國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的法治圖譜

趙　玄

(北京大學(xué) 法學(xué)院，北京 100871)

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國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的法治圖譜

趙玄

(北京大學(xué) 法學(xué)院，北京 100871)

摘要：中共十八屆三中全會(huì)指出，全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。國(guó)家治理是依法而為的治理，國(guó)家治理體系體現(xiàn)為法治體系，國(guó)家治理能力意味著法治能力,相應(yīng)地，國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化表現(xiàn)為法治體系和法治能力的現(xiàn)代化。在法治國(guó)家、法治政府和法治社會(huì)一體建設(shè)的新時(shí)期，國(guó)家治理之法治圖譜的描繪必然能有效推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

關(guān)鍵詞：國(guó)家治理體系；國(guó)家治理能力；法治體系；法治能力；現(xiàn)代化

一、從依法治國(guó)到國(guó)家治理

回溯1997年中共十五大，“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”歷史性地首次出現(xiàn)在該次黨代會(huì)的報(bào)告中。兩年后的1999年，第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議對(duì)1982年憲法進(jìn)行了第三次修正，“依法治國(guó)”被正式載入憲法文本之中。做出這一修正的背后是持續(xù)近二十年的“人治”與“法治”的論爭(zhēng)，對(duì)于這一修憲條款所承載的重大意義，莫若李步云先生的感慨：“從法制到法治，是20年改一字。個(gè)中艱辛，法學(xué)界深嘗其味?！盵1]從此，依法治國(guó)成為中國(guó)的基本治國(guó)方略。然而，處在社會(huì)轉(zhuǎn)型中的中國(guó)并未因法治而使國(guó)家的運(yùn)行一勞永逸，社會(huì)問題不斷涌現(xiàn)，公共權(quán)力頻遭詬病，讓人不禁質(zhì)疑法治的價(jià)值和功能。然究其實(shí)質(zhì)，法治本身并沒有出問題，反而是國(guó)家運(yùn)行的節(jié)奏沒有與法治的要求合拍。換句話說，公權(quán)力的行使依舊按照管理模式的邏輯，政府與公民及其他社會(huì)主體之間的關(guān)系多體現(xiàn)為命令控制，這種命令控制經(jīng)過法律的確認(rèn)和授權(quán)更加顯露出管理模式的蹩腳，以致法治成為國(guó)家管理的助紂為虐者。面對(duì)這一困境，舍棄法治顯然非明智之舉，變革國(guó)家管理模式就成為最終選擇。

縱觀世界主要國(guó)家，改變傳統(tǒng)的國(guó)家管理模式已然成為潮流，一個(gè)明顯的趨勢(shì)是公共部門不斷取經(jīng)于私營(yíng)部門，使得早在私營(yíng)部門興起并成熟的治理模式漸漸步入公權(quán)力領(lǐng)域并衍生出公共治理，承載著全新理念內(nèi)涵的“治理”成為“管理”的最佳替代者。誠(chéng)如法國(guó)學(xué)者戈丹所言：“治理在加速了之前參考物的衰亡的過程中作為新的參考物被確立起來，成為全球管理界術(shù)語(yǔ)的基準(zhǔn)點(diǎn)?！盵2]然而，將國(guó)家治理正式作為一國(guó)的治理愿景，中國(guó)尚屬首次。2013年召開的中共十八屆三中全會(huì)指出，全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化[3]。由此，“國(guó)家治理”開始成為中國(guó)學(xué)界最熱門的話題。誠(chéng)然，中國(guó)的國(guó)家治理必定包含了治理的普遍價(jià)值，同時(shí)，其也富有獨(dú)特的內(nèi)涵。它既是“開放的公共管理和廣泛的公眾參與”[4]的模式轉(zhuǎn)型，也是對(duì)國(guó)家整體制度的檢討重塑。最為重要的是，國(guó)家治理本身既是過程理念也是目標(biāo)要求。

從國(guó)家管理到國(guó)家治理的轉(zhuǎn)變，一方面解決了法治面臨的困境，另一方面也引發(fā)了人們對(duì)法治與治理關(guān)系的重新思考。從廣義上而言，國(guó)家治理內(nèi)涵了狹義的國(guó)家治理、政府治理和社會(huì)治理，是政府治理和社會(huì)治理的遞進(jìn)形態(tài)。法治的疆域恰恰覆蓋于這些領(lǐng)域，相應(yīng)地形成了法治國(guó)家、法治政府和法治社會(huì)。法治與國(guó)家治理領(lǐng)域的重疊并非巧合，因?yàn)閲?guó)家治理最基本的形式依然是法治，只有法治才能保障國(guó)家治理的實(shí)現(xiàn)。將國(guó)家治理的規(guī)則法律化、制度化，既是現(xiàn)代法治的基本精神，也是現(xiàn)代國(guó)家治理的基本要求[5]。依法治國(guó)解決了國(guó)家治理的依據(jù)問題，相應(yīng)地國(guó)家治理就會(huì)實(shí)現(xiàn)法治的狀態(tài)。國(guó)家治理為法治提供了規(guī)范對(duì)象和目標(biāo)價(jià)值，相應(yīng)地法治應(yīng)體現(xiàn)國(guó)家治理的理念。國(guó)家治理主要圍繞體系和能力兩個(gè)維度展開，這也是對(duì)法治預(yù)設(shè)的路徑，即國(guó)家治理與法治應(yīng)在體系和能力上實(shí)現(xiàn)契合。同時(shí)，在現(xiàn)代化的要求上法治應(yīng)當(dāng)與國(guó)家治理同頻，以法治體系和法治能力現(xiàn)代化達(dá)至國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。由此，國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的法治圖譜將顯現(xiàn)出來。

二、國(guó)家治理與法治在體系和能力維度上的契合

國(guó)家治理體系和治理能力是國(guó)家治理的兩個(gè)重要維度，體系構(gòu)建了國(guó)家治理的框架與結(jié)構(gòu)，能力顯示了國(guó)家治理的效果與程度。國(guó)家治理的框架與結(jié)構(gòu)經(jīng)由法律的調(diào)整形成法治體系，國(guó)家治理的效果與程度也相應(yīng)地體現(xiàn)為法治能力。從而實(shí)現(xiàn)了國(guó)家治理與法治在體系和能力維度上的契合。

(一)國(guó)家治理體系體現(xiàn)為法治體系

國(guó)家治理體系體現(xiàn)為法治體系，法治體系由法治規(guī)范體系、法治運(yùn)行體系和法治保障體系構(gòu)成。申言之，國(guó)家治理體系的存在依據(jù)表現(xiàn)為法治規(guī)范體系，國(guó)家治理體系的正常運(yùn)行表現(xiàn)為法治運(yùn)行體系，國(guó)家治理體系的糾偏與救濟(jì)表現(xiàn)為法治保障體系。

首先，國(guó)家治理體系的存在依據(jù)體現(xiàn)為法治規(guī)范體系，這也是法治體系的基礎(chǔ)和前提[6]。沒有法治規(guī)范體系，國(guó)家治理體系將失去合法性和正當(dāng)性。國(guó)家治理體系如何設(shè)計(jì)、體系內(nèi)部相互間的關(guān)系如何界定、體系運(yùn)行的權(quán)力限度和方式、國(guó)家治理的目標(biāo)等等均應(yīng)當(dāng)規(guī)范化，固定下來形成最終匯成法治規(guī)范體系。法治規(guī)范體系主要表現(xiàn)于法律體系，2011年基本形成的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系構(gòu)成了法治規(guī)范體系的主體部分，是中國(guó)特色社會(huì)主義永葆本色的法制根基，是中國(guó)特色社會(huì)主義創(chuàng)新實(shí)踐的法制體現(xiàn)，是中國(guó)特色社會(huì)主義興旺發(fā)達(dá)的法制保障[7]。由此，作為完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度體現(xiàn)之一的國(guó)家治理體系應(yīng)當(dāng)遵循并體現(xiàn)法律體系。此外，國(guó)家治理豐富的內(nèi)涵拓展了法治規(guī)范體系的范疇，亦即法治規(guī)范體系不限于法律體系。參與國(guó)家治理的非政府主體除依照法律體系外，它們亦會(huì)創(chuàng)制大量的社會(huì)規(guī)范。相對(duì)于法律體系而言，此類社會(huì)規(guī)范適用范圍有限且不主要依靠國(guó)家強(qiáng)制力實(shí)施。但是，這些社會(huì)規(guī)范不可或缺，尤其在社會(huì)治理中會(huì)發(fā)揮越來越重要的作用，構(gòu)成國(guó)家治理體系之部分的存在依據(jù)。當(dāng)然，法治規(guī)范體系應(yīng)保持體系的統(tǒng)一性，社會(huì)規(guī)范不可與法律體系相抵觸。

其次，國(guó)家治理體系的正常運(yùn)行狀態(tài)體現(xiàn)為法治運(yùn)行體系。從廣義上講，法治運(yùn)行體系既包括立法、行政、司法等全部國(guó)家機(jī)關(guān)的運(yùn)行機(jī)制，也包括全體公民、法人和其他社會(huì)組織的行為模式，從而使其覆蓋國(guó)家治理、政府治理和社會(huì)治理的全部領(lǐng)域。但從國(guó)家治理體系和法治體系的分層而言，應(yīng)當(dāng)狹義地理解法治運(yùn)行體系，在此意義上，法治運(yùn)行體系主要指政府治理和社會(huì)治理。就政府治理而言，法治運(yùn)行體系主要表現(xiàn)為行政執(zhí)法體系，行政執(zhí)法主體按照法治規(guī)范體系中的法律體系所設(shè)定的權(quán)限和方式正確行使權(quán)力就會(huì)呈現(xiàn)法治運(yùn)行狀態(tài)，從而構(gòu)成法治運(yùn)行體系的主要部分。法治運(yùn)行體系還表現(xiàn)在社會(huì)治理之中，各類社會(huì)治理主體在法律體系基礎(chǔ)上，按照相應(yīng)的社會(huì)規(guī)范實(shí)施治理也會(huì)呈現(xiàn)法治運(yùn)行狀態(tài)，進(jìn)而成為法治運(yùn)行體系的一部分。需要指出的是，行政執(zhí)法體系和社會(huì)治理體系是法治運(yùn)行體系互補(bǔ)的兩個(gè)組成部分，行政執(zhí)法體系過寬就會(huì)侵犯社會(huì)治理體系的正常范疇，行政執(zhí)法體系過窄則會(huì)造成社會(huì)治理體系的空白。如此一來，行政執(zhí)法體系與社會(huì)治理體系之間任何不恰當(dāng)?shù)慕绶志鶗?huì)造成國(guó)家治理體系的運(yùn)行紊亂，這需要在法治規(guī)范體系層面對(duì)二者進(jìn)行科學(xué)、合理的規(guī)范。如果法治運(yùn)行體系出現(xiàn)不良狀況，則需要訴諸法治保障體系。

最后，國(guó)家治理體系的糾偏和救濟(jì)形成法治保障體系。在現(xiàn)代法治國(guó)家中，法治保障體系主要表現(xiàn)為司法體系，最終形成科學(xué)合理配置的法院體系。當(dāng)國(guó)家治理體系的運(yùn)行出現(xiàn)異常時(shí)，一般表現(xiàn)為治理體系內(nèi)部脫離了治理的依據(jù)。換言之，國(guó)家治理體系越出了法治規(guī)范體系的正軌。如果是行政執(zhí)法體系不按照法律行使權(quán)力，法院將受理權(quán)益受到侵害之人的訴請(qǐng)，進(jìn)而對(duì)行政執(zhí)法主體實(shí)施司法審查。除司法審查外，司法體系中還有民事審判、刑事審判以及違憲審查，它們一起共同構(gòu)成國(guó)家治理體系糾偏和救濟(jì)的主渠道。在司法體系之外，諸如仲裁機(jī)構(gòu)、調(diào)解機(jī)構(gòu)也是法治保障體系的有效補(bǔ)充，對(duì)社會(huì)治理中出現(xiàn)問題的糾偏和救濟(jì)尤其應(yīng)發(fā)揮此類法治保障體系的作用。

一言以蔽之，國(guó)家治理體系的存在依據(jù)、正常運(yùn)行、糾偏救濟(jì)共同形成了法治體系，法治體系是制度化、能運(yùn)行、有保障的國(guó)家治理體系。

(二)國(guó)家治理能力意味著法治能力

國(guó)家治理能力與國(guó)家治理體系相照應(yīng)，是國(guó)家治理效果和程度的反映，是國(guó)家治理體系質(zhì)的要求與體現(xiàn)。通過前文分析可知，國(guó)家治理體系體現(xiàn)為法治體系，對(duì)國(guó)家治理體系的評(píng)價(jià)可等同于對(duì)法治體系的評(píng)價(jià)，而法治體系的優(yōu)劣又顯示出法治能力的高低。故而，經(jīng)由國(guó)家治理體系和法治體系的關(guān)聯(lián)，國(guó)家治理能力可通過法治能力來評(píng)估，國(guó)家治理能力與法治能力在法治規(guī)范、法治運(yùn)行和法治保障三個(gè)層次上一一對(duì)應(yīng)。

首先，在法治規(guī)范方面，國(guó)家治理能力表現(xiàn)為規(guī)范創(chuàng)制能力，集中體現(xiàn)在對(duì)法律體系的創(chuàng)制上，可視為立法能力。正如學(xué)者所言：“立法既是法治體系建設(shè)的‘上游工程’，亦是國(guó)家治理體系的基礎(chǔ)性工程。”[8]12立法的成果構(gòu)成法治規(guī)范體系中的核心部分即法律體系。作為國(guó)家治理體系的基礎(chǔ)性工程，法律體系本身的好壞關(guān)系國(guó)家治理的整體實(shí)現(xiàn)程度，這就產(chǎn)生了對(duì)立法能力的要求。一般而言，立法能力可分為兩類。一是形式立法能力，主要體現(xiàn)在立法主體、立法程序和立法形式。申言之，享有立法權(quán)的主體應(yīng)依法、科學(xué)、合理地組成，代議機(jī)關(guān)名額的分配既要考慮人口比例，也要注重相對(duì)平等。在立法程序方面，程序的設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)合理，須滿足法律體系創(chuàng)制的需要，各層級(jí)的法律規(guī)范均應(yīng)有既定的立法程序。在立法形式上，法律體系中的各種不同規(guī)范應(yīng)符合特定的形式，諸如名稱、篇章體例等應(yīng)相互區(qū)別，不得擅自僭越。二是實(shí)質(zhì)立法能力，主要由立法主體組成人員的素質(zhì)和立法技術(shù)來展現(xiàn)。中國(guó)的法律大多由全國(guó)人大常委會(huì)制定，常委會(huì)的組成人員應(yīng)有立法勝任力，能夠有效地參與立法創(chuàng)制。同時(shí)，立法技術(shù)直接關(guān)系法律體系的質(zhì)量，這方面的立法能力主要由立法預(yù)測(cè)、立法規(guī)劃和立法規(guī)范表達(dá)等來體現(xiàn)。其他社會(huì)規(guī)范的創(chuàng)制能力與立法能力具有相似性，它們共同構(gòu)成了國(guó)家治理的規(guī)范創(chuàng)制能力。

其次，在法治運(yùn)行方面，國(guó)家治理能力表現(xiàn)為規(guī)范執(zhí)行能力，最主要的是政府執(zhí)行法律的能力，可視為執(zhí)法能力。在國(guó)家治理中，法治政府的建設(shè)具有引領(lǐng)和示范效應(yīng)，只有政府帶頭依法行政，其他主體才會(huì)認(rèn)真守法，才能夠全面帶動(dòng)法治國(guó)家和法治社會(huì)建設(shè)。其中，依法行政之最為有效的檢測(cè)指標(biāo)是行政執(zhí)法的質(zhì)量[9]。執(zhí)法質(zhì)量的高低則仰賴于執(zhí)法能力。換言之，欲提高法治運(yùn)行的水平，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系的良性運(yùn)轉(zhuǎn)，就需要切實(shí)加強(qiáng)執(zhí)法能力建設(shè)。執(zhí)法能力可分為主觀執(zhí)法能力和客觀執(zhí)法能力。具體而言，主觀執(zhí)法能力系指執(zhí)法機(jī)關(guān)的構(gòu)成和執(zhí)法人員的素質(zhì)，執(zhí)法主體的權(quán)限應(yīng)當(dāng)明確清晰，執(zhí)法主體之間應(yīng)當(dāng)避免交叉重疊，執(zhí)法人員具有專業(yè)執(zhí)法資格和素養(yǎng)，能夠充分理解和領(lǐng)會(huì)相關(guān)法律的內(nèi)涵和精神。客觀執(zhí)法能力是指順利實(shí)現(xiàn)執(zhí)法活動(dòng)并達(dá)到執(zhí)法效果的客觀條件，包括執(zhí)法的程序、手段和工具。執(zhí)法是通過程序?qū)崿F(xiàn)法律的過程，程序設(shè)計(jì)的科學(xué)與恰當(dāng)能夠有效促進(jìn)執(zhí)法效果，提高執(zhí)法質(zhì)量。而執(zhí)法手段和工具是執(zhí)法必須具有的客觀保障，這一保障不足就會(huì)降低執(zhí)法能力。主觀執(zhí)法能力和客觀執(zhí)法能力作為執(zhí)法能力的一體兩面，二者應(yīng)相互促進(jìn)，缺一不可?？傊?，執(zhí)法能力通過執(zhí)法體系的運(yùn)行狀態(tài)展示出來，在很大程度上也反映出國(guó)家治理中的規(guī)范執(zhí)行能力。

再次，在法治保障方面，國(guó)家治理能力表現(xiàn)為規(guī)范適用能力，突出表現(xiàn)為法院依法裁判的能力，可視為司法能力。司法則作為法治體系建設(shè)的下游工程，是維護(hù)社會(huì)正義的最后一道防線，亦是國(guó)家治理體系的保障性工程[8]12。司法能力是一種事后救濟(jì)能力，也是對(duì)公權(quán)力進(jìn)行糾偏的能力，對(duì)國(guó)家治理體系起到監(jiān)督的作用，確保國(guó)家治理的最終實(shí)現(xiàn)。司法能力可區(qū)分為外部司法能力和內(nèi)部司法能力，尤以內(nèi)部司法能力為核心。其中，外部司法能力是指司法機(jī)關(guān)相對(duì)于其他國(guó)家機(jī)關(guān)的獨(dú)立能力以及司法機(jī)關(guān)層級(jí)間的司法監(jiān)督能力。司法獨(dú)立被視為重要的法治原則，司法不獨(dú)立就會(huì)受到其他國(guó)家機(jī)關(guān)的干涉，縱然內(nèi)部司法能力再?gòu)?qiáng)大也會(huì)使法治保障效果大打折扣。同時(shí)，司法監(jiān)督能力是上級(jí)司法機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)司法機(jī)關(guān)的糾錯(cuò)能力，是上下級(jí)法院內(nèi)部司法能力的外化。內(nèi)部司法能力則以司法機(jī)關(guān)自身的審判能力為中心，兼包括受案能力和案件執(zhí)行能力。審判能力主要由法官來掌握并展現(xiàn)，以其對(duì)法律的理解和適用能力及對(duì)糾紛事實(shí)的認(rèn)定能力為核心[10]。受案能力受制于審判能力，它表明司法監(jiān)督救濟(jì)的范圍和規(guī)模，在行政訴訟方面表現(xiàn)最為明顯。案件執(zhí)行能力是對(duì)審判能力的檢驗(yàn)，也是對(duì)整個(gè)司法能力的考驗(yàn)，裁判得不到執(zhí)行將使整體司法能力受損?？傊?，內(nèi)外部司法能力是國(guó)家治理能力的重要組成部分。

綜上所述，立法能力、執(zhí)法能力和司法能力構(gòu)成法治能力的三個(gè)方面，并在國(guó)家治理層面展示為規(guī)范創(chuàng)制能力、規(guī)范執(zhí)行能力和規(guī)范適用能力，從而使國(guó)家治理能力表現(xiàn)為法治能力，法治能力在很大程度上反映了國(guó)家治理能力。

三、以法治現(xiàn)代化助推國(guó)家治理現(xiàn)代化

從依法治國(guó)到國(guó)家治理，治國(guó)的理念有所創(chuàng)新，但治國(guó)的邏輯始終如一。國(guó)家治理與法治具有統(tǒng)一性，國(guó)家治理既需要法治來保障，也同樣是法治的追求目標(biāo)。國(guó)家治理與法治在體系和能力維度上具有高度的同構(gòu)性，在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的道路上必然伴隨著法治體系和法治能力的現(xiàn)代化。建設(shè)法治中國(guó)的要求已經(jīng)描繪出了法治現(xiàn)代化的圖景，通過民主立法、依法執(zhí)法和公正司法邁向法治現(xiàn)代化，進(jìn)而助推國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

(一)民主立法

立法是法治的邏輯起點(diǎn)，是國(guó)家治理的前提和基礎(chǔ)。民主立法是法治現(xiàn)代化的要義，是國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要保證。在國(guó)家治理理念下，社會(huì)多元主體共同參與國(guó)家治理，民主參與的趨勢(shì)將越來越強(qiáng)。作為法治社會(huì)中最基本的社會(huì)規(guī)范，法治規(guī)范的創(chuàng)制應(yīng)體現(xiàn)全民意志或公共意志，彰顯立法的民主性。只有民主，才能讓立法主體的組成合理科學(xué)，進(jìn)而充分發(fā)揮立法能力，形成完善統(tǒng)一的法律體系。民主立法主要表現(xiàn)在法律規(guī)范的創(chuàng)制過程中，無論哪一層級(jí)的法律規(guī)范均應(yīng)進(jìn)行全國(guó)性或區(qū)域性的公開征求意見。否則，法律制定者如果對(duì)那些會(huì)促成非正式合作的社會(huì)條件缺乏眼力，他們就可能造就一個(gè)法律更多但秩序更少的世界[11]。換言之，民主機(jī)制的闕如使得法律規(guī)范的正當(dāng)性喪失，原本具有普遍約束力的規(guī)則不會(huì)受到重視，秩序?qū)⒉粡?fù)存在，治理亦會(huì)無從談起。治理的理念強(qiáng)化了民主的觀念和價(jià)值，尤其是在法律規(guī)范的創(chuàng)制上，民主參與、民主協(xié)商乃至民主談判都被允許并視為可行。但是，法律一旦被制定并公布，必須得到一體遵守。換句話說，法律創(chuàng)制的過程更加開放包容，但法律的強(qiáng)制性特征并未減弱。同傳統(tǒng)管理理念下的立法創(chuàng)制相比，主要是立法過程的民主化，從而使法律更能體現(xiàn)民意，其實(shí)施才更為可行。由此，法治規(guī)范體系的完善可彰顯出立法能力的高超，進(jìn)而為國(guó)家治理體系打下正當(dāng)基礎(chǔ)，凸顯制度創(chuàng)制能力。

(二)依法執(zhí)法

法治現(xiàn)代化要求依法行政，而依法行政最重要體現(xiàn)的是依法執(zhí)法。依法執(zhí)法就成為法治現(xiàn)代化的衡量標(biāo)準(zhǔn)之一。具體而言，依法執(zhí)法要求以行政機(jī)關(guān)為代表的執(zhí)法主體嚴(yán)格遵循法定的程序，在法律賦予的權(quán)限范圍內(nèi)實(shí)施行為。如此，才能發(fā)揮法治的規(guī)范力和普遍約束力，使法律規(guī)定的權(quán)利義務(wù)責(zé)任得以實(shí)現(xiàn)，使法律倡導(dǎo)的社會(huì)關(guān)系得以形成[12]。一方面，依法執(zhí)法可展示出執(zhí)法能力，表明執(zhí)法主體及其人員素質(zhì)較高，執(zhí)法手段和執(zhí)法程序較為合理恰當(dāng)。另一方面，依法執(zhí)法也可表明執(zhí)法體系的健全和完善。通過依法執(zhí)法，保證社會(huì)秩序的井然，實(shí)現(xiàn)治理的狀態(tài)。依法執(zhí)法應(yīng)通過完善行政執(zhí)法程序，規(guī)范執(zhí)法自由裁量權(quán)，減少行政執(zhí)法層級(jí)，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制，不斷推進(jìn)依法執(zhí)法進(jìn)程，從而形成法治運(yùn)行體系。依法執(zhí)法帶動(dòng)了執(zhí)法體系的完善，顯示了執(zhí)法能力的提升，最終會(huì)使國(guó)家治理體系得到進(jìn)一步完善，制度執(zhí)行能力得到進(jìn)一步加強(qiáng)，從而推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

(三)公正司法

公正司法是法治現(xiàn)代化的重要標(biāo)志，也是國(guó)家治理現(xiàn)代化的基本要求。司法作為法治的最后屏障，公正是對(duì)其的最大要求和期盼。思想家培根曾一針見血地指出：“一次不公的判斷比多次不平的舉動(dòng)為禍尤烈。因?yàn)檫@些不平的舉動(dòng)不過弄臟了水流，而不公的判斷則把水源敗壞了。”[13]司法不公正必然會(huì)導(dǎo)致司法權(quán)威的喪失，司法法治保障作用將難以發(fā)揮，法治現(xiàn)代化亦將無從談起，國(guó)家治理現(xiàn)代化也將止步不前。公正司法首先得益于司法的獨(dú)立，作為適用法律的專門機(jī)關(guān)，其享有壟斷性的裁判權(quán)力，這種壟斷不得受到其他機(jī)關(guān)的干涉。十八屆三中全會(huì)的決定已經(jīng)為此做出初步規(guī)劃，探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度，保證國(guó)家法律統(tǒng)一正確實(shí)施。同時(shí)，打鐵還需自身硬，公正司法更依賴司法本身能力的彰顯，高素質(zhì)專業(yè)性的職業(yè)法官隊(duì)伍，科學(xué)合理的審判體制均是公正司法的必需。公正司法是對(duì)國(guó)家治理體系最好的注腳，同時(shí)也可展示化解矛盾實(shí)現(xiàn)正義的國(guó)家治理能力。

正如學(xué)者所言，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一項(xiàng)最重要的內(nèi)涵就是國(guó)家治理體系和治理能力的法治化，從國(guó)家治理體系和治理能力建設(shè)角度來看，“法治現(xiàn)代化”與“現(xiàn)代化的法治化”的任務(wù)具有同等重要的意義[14]。以民主立法、依法執(zhí)法和公正司法為代表的法治現(xiàn)代化恰是推動(dòng)現(xiàn)代化的法治化，進(jìn)而促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

四、讓法治圖譜成為國(guó)家治理的路線圖

蘇力曾指出：“法治話語(yǔ)的流行反映的是對(duì)秩序的渴求。然而，秩序的真正形成是整個(gè)民族的事業(yè)?！盵15]同樣，國(guó)家治理也是全民族的事業(yè)，它不僅僅追求秩序，更強(qiáng)調(diào)正義、公平等法治價(jià)值。從另一個(gè)視角來解讀國(guó)家治理，其本身就是治理的價(jià)值所在，亦即前文曾提及的“國(guó)治”，這比法治更具有價(jià)值和內(nèi)涵。正是從這個(gè)意義出發(fā)，國(guó)家治理在體系和能力維度上方可與法治體系和法治能力相契合，并成為法治所保障和實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)所在，從而使依法治國(guó)到國(guó)家治理的治國(guó)邏輯表達(dá)一致。反過來看，國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化可以轉(zhuǎn)化為法治體系和法治能力的現(xiàn)代化，進(jìn)而在法治體系和法治能力方面次第展開，最終形成國(guó)家治理的法治圖譜。按照法治圖譜實(shí)施治理可完善法治體系、提升法治能力，實(shí)現(xiàn)法治現(xiàn)代化，同時(shí)也有力地推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。當(dāng)前的任務(wù)是如何讓法治圖譜成為國(guó)家治理的路線圖。

2014年，黨的十八屆四中全會(huì)勝利召開，全會(huì)通過了《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》。這是十七年后，黨的重要會(huì)議再次涉及依法治國(guó)問題，與十五大不同的是，依法治國(guó)成了此次全會(huì)的中心議題。在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，研究依法治國(guó)恰逢其時(shí)，同時(shí)也必然具有不一樣的意味。國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，必須保證國(guó)家治理在法治的軌道上運(yùn)行。我們有理由相信，依法治國(guó)必定是在國(guó)家治理語(yǔ)境下的時(shí)代展開，為國(guó)家治理提供法治的路徑和保障，并按照法治圖譜為國(guó)家治理指明法治路線圖，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的法治化，最終達(dá)到國(guó)家治理。

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[責(zé)任編輯：譚笑珉]

The Map of Rule of Law for the Modernization of the National Governance System and Governance Ability

ZHAO Xuan

(School of Law, Peking University, Beijing 100871, China)

Abstract:It is pointed out in the third session of the eighteenth central committee of the CPC that the overall goal of deepening reform is improving and developing the socialist system with Chinese characteristics, in order to promote the modernization of the national governance system and ability. The national governance is the governance of rule of law. The national governance system is embodied in the law system. The national governance capacity means the ability of rule of law. Accordingly, the state governance system modernization is in great degree the same as the rule of law system modernization. Describing the rule of law of national governance will necessarily and effectively promote the national governance system modernization in this new integrated rule of law construction era of the state, the government and the society.

Key words:national governance system; national governance ability; rule of law system; ability of rule of law; modernization

收稿日期：2016-01-01

作者簡(jiǎn)介：趙玄(1984—)，山東省魚臺(tái)縣人，北京大學(xué)法學(xué)院博士研究生，主要從事憲法、行政法研究。

中圖分類號(hào)：D921.1

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1002-6320(2016)03-0067-05