了在應(yīng)訴通知書中注明行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴事項外，隨傳票發(fā)送行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴通知書，附《行政訴訟法》第3條和《適用解釋》第5條，確保被訴行政機關(guān)知道負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的義務(wù)。

另一方面，立足審判職能，采取多項措施。一是為行政機關(guān)觀摩行政案件庭審提供便利。二是充分利用司法建議這一法律監(jiān)督方式，就行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴情況及存在的問題向被訴行政機關(guān)發(fā)送司法建議，督促行政機關(guān)負(fù)責(zé)人積極出庭應(yīng)訴。三是積極協(xié)助行政機關(guān)組織培訓(xùn)，選派行政審判經(jīng)驗豐富的行政法官為行政機關(guān)及負(fù)責(zé)人授課。四是舉行新聞發(fā)布會，將行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴情況予以公開，使行政機關(guān)貫徹執(zhí)行《行政訴訟法》的情況接受社會監(jiān)督。

（作者單位：德州市中級人民法院）

責(zé)任編校：山瑩