關(guān)于民事案件送達(dá)問題的調(diào)研報(bào)告

●山東省高級人民法院研究室

關(guān)于民事案件送達(dá)問題的調(diào)研報(bào)告

●山東省高級人民法院研究室

送達(dá)是訴訟中的必經(jīng)程序。長期以來，民商事案件送達(dá)困難、送達(dá)不規(guī)范等一直是困擾各級法院，特別是基層法院的工作難題，成為制約各地法院提升審判執(zhí)行工作效率的瓶頸。近期，省法院研究室針對民商事案件的送達(dá)問題，組織了專門調(diào)研，并赴部分法院進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研、座談，形成調(diào)研報(bào)告如下。

一、民商事案件送達(dá)工作的基本情況

（一）在送達(dá)主體上

對于由誰負(fù)責(zé)送達(dá)工作，目前主要有三種模式：一是分散送達(dá)。立案庭僅負(fù)責(zé)立案，所有的訴訟文書均由承辦案件的法官負(fù)責(zé)送達(dá)。二是集中送達(dá)。成立專門的送達(dá)保全機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)送達(dá)工作。此模式又分為兩種：一種是相對集中送達(dá)，即每個(gè)審判庭設(shè)立一個(gè)送達(dá)小組，負(fù)責(zé)本庭案件的送達(dá)工作。另一種是全面集中送達(dá)，即設(shè)立一個(gè)送達(dá)機(jī)構(gòu)，通常設(shè)在立案庭或法警隊(duì)，負(fù)責(zé)全院案件的送達(dá)工作。三是分散送達(dá)與集中送達(dá)相結(jié)合。送達(dá)機(jī)構(gòu)只負(fù)責(zé)立案后的首次送達(dá)，后續(xù)訴訟程序的送達(dá)工作由各審判庭或承辦法官負(fù)責(zé)。

（二）在送達(dá)方式上

一是一審案件以直接送達(dá)和郵寄送達(dá)為主。據(jù)統(tǒng)計(jì)，這兩種送達(dá)方式的總和基本占所有送達(dá)方式的80%-90%。其中直接送達(dá)通常占40%-50%，有的地方達(dá)70%以上。郵寄送達(dá)通常占30%-50%，個(gè)別法院高達(dá)80%以上。總體來說，案件數(shù)量多、地域廣的法院郵寄送達(dá)比例高；案件數(shù)量少、地域小的法院直接送達(dá)比例高。二是二審案件以郵寄和委托送達(dá)為主。因二審案件中，當(dāng)事人地址比較明確，二審案件通常采用郵寄送達(dá)，或委托一審法院送達(dá)。三是公告送達(dá)呈攀升趨勢。目前使用公告送達(dá)的案件數(shù)量逐年增長，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，當(dāng)前全省法院公告送達(dá)率平均在10%-20%之間，個(gè)別法院高達(dá)30%。四是電子送達(dá)適用比例較低。雖然部分法院已經(jīng)探索適用電子送達(dá)，如青島中院、濟(jì)南市中區(qū)法院、泰安市岱岳區(qū)法院等，但全省法院總體適用比例偏低，且集中在金融案件領(lǐng)域。

（三）在送達(dá)效果上

一是首次送達(dá)成功率不高。一審案件首次送達(dá)的成功率不高，平均在50%左右，而商事案件首次送達(dá)成功率只有約30%。許多案件往往需要兩次甚至三次以上反復(fù)送達(dá)。二是送達(dá)工作耗時(shí)過長。送達(dá)期間在案件審理期限中所占比重較大。如棗莊法院統(tǒng)計(jì)，送達(dá)期間占審限比例大致在20%到30%之間。聊城法院統(tǒng)計(jì)，中院受理的一審民商事案件平均送達(dá)時(shí)間在15-20天，占審限的10%左右?；鶎臃ㄔ赫急冗_(dá)到27.2%。三是送達(dá)工作占用大量司法資源。隨著民商事案件數(shù)量的持續(xù)上升，送達(dá)工作任務(wù)越來越繁重。一個(gè)案件至少需要兩次送達(dá)，如果當(dāng)事人有多人，或者當(dāng)事人找不到、不配合，送達(dá)次數(shù)需要成倍的增長。并且每次送達(dá)需要兩名工作人員，需要車輛、錄音錄像設(shè)備等必要保障，這些都需要法院自身承擔(dān)。

二、送達(dá)工作中存在的困難和問題

（一）受送達(dá)人難以找到

“人難找”是造成“送達(dá)難”的首要因素。一是受送達(dá)人的有效住址難以確認(rèn)。隨著人口社會流動性日益增加，當(dāng)事人居住、工作環(huán)境復(fù)雜，有的居無定所，有的工作單位變動頻繁，使法律文書不能及時(shí)送達(dá)。二是受送達(dá)人員身份難以認(rèn)定。送達(dá)人員無法證明其受送達(dá)人身份的情況，有的明為被送達(dá)人本人，卻當(dāng)面不承認(rèn)；有的受送達(dá)人使用假身份證，虛假工商登記等給法院送達(dá)帶來障礙。三是部分受送達(dá)人缺乏誠信意識，逃避訴訟心理嚴(yán)重，與送達(dá)人員玩“躲貓貓”，故意藏匿躲避送達(dá)。

（二）受送達(dá)人拒絕配合

“門難進(jìn)”、“字難簽”是造成“送達(dá)難”的重要因素。一是受送達(dá)人拒絕見面。有的受送達(dá)人雖然能電話聯(lián)系，但送達(dá)人員無法進(jìn)入受送達(dá)人住所，甚至連小區(qū)大門都無法進(jìn)入。二是受送達(dá)人拒絕簽字。一些受送達(dá)人拒絕接受訴訟材料，甚至威脅辱罵法院工作人員，當(dāng)面撕毀訴訟文書。同住成年家屬往往否認(rèn)與受送達(dá)人的親屬關(guān)系，也不愿代為簽收。三是有關(guān)人員拒絕見證。受送達(dá)人基層組織和所在單位工作人員，出于人情、工作等考慮，一般不愿充當(dāng)見證人。雖然可以通過拍照、錄像的方式留置送達(dá)，但當(dāng)事人往往存在抵觸情緒，可能會激化矛盾，甚至危及送達(dá)人員人身安全。此外囿于拍照、錄像設(shè)備以及拍攝的非專業(yè)性，有時(shí)不能完全再現(xiàn)送達(dá)過程，進(jìn)而影響庭審的正常進(jìn)行。

（三）郵寄送達(dá)未能發(fā)揮優(yōu)勢

按照民事訴訟法的規(guī)定，郵寄送達(dá)是直接送達(dá)訴訟文書有困難時(shí)，采用的一種送達(dá)方式。實(shí)踐中，由于郵寄送達(dá)具有簡便、省力的優(yōu)點(diǎn)，被大量采用，但同時(shí)也帶來了運(yùn)用過于隨意、過多的問題。一些法院為節(jié)省人力，越過直接送達(dá)環(huán)節(jié)，優(yōu)先選擇郵寄送達(dá)，導(dǎo)致郵寄送達(dá)率居高不下。而郵寄送達(dá)本身，亦存在許多問題，使其優(yōu)勢沒有充分發(fā)揮。一是郵件退回率高。因當(dāng)事人的地址信息不準(zhǔn)確或發(fā)生變化，當(dāng)事人躲避訴訟拒絕簽收、投遞人員責(zé)任心不強(qiáng)等因素，導(dǎo)致郵件投遞成功率低。如威海環(huán)翠區(qū)法院郵寄送達(dá)退回率約27%，日照市東港區(qū)法院郵寄送達(dá)退回率達(dá)60%。二是郵寄送達(dá)瑕疵多。如本人簽收的，沒有簽收時(shí)間和簽收人的身份信息；他人代收的，沒有注明代收人身份及其與收件人的關(guān)系；拒絕簽收的，沒有注明理由和具體情況。三是郵寄回執(zhí)退回周期長。郵寄后，不能及時(shí)收到回執(zhí)，無法確認(rèn)是否送達(dá)成功。雖然通過電話或者網(wǎng)絡(luò)能夠查詢送達(dá)情況，但也存在投遞員未及時(shí)錄入或信息不準(zhǔn)確等情況，影響后續(xù)開庭等訴訟程序。如濰坊中院統(tǒng)計(jì)郵寄回執(zhí)返回的平均時(shí)間為11.6天，最長返回時(shí)間達(dá)58天。

（四）委托送達(dá)效率不高

委托送達(dá)在上下級法院中不存在明顯問題，而委托異地法院送達(dá)往往效率不高。一是受托法院由于責(zé)任心不強(qiáng)、重視程度和積極性不高、自身送達(dá)工作繁重等原因，沒有及時(shí)送達(dá)，甚至不予送達(dá)。二是委托法院與受托法院間缺乏有效的溝通，委托法院只能消極等待受托法院的回音，沒有健全的渠道查詢實(shí)際送達(dá)人及送達(dá)進(jìn)度。

（五）公告送達(dá)效果不佳

一是啟動的隨意性。有的當(dāng)事人提供的或查找的材料無法證明受送達(dá)人“下落不明”，有的則在其他送達(dá)方式并未窮盡的情況下便徑直采用了公告送達(dá)。二是形式的單一性。法律規(guī)定的公告送達(dá)形式有張貼公告，在報(bào)紙、信息網(wǎng)絡(luò)等媒體刊登公告等多種形式，而目前公告送達(dá)多采用登報(bào)公告，當(dāng)事人實(shí)際了解公告內(nèi)容的概率較低。三是時(shí)間的漫長性。法律規(guī)定的公告時(shí)間為60日，一個(gè)案件至少要公告兩次，再加上舉證期間以及登報(bào)等候時(shí)間，訴訟周期一般長達(dá)八個(gè)月以上。

（六）電子送達(dá)利用率不高

對于電子送達(dá)，目前各地探索較多的是電子郵件送達(dá)，也有地方嘗試采用QQ、微信等網(wǎng)絡(luò)即時(shí)通訊送達(dá)，但整體上利用率不高。一是傳統(tǒng)思維限制。法官、律師、當(dāng)事人仍習(xí)慣于傳統(tǒng)的紙質(zhì)文書送達(dá)方式，對電子送達(dá)的有效性、安全性存有顧慮。二是送達(dá)范圍受限。電子送達(dá)需當(dāng)事人確認(rèn)同意，開庭前的司法文書難以應(yīng)用電子送達(dá)，且判決書等不能電子送達(dá)，故其適用空間有限；因傳真、電子郵件等使用主體具有局部性，多數(shù)農(nóng)村地區(qū)當(dāng)事人不會或無法使用。三是送達(dá)完成難證。電子送達(dá)“確已送達(dá)”的確認(rèn)，需賴以特定的電子信息技術(shù)予以固定，實(shí)踐中多數(shù)法院尚無此類專門電子技術(shù)平臺，給案卷的存檔備查造成障礙。

（七）工作機(jī)制不夠完善

一是送達(dá)工作體系不健全。部分法院對送達(dá)工作缺少足夠的重視，沒有建立起有效的送達(dá)工作體系。有的送達(dá)機(jī)構(gòu)與案件承辦法官之間缺乏有效銜接，導(dǎo)致案卷在相關(guān)部門之間流轉(zhuǎn)時(shí)間過長；有的對送達(dá)工作保障不力，缺少送達(dá)人員、送達(dá)車輛和專用設(shè)備，影響送達(dá)工作正常開展。二是送達(dá)工作不夠規(guī)范。多數(shù)法院采取的送達(dá)應(yīng)對措施都是在自身主導(dǎo)下進(jìn)行的，以減輕法院送達(dá)負(fù)擔(dān)的考量居多，而考慮當(dāng)事人利益或者程序利益較少。同時(shí)過重的送達(dá)負(fù)擔(dān)造成法院通過不規(guī)范的手段進(jìn)行轉(zhuǎn)嫁，這又導(dǎo)致送達(dá)存在效力瑕疵，給案件審理埋下隱患。三是與社會其他部門協(xié)調(diào)工作聯(lián)動機(jī)制不完善。目前，法院送達(dá)尚未與公安機(jī)關(guān)、基層組織等部門進(jìn)行合作，搭建信息化平臺實(shí)現(xiàn)訴訟文書送達(dá)。地方法院雖有意與相關(guān)部門對接，但缺乏相關(guān)上級文件，與相關(guān)部門協(xié)調(diào)聯(lián)動效果不佳。

三、改進(jìn)送達(dá)工作的意見建議

（一）準(zhǔn)確適用送達(dá)方式

一是優(yōu)先直接送達(dá)。立案后，優(yōu)先采用電話、短信等簡便方式通知當(dāng)事人到法院領(lǐng)取訴訟材料。無法通知當(dāng)事人或當(dāng)事人不到的，如果受送達(dá)人住所地在受案法院轄區(qū)或鄰近地區(qū)的，應(yīng)當(dāng)采用直接上門送達(dá)的方式；直接送達(dá)有困難的，可以采取郵寄等方式送達(dá)訴訟文書。

二是完善委托送達(dá)。明確委托送達(dá)的適用范圍和條件，確定工作方式和基本流程，實(shí)行統(tǒng)一歸口辦理，增強(qiáng)委托送達(dá)制度的可操作性。探索構(gòu)建覆蓋全省的委托送達(dá)網(wǎng)絡(luò)信息平臺，加強(qiáng)委托法院和受托法院的協(xié)作配合，建立跟蹤催辦、信息反饋等機(jī)制，實(shí)現(xiàn)信息共享，確保送達(dá)實(shí)效。

三是規(guī)范公告送達(dá)。嚴(yán)格把握公告送達(dá)的條件，慎用、少用公告送達(dá)。原則上采用張貼公告的方式，以減少刊登公告的等待，縮短審理期間。發(fā)揮信息網(wǎng)絡(luò)刊登公告成本低、速度快的優(yōu)勢，利用好信息網(wǎng)絡(luò)開展公告送達(dá)。探索建立全省人民法院公告送達(dá)網(wǎng)，通過統(tǒng)一的網(wǎng)絡(luò)平臺發(fā)布公告。

四是推廣電子送達(dá)。積極引導(dǎo)當(dāng)事人及其訴訟代理人選擇傳真、電子郵件、短信、微信、QQ等各類能夠確認(rèn)收悉的電子送達(dá)方式。探索建立全省統(tǒng)一的電子送達(dá)平臺，通過平臺自動生成受送達(dá)人無法修改的送達(dá)材料，然后批量創(chuàng)建、發(fā)送短信郵件等完成送達(dá)工作，并自動發(fā)回、保存送達(dá)憑證。有條件的法院可以先行建立專門的電子送達(dá)平臺，或者以訴訟服務(wù)平臺為依托進(jìn)行電子送達(dá)，或采取與大型門戶網(wǎng)站、通信運(yùn)營商合作的方式，通過專門的電子郵箱、特定的通信號碼、信息公眾號等方式進(jìn)行送達(dá)。制定詳細(xì)的電子送達(dá)實(shí)施規(guī)則，明確適用電子送達(dá)的訴訟程序和案件，明確電子送達(dá)的法律責(zé)任（如送達(dá)不能的問責(zé)、救濟(jì)制度）。確定合理的輔助通知手段，確保當(dāng)事人收悉，同時(shí)完善電子送達(dá)確認(rèn)收悉的技術(shù)認(rèn)定，送達(dá)結(jié)果可附卷備查。

五是探索電話送達(dá)。經(jīng)受送達(dá)人同意后，由送達(dá)人員通過電話告知其送達(dá)司法文書中的內(nèi)容，告知完畢，即視為送達(dá)。但判決書、裁定書、調(diào)解書除外。送達(dá)全程錄音備案，并將錄音刻盤附卷保存或制作書面筆錄附卷。

（二）完善送達(dá)工作模式

目前采取的送達(dá)模式，無論是集中送達(dá)還是分散送達(dá)，都存在一定的優(yōu)缺點(diǎn)。集中送達(dá)涉及到部門工作銜接及送達(dá)人員的工作能力、責(zé)任心等問題，法官自己送達(dá)則加重了法官的工作負(fù)擔(dān)，同時(shí)也不利于節(jié)約司法資源。在司法責(zé)任制改革的形勢下，應(yīng)當(dāng)明確由審判團(tuán)隊(duì)中的法官助理負(fù)責(zé)送達(dá)事務(wù)，一方面可以減少案卷流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，避免因部門之間銜接不暢造成的無謂時(shí)間損失；另一方面可以發(fā)揮法官助理熟悉案情的優(yōu)勢，在送達(dá)的同時(shí)視情做調(diào)解工作，從而提高審判效率。當(dāng)然，各級法院也應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對送達(dá)工作的保障，確保送達(dá)車輛使用，并為送達(dá)人員配備執(zhí)法記錄儀、錄音電話等設(shè)備。

（三）完善送達(dá)地址確認(rèn)制度

一是強(qiáng)化送達(dá)地址確認(rèn)書適用。各級法院在立案和審理階段，都要認(rèn)真落實(shí)送達(dá)地址確認(rèn)書制度，要求和引導(dǎo)當(dāng)事人準(zhǔn)確、規(guī)范、完整地填寫送達(dá)地址確認(rèn)書，向其釋名拒絕填寫、未準(zhǔn)確填寫和未及時(shí)書面告知送達(dá)地址變更的法律后果。當(dāng)事人無法現(xiàn)場填寫的，可以要求其在7日內(nèi)填寫完成并將填寫后的送達(dá)地址確認(rèn)書交還或寄回法院。當(dāng)事人未交回或寄回法院的，推定為拒絕提供送達(dá)地址。

二是明確拒絕提供送達(dá)地址的后果。實(shí)踐中，對于當(dāng)事人拒絕提供送達(dá)地址的如何送達(dá)，是送達(dá)工作中最大的難題。我們認(rèn)為，當(dāng)事人拒絕提供送達(dá)地址的，自然人以其戶籍登記中的住所地或者經(jīng)常居住地為送達(dá)地址；法人或者其他組織以其工商登記或者其他依法登記、備案中的住所地為送達(dá)地址。人民法院按照該地址送達(dá)后，訴訟文書未能被受送達(dá)人實(shí)際接收的，郵寄送達(dá)的，以文書退回之日視為送達(dá)之日；直接送達(dá)的，送達(dá)人當(dāng)場在送達(dá)回證上記明情況之日視為送達(dá)之日。對于當(dāng)事人拒絕應(yīng)訴、拒絕到庭或者拒接電話、避而不見送達(dá)人員，人民法院無法要求其確認(rèn)送達(dá)地址的，或者受送達(dá)人向法院提出答辯狀、管轄異議或要求回避等書面申請，但又未明確提供送達(dá)地址，且拒不到庭參加訴訟的，可以推定為拒絕提供送達(dá)地址。受送達(dá)人在本案中拒絕提供送達(dá)地址，但在本院同期審理的其他案件中作為當(dāng)事人參加訴訟且提供送達(dá)地址的，該地址可以作為本案確認(rèn)的送達(dá)地址。

三是探索建立訴前送達(dá)地址確認(rèn)制度。當(dāng)事人在訴訟涉及的合同中明確約定了訴訟文書送達(dá)地址的，人民法院可以該送達(dá)地址作為當(dāng)事人確認(rèn)的送達(dá)地址。鑒于實(shí)踐中金融借款合同糾紛、保險(xiǎn)合同糾紛數(shù)量較大，當(dāng)事人查找不到的情形居多，且該類糾紛涉及的合同均為格式合同，人民法院可以向銀行、保險(xiǎn)公司等金融機(jī)構(gòu)發(fā)出司法建議，建議其在格式合同中約定送達(dá)地址確認(rèn)條款，明確效力延至訴訟階段。受送達(dá)人未書面變更的，以該地址為人民法院訴訟文書的送達(dá)地址。當(dāng)事人在公證債權(quán)文書中明確約定債權(quán)文書履行發(fā)生糾紛后的訴訟文書送達(dá)地址的，人民法院可以該送達(dá)地址作為當(dāng)事人確認(rèn)的送達(dá)地址。當(dāng)事人向仲裁機(jī)構(gòu)提交確認(rèn)的仲裁文書送達(dá)地址，可以在糾紛進(jìn)入民事訴訟程序后，作為當(dāng)事人確認(rèn)的訴訟文書送達(dá)地址。當(dāng)事人在公安派出所、交警、人民調(diào)解委員會等機(jī)關(guān)和組織處理民事糾紛時(shí)，向以上機(jī)關(guān)和組織填寫確認(rèn)的送達(dá)地址，或者在調(diào)解協(xié)議中約定的送達(dá)地址，明確說明適用于訴訟階段的，該送達(dá)地址可以作為當(dāng)事人確認(rèn)的訴訟文書送達(dá)地址。各級法院可以加強(qiáng)與公安機(jī)關(guān)、交警部門、各類調(diào)解組織的溝通協(xié)作，統(tǒng)一制作《司法文書送達(dá)地址確認(rèn)書》，由上述機(jī)關(guān)或組織敦促當(dāng)事人填寫。一旦案件進(jìn)入訴訟程序，法院便可根據(jù)該地址進(jìn)行送達(dá)。

（四）充分借助外部力量

一是提高法院專遞效率。加強(qiáng)與省郵政部門的協(xié)調(diào)，通過聯(lián)合制定規(guī)范性文件等方式，明確法院專遞標(biāo)準(zhǔn)和程序等要求；加強(qiáng)對專遞人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，要求其嚴(yán)格審查收件人或代收人信息，規(guī)范投遞次數(shù)及退件原因批注，準(zhǔn)確錄入網(wǎng)上跟蹤查詢信息；加大投遞考核力度，利用經(jīng)濟(jì)杠桿，切實(shí)提高送達(dá)質(zhì)量和效率。

二是建立協(xié)助送達(dá)機(jī)制。建立協(xié)助送達(dá)網(wǎng)絡(luò)體系和送達(dá)聯(lián)絡(luò)員制度，借助街道辦事處、居（村）民委員會、人民調(diào)解組織、人民調(diào)解員、網(wǎng)格員等基層組織和人員的力量，代為送達(dá)訴訟文書、協(xié)助查找受送達(dá)人下落、見證留置送達(dá)；積極協(xié)調(diào)綜治部門，開放社會治安綜合治理網(wǎng)格化管理系統(tǒng)，便于人民法院查詢受送達(dá)人地址、聯(lián)系方式、工作單位等信息，提高送達(dá)效率。

三是借助其他社會力量。增強(qiáng)“互聯(lián)網(wǎng)+”思維，探索尋求電信運(yùn)營商、互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)等的信息資源支持，增加查找受送達(dá)人及其送達(dá)地址的途徑，提高送達(dá)成功率。

（五）對妨礙送達(dá)行為嚴(yán)厲處罰

妨礙送達(dá)是一種不誠信的訴訟行為，給人民法院的送達(dá)工作造成了很大困難，應(yīng)當(dāng)加大對該行為的懲戒力度。對于受送達(dá)人對人民法院送達(dá)人員進(jìn)行侮辱、誹謗、誣陷、毆打或者打擊報(bào)復(fù)的，以暴力、威脅或其他方法阻礙人民法院送達(dá)人員履行送達(dá)職務(wù)的，撕毀訴訟文書的，應(yīng)當(dāng)按照《民事訴訟法》對妨害民事訴訟行為處罰的相關(guān)規(guī)定，根據(jù)情節(jié)輕重對行為人予以罰款、拘留，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

責(zé)任編校：王磊