武侯區(qū)行政審批局設(shè)立的合理性分析

楊奉明

四川大學(xué)，四川　成都　610065

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武侯區(qū)行政審批局設(shè)立的合理性分析

楊奉明

四川大學(xué)，四川成都610065

摘要：武侯區(qū)行政審批局的設(shè)立有利于充分整合行政審批職能，提高行政審批效率。由于職能的單一化有助于行政審批活動(dòng)的完善、規(guī)范與創(chuàng)新并有助于審批的依法進(jìn)行。但其設(shè)置與現(xiàn)有的法律制度還存在一定程度的沖突，如與有關(guān)對(duì)行政許可人從事行政許可事項(xiàng)監(jiān)督及行政復(fù)議方面法律規(guī)范的沖突。行政審批局的設(shè)立雖然有其合理性，但這種合理性應(yīng)當(dāng)建立在合法性的基礎(chǔ)之上，若沒(méi)有法律依據(jù)作為根基，則其在運(yùn)行過(guò)程中很可能與現(xiàn)有的法律制度向違背。

關(guān)鍵詞：行政審批；行政許可；行政審批整合模式；行政審批分散模式

根據(jù)《關(guān)于印發(fā)<武侯區(qū)人民政府機(jī)構(gòu)改革方案>的通知》、《關(guān)于<武侯區(qū)人民政府機(jī)構(gòu)改革方案>的實(shí)施意見(jiàn)》，成都市武侯區(qū)設(shè)立武侯區(qū)行政審批局，為武侯區(qū)政府工作部門(mén)。在武侯區(qū)行政審批局設(shè)立的同時(shí)，將武侯區(qū)政府22個(gè)工作部門(mén)承擔(dān)的主要行政審批職能劃入了該局。在該局設(shè)立之前，這些劃入的審批職能由原單位通過(guò)武侯區(qū)政務(wù)中心這一政府對(duì)外機(jī)構(gòu)集中辦理，涉及的各項(xiàng)行政審批職能由各自所屬的區(qū)政府部門(mén)行使，為了貫徹行政效率原則，通過(guò)區(qū)政府設(shè)立的政務(wù)中心這一機(jī)構(gòu)集中對(duì)外辦理，在這一狀態(tài)下行政審批職能由各自所屬區(qū)政府工作部門(mén)承擔(dān)。在作出行政審批這一具體行政行為時(shí)，行政主體為承擔(dān)這一職能的區(qū)政府工作部門(mén)，而不是政務(wù)中心。區(qū)政府工作部門(mén)對(duì)行政審批行為負(fù)相應(yīng)的法律責(zé)任。在武侯區(qū)行政審批局設(shè)立之后，原先由其它政府部門(mén)行使的審批職能開(kāi)始劃入該局。根據(jù)有關(guān)文件的規(guī)定，審批局屬于武侯區(qū)政府工作部門(mén)，其法律地位不同于區(qū)政務(wù)中心只是一個(gè)區(qū)政府內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，而是行政主體。行政審批局具備行政主體資格和承擔(dān)行政審批職能。因此，其作出的行政審批行為具有獨(dú)立的法律效果，行政審批局應(yīng)當(dāng)對(duì)其作出的行政審批行為以其自身名義負(fù)責(zé)，而不是由原承擔(dān)該審批職能的政府工作部門(mén)負(fù)責(zé)。以下將通過(guò)行政審批局對(duì)行政管理活動(dòng)的影響及行政審批行為在法律上可能涉及各種活動(dòng)如行政許可的受理與審查、行政許可實(shí)施的監(jiān)督、行政復(fù)議等來(lái)分析行政審批局設(shè)立的合理與不合理兩方面。

一、行政審批局設(shè)立的合理性分析

(一)充分整合政府職能、提高行政審批效率

無(wú)論是從行政機(jī)關(guān)及時(shí)辦理行政審批的角度還是從方便相對(duì)人申請(qǐng)行政許可的角度來(lái)看，行政審批職能整合模式的效果都要優(yōu)于職能分散模式，尤其是那些涉及到需要多個(gè)不同的部門(mén)一并進(jìn)行審批的事項(xiàng)。不同的部門(mén)屬于平行的主體，各自職能差異性較大，實(shí)際當(dāng)中缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)的機(jī)構(gòu)。當(dāng)相對(duì)人申請(qǐng)審批的事項(xiàng)需要多個(gè)不同的行政主體一并審查時(shí)不僅會(huì)因?yàn)楦餍姓黧w之間缺乏協(xié)調(diào)而拉長(zhǎng)審批時(shí)間降低行政效率，同時(shí)對(duì)相對(duì)人來(lái)說(shuō)也是一個(gè)耗時(shí)耗力的過(guò)程。而將分散于各部門(mén)的行政審批職能整合行使后明顯可以改善這一情形，有利于提高行政審批效率與節(jié)省相對(duì)人成本支出。

(二)有利于行政審批相關(guān)活動(dòng)的規(guī)范、完善與創(chuàng)新

在武侯區(qū)行政審批局設(shè)立之前，行政審批承擔(dān)的審批職能由不同的政府工作部門(mén)行使。雖然行政審批職能分散于各個(gè)不同的工作部門(mén)，但并不能否定對(duì)不同事項(xiàng)的行政審批行為具有共性。這點(diǎn)法律與學(xué)理上很明顯可以看出。我國(guó)行政許可法與行政法學(xué)理上的“行政許可”概念已將行政審批歸類(lèi)為一類(lèi)較為重要的具體行政行為，從這兩方面就足以說(shuō)明行政審批行為是一類(lèi)有固定特性的行政行為，不管涉及的審批事項(xiàng)如何?；诓煌男姓徟袨榫邆湎嗤墓残赃@一點(diǎn)來(lái)分析行政審批職能分散模式與行政審批職能整合模式可以發(fā)現(xiàn)，職權(quán)整合模式更有利于行政審批相關(guān)活動(dòng)的規(guī)范、完善與創(chuàng)新。由于大部分行政審批職能整合至行政審批局，因此在該局行使各項(xiàng)行政審批職能時(shí)能夠更好的總結(jié)出涉及不同事項(xiàng)的行政審批共同存在的問(wèn)題，并區(qū)分出該問(wèn)題是否突出與是否有必要改進(jìn)。如需改進(jìn)也能夠從宏觀的角度來(lái)制定適用涉及所有事行政審批的方法。而在審批職能分散模式中這種總結(jié)問(wèn)題與制定解決辦法的方法則很難被運(yùn)用。因?yàn)楦鱾€(gè)部門(mén)都承擔(dān)行政審批職能，但都只承擔(dān)一小部分審批職能。各部門(mén)只負(fù)責(zé)與本部門(mén)有關(guān)事項(xiàng)的審批活動(dòng)，著眼點(diǎn)也是從本部門(mén)職責(zé)出發(fā)，因此很難和其它部門(mén)的審批行為相比較。即使其在事后的總結(jié)中找出了本部門(mén)的審批活動(dòng)存在的問(wèn)題也可能只是局限于其部門(mén)存在，并不是所有行政審批活動(dòng)所共同具有的。在這樣的背景下就很難發(fā)現(xiàn)不同的行政審批活動(dòng)共同面臨的問(wèn)題，更不要提制定解決辦法完善行政審批活動(dòng)了。

行政審批是一類(lèi)行政行為，如果能夠總結(jié)出各項(xiàng)行政審批行為所共同存在的問(wèn)題并提出解決方案，對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政審批工作來(lái)說(shuō)就可以起到不斷規(guī)范、完善甚至創(chuàng)新的作用。從更高層面上來(lái)說(shuō)，如果這種規(guī)范、完善、創(chuàng)新的舉措具備足夠合理性的話，甚至有可能為法律的制定修改提供一定的參考。很明顯，在這一方面行政審批職能整合模式的優(yōu)勢(shì)要強(qiáng)于行政審批分散模式。

二、行政審批局設(shè)立存在的問(wèn)題

(一)違背關(guān)于對(duì)被許可人實(shí)施許可活動(dòng)監(jiān)督的立法目的

《中華人民共和國(guó)行政許可法》第六章規(guī)定了行政機(jī)關(guān)對(duì)相對(duì)人從事被許可事項(xiàng)進(jìn)行監(jiān)督的責(zé)任。但到底該由何種機(jī)關(guān)來(lái)實(shí)施監(jiān)督行為在行政許可法中并未具體規(guī)定。學(xué)理上學(xué)者有不同意見(jiàn)。有的學(xué)者認(rèn)為履行監(jiān)督職責(zé)的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)是行政許可實(shí)施機(jī)關(guān)，也有學(xué)者認(rèn)為履行監(jiān)督職責(zé)的行政機(jī)關(guān)既可以是行政許可實(shí)施機(jī)關(guān)也可以是其他非頒發(fā)許可證但依法享有監(jiān)督權(quán)的行政主體，如頒發(fā)許可證機(jī)關(guān)的上級(jí)行政機(jī)關(guān)。結(jié)合學(xué)者的觀點(diǎn)與行政許可法制定時(shí)行政機(jī)關(guān)權(quán)力配置狀況來(lái)看，可以得出的一個(gè)結(jié)論是，履行監(jiān)督職責(zé)的行政機(jī)關(guān)是集許可權(quán)與監(jiān)督權(quán)于一體的。對(duì)于主張監(jiān)督機(jī)關(guān)應(yīng)是許可實(shí)施機(jī)關(guān)的學(xué)者來(lái)說(shuō)這一結(jié)論是不言而喻的。而對(duì)于主張監(jiān)督機(jī)關(guān)也可以是許可實(shí)施機(jī)關(guān)以外機(jī)關(guān)的學(xué)者來(lái)說(shuō)，這一結(jié)論也站得住腳。他們考慮到上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)具有領(lǐng)導(dǎo)職能，理所當(dāng)然對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)實(shí)施的許可行為也有介入的權(quán)力。而上級(jí)機(jī)關(guān)與下級(jí)機(jī)關(guān)同屬于一個(gè)系統(tǒng)，從廣義上來(lái)看許可實(shí)施權(quán)于監(jiān)督權(quán)統(tǒng)一于該系統(tǒng)內(nèi)。因此，履行監(jiān)督職責(zé)的行政機(jī)關(guān)集許可權(quán)與監(jiān)督權(quán)于一體這一結(jié)論也就沒(méi)有超出這個(gè)系統(tǒng)范圍。至于權(quán)力配置的狀況更能支撐一結(jié)論，我國(guó)行政機(jī)關(guān)的設(shè)立是為了管理社會(huì)上某一方面的事務(wù)，通常涉及該方面事務(wù)的所有管理活動(dòng)都由某一機(jī)關(guān)全權(quán)管轄，包括涉及該方面事務(wù)的行政許可、行政監(jiān)督、行政處罰、行政強(qiáng)制等。而這樣一種權(quán)力配置狀況也是行政許可法在設(shè)立時(shí)加以考慮的現(xiàn)實(shí)情形。

行政審批局是武侯區(qū)依據(jù)中央“大部門(mén)體制”和決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相分離的改革思路設(shè)立的，也就是說(shuō)行政審批局只承擔(dān)從整體權(quán)力中分離出來(lái)的審批權(quán)，至于監(jiān)督權(quán)則由其他機(jī)關(guān)行使。從武侯區(qū)行政審批局局長(zhǎng)謝存亮對(duì)該局的介紹也能明確這一點(diǎn)。其表示，職能劃轉(zhuǎn)后，由行政審批局集中行使行政審批權(quán)，原職能部門(mén)主要承擔(dān)相應(yīng)的監(jiān)督和管理職能。從這一點(diǎn)來(lái)看，對(duì)被許可人實(shí)施許可活動(dòng)的監(jiān)督在審批職權(quán)整合模式和審批職權(quán)分散模式中就有很大區(qū)別。審批職能分散模式中，行政審批權(quán)與行政監(jiān)督、管理職權(quán)統(tǒng)一于同一部門(mén)中，這種模式也是行政許可法在規(guī)定監(jiān)督檢查這一章是考慮的現(xiàn)實(shí)情形。在審批職能整合模式中，行政審批權(quán)于監(jiān)督權(quán)相分離。從法律制度層面來(lái)分析，這一模式不符合立法所考慮的現(xiàn)實(shí)狀況，如果與立法時(shí)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)相違背就很難保證法律在這一制度的運(yùn)行中實(shí)現(xiàn)其立法目的。

(二)不利于行政復(fù)議的公正進(jìn)行

行政審批即行政許可，是一類(lèi)具體行政行為。行政相對(duì)人對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的行政許可不服的可以申請(qǐng)行政復(fù)議。行政復(fù)議法第十二條規(guī)定：“第十二條對(duì)縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府工作部門(mén)的具體行政行為不服的，由申請(qǐng)人選擇，可以向該部門(mén)的本級(jí)人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議，也可以向上一級(jí)主管部門(mén)申請(qǐng)行政復(fù)議。對(duì)海關(guān)、金融、國(guó)稅、外匯管理等實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)的行政機(jī)關(guān)和國(guó)家安全機(jī)關(guān)的具體行政行為不服的，向上一級(jí)主管部門(mén)申請(qǐng)行政復(fù)議”。有關(guān)文件將武侯區(qū)行政審批局定性為武侯區(qū)政府工作部門(mén)，再根據(jù)行政復(fù)議法第十二條的相關(guān)規(guī)定，相對(duì)人對(duì)武侯區(qū)行政審批局的審批行為不服的可以向武侯區(qū)政府或上一級(jí)主管部門(mén)申請(qǐng)行政復(fù)議，但由于實(shí)際當(dāng)中武侯區(qū)行政審批局并沒(méi)有上一級(jí)主管部門(mén)，因此相對(duì)人不服時(shí)只能向武侯區(qū)政府申請(qǐng)行政復(fù)議。在武侯區(qū)行政審批局設(shè)立之前，該局承擔(dān)的審批職能還是由22個(gè)區(qū)政府工作部門(mén)行使。對(duì)這些審批行為不服的相對(duì)人除了可以向武侯區(qū)政府申請(qǐng)復(fù)議外還可以向有關(guān)部門(mén)的上一級(jí)主管部門(mén)申請(qǐng)復(fù)議，而這22個(gè)工作部門(mén)都有上級(jí)主管部門(mén)。當(dāng)武侯區(qū)行政審批局設(shè)立后，根據(jù)行政復(fù)議的規(guī)定，申請(qǐng)行政復(fù)議的路徑只有向區(qū)政府申請(qǐng)這一條。這種變化不單單是途徑減少的問(wèn)題，更嚴(yán)重的是將影響到行政復(fù)議結(jié)果的公正性。行政復(fù)議是由行政機(jī)關(guān)解決行政主體與行政相對(duì)人之間爭(zhēng)議的機(jī)制，行政機(jī)關(guān)的復(fù)議決定帶有裁判的性質(zhì)，這就要求復(fù)議應(yīng)當(dāng)公正。之所以法律規(guī)定政府工作部門(mén)的上級(jí)主管部門(mén)也可作為行政復(fù)議決定機(jī)關(guān)不僅因?yàn)樯霞?jí)部門(mén)是下行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，更主要的原因是上級(jí)機(jī)關(guān)與下級(jí)機(jī)關(guān)同屬于一個(gè)系統(tǒng)當(dāng)中，上級(jí)機(jī)關(guān)熟悉下級(jí)機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)，更能夠公正的判斷下級(jí)機(jī)關(guān)的行為是否合法及合理。而人們政府作為行政復(fù)議機(jī)關(guān)只是因?yàn)槠涫枪ぷ鞑块T(mén)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)。這樣一比較可以發(fā)現(xiàn)，在其他條件都一致的情況下，熟悉下級(jí)機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)的上級(jí)主管機(jī)關(guān)要更適合行政機(jī)關(guān)所屬的人民政府作為處理行政爭(zhēng)議的裁判機(jī)關(guān)。再回到武侯區(qū)行政審批局的例子來(lái)看，22個(gè)區(qū)政府的行政審批職能劃轉(zhuǎn)到了行政審批局，對(duì)這些行政審批活動(dòng)不服的相對(duì)人要想申請(qǐng)行政復(fù)議只能向區(qū)政府申請(qǐng)，也就是說(shuō)如果這些行政審批活動(dòng)產(chǎn)生爭(zhēng)議而引起行政復(fù)議都將流入?yún)^(qū)政府。如果要求這些復(fù)議能夠公正的處理那就要求區(qū)政府對(duì)所行政審批局所承擔(dān)審批事項(xiàng)涉及的法律法規(guī)有一定程度的了解。但受理行政復(fù)議只是區(qū)政府職能的一部分，不管其再怎么強(qiáng)化相關(guān)事務(wù)的業(yè)務(wù)能力也必定沒(méi)有政府部門(mén)的上級(jí)主管部門(mén)專(zhuān)業(yè)。因此這樣一種現(xiàn)狀就注定了區(qū)政府在作為行政復(fù)議機(jī)關(guān)時(shí)做出的判決會(huì)相對(duì)不公。

雖然行政審批局的設(shè)立有利于行政管理活動(dòng)的開(kāi)展，但這種合理性應(yīng)當(dāng)建立在合法的基礎(chǔ)上，若其設(shè)立沒(méi)有足夠的法律依據(jù)，那其在運(yùn)行過(guò)程中就有可能與相關(guān)法律制度向違背。

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中圖分類(lèi)號(hào)：D630

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：2095-4379-(2016)14-0068-02

作者簡(jiǎn)介：楊奉明(1991-)，男，漢族，江西贛州人，四川大學(xué)2014級(jí)法律碩士，研究方向：行政法。