“五四憲法”中的質(zhì)問制度分析

鄧淵哲

吉林大學(xué)行政學(xué)院，吉林　長春　130012

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“五四憲法”中的質(zhì)問制度分析

鄧淵哲

吉林大學(xué)行政學(xué)院，吉林長春130012

摘要：當(dāng)今我國人大質(zhì)詢制度是由“五四憲法”確立的質(zhì)問制度發(fā)展而來的?！拔逅膽椃ā贝_立的質(zhì)問制度在制憲過程中不斷斟酌，并在一定程度上借鑒了舊中國憲法中的有益經(jīng)驗，同時在本土性與國際性之間尋求合理的平衡。其保障代表知情權(quán)與發(fā)言權(quán)、人大監(jiān)督權(quán)的立法原意非常鮮明，程序上有很強的可操作性，為此后質(zhì)詢制度的發(fā)展提供了規(guī)范與經(jīng)驗。

關(guān)鍵詞：“五四憲法”；質(zhì)問制度；監(jiān)督

根據(jù)憲法和法律規(guī)定，我國人大質(zhì)詢制度是監(jiān)督“一府兩院”的重要制度，也是最早建立的人大監(jiān)督制度?；仡櫄v史，“五四憲法”確立了人大質(zhì)問制度，“七五憲法”刪去了有關(guān)質(zhì)問的規(guī)定，“七八憲法”以來改稱“質(zhì)詢”，并發(fā)展與完善了質(zhì)詢制度。[1]因此，分析“五四憲法”中的質(zhì)問制度，對于充分認識當(dāng)今我國人大質(zhì)詢制度、增進制度自覺與制度自信具有重要意義。下文主要運用規(guī)范實證分析法和比較法的方法，首先探究質(zhì)問制度的內(nèi)涵，然后基于“五四憲法”制憲過程考察“質(zhì)問”的由來，最后在比較法的視野中理解質(zhì)問制度，并總結(jié)“五四憲法”中的質(zhì)問制度的特點與影響。

一、質(zhì)問制度的內(nèi)涵

“五四憲法”第36條規(guī)定“全國人民代表大會代表有權(quán)向國務(wù)院或者國務(wù)院各部、各委員會提出質(zhì)問，受質(zhì)問的機關(guān)必須負責(zé)答復(fù)?！盵2]

一九五四年通過的兩部組織法對質(zhì)問制度作出具體規(guī)定。《中華人民共和國全國人民代表大會組織法》第34條規(guī)定“全國人民代表大會代表向國務(wù)院或者國務(wù)院各部、各委員會提出的質(zhì)問，經(jīng)過全國人民代表大會會議主席團或者全國人民代表大會常務(wù)委員會提交受質(zhì)問的機關(guān)。受質(zhì)問的機關(guān)必須向全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務(wù)委員會負責(zé)答復(fù)?！盵3]《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民委員會組織法》第17條規(guī)定“地方各級人民代表大會舉行會議的時候，代表向本級人民委員會或者本級人民委員會所屬各工作部門提出的質(zhì)問，經(jīng)過主席團提交受質(zhì)問的機關(guān)。受質(zhì)問的機關(guān)必須在會議中負責(zé)答復(fù)?！盵4]

可見，“五四憲法”確立了質(zhì)問制度，但對質(zhì)問的程序作具體規(guī)定的是兩部組織法?！拔逅膽椃ā敝匈|(zhì)問制度的內(nèi)涵即是全國人大代表在大會期間有權(quán)向國務(wù)院或者國務(wù)院各部、各委員會提出問題，這些問題與被質(zhì)問對象的工作相關(guān)并由其負責(zé)答復(fù)，質(zhì)問的目的是保障代表的知情權(quán)、便于代表提出對政府工作的意見，實質(zhì)是人大行使監(jiān)督職權(quán)的一種方式。

二、基于“五四憲法”制憲過程考察“質(zhì)問”的由來

第一，“五四憲法”在制憲過程中參考過中國憲法史上的所有憲法，因而首先需要考察“質(zhì)問”一詞在舊中國憲法中的使用，以判斷參考借鑒的可能性。作為憲法草案初稿主要起草人的毛澤東說過“這個憲法草案也總結(jié)了從清朝末年以來關(guān)于憲法問題的經(jīng)驗，從清末的“十九信條”起，到民國元年的《中華民國臨時約法》，到北洋軍閥政府的幾個憲法和憲法草案，到蔣介石反動政府的《中華民國訓(xùn)政時期約法》，一直到蔣介石的偽憲法?！盵5]

那么“五四憲法”確立的質(zhì)問制度是否借鑒了上述幾部憲法中的質(zhì)問制度呢？考察這些憲法文本可以發(fā)現(xiàn)，首次出現(xiàn)“質(zhì)問”的憲法是民國元年的《中華民國臨時約法》，這部參考法國內(nèi)閣制模式而制定的憲法在第十九條中規(guī)定了參議院的職權(quán)之一即“得提出質(zhì)問書于國務(wù)院，并要求其出席答復(fù)?！盵6]其后，民國二年制定的《中華民國憲法草案》、1923年建立了較完備的責(zé)任內(nèi)閣制的《中華民國憲法》，都有類似關(guān)于“質(zhì)問”的規(guī)定，即都要求議會書面提出質(zhì)問書，由行政機關(guān)予以答復(fù)。[7]1946年通過的《中華民國憲法》是在權(quán)力分立制衡的原則下制定的，首次出現(xiàn)了“質(zhì)詢”的字眼，規(guī)定了立法委員的質(zhì)詢權(quán)。第57條規(guī)定行政院對立法院負責(zé)，負責(zé)的方式之一是“行政院有向立法院提出施政方針及施政報告之責(zé)。立法委員在開會時，有向行政院及各部會首長質(zhì)詢之權(quán)?！盵8]

由此可見，在舊中國憲法中，“質(zhì)問”比“質(zhì)詢”更常用，但二者意思相近，在政治制度層面，“質(zhì)問”和“質(zhì)詢”都是指議會擁有向行政機關(guān)提出問題的權(quán)力并應(yīng)當(dāng)?shù)玫酱饛?fù)。從舊中國憲法的制憲者借鑒西方憲法和政體的背景來看，這兩個詞匯也是西方議會監(jiān)督制度中對應(yīng)詞匯的翻譯；從法律程序和后果來看，“質(zhì)問”和“質(zhì)詢”并無不同。由此可知，二者的區(qū)分只在于中文語境中的情感強度不同，“質(zhì)問”在措辭上比“質(zhì)詢”更具情感強度?！拔逅膽椃ā贝_立的質(zhì)問制度在用詞上選擇了“質(zhì)問”，應(yīng)該有借鑒舊中國憲法的因素。

第二，“五四憲法”在制憲過程中幾易其稿，每一稿都涉及質(zhì)問制度，因此回顧制憲過程中的這幾個重要文獻，有助于理清質(zhì)問制度的形成過程。

在1954年3月23日形成的《中國共產(chǎn)黨中央委員會1954年憲法草案(初稿)》中，第32條規(guī)定“全國人民代表大會代表有權(quán)向國務(wù)院或者國務(wù)院所屬各機關(guān)提出質(zhì)問和詢問，受質(zhì)問和詢問的機關(guān)必須答復(fù)?！盵9]這里把質(zhì)問和詢問并列，同為全國人民代表大會代表向國務(wù)院或者國務(wù)院所屬各機關(guān)提出的問題，且受質(zhì)問和詢問的機關(guān)必須答復(fù)。1954年6月14日中央人民政府委員會第三十次會議通過了《中華人民共和國1954年憲法草案》，第36條對“質(zhì)問”作出規(guī)定“全國人民代表大會有權(quán)向國務(wù)院或者國務(wù)院各部、各委員會提出質(zhì)問，受質(zhì)問的機關(guān)必須負責(zé)答復(fù)?！盵10]與初稿相比，刪去了詢問，僅保留質(zhì)問；把提出質(zhì)問的主體由“全國人民代表大會代表”改為“全國人民代表大會”；把受質(zhì)問的機關(guān)由“國務(wù)院或者國務(wù)院所屬各機關(guān)”細化為“國務(wù)院或者國務(wù)院各部、各委員會”；并增加了“負責(zé)”一詞，強調(diào)受質(zhì)問的機關(guān)要對答復(fù)代表提出的質(zhì)問負責(zé)任。最終，“五四憲法”在對質(zhì)問制度的規(guī)定中把提出質(zhì)問的主體確定為全國人大代表，定稿為“全國人民代表大會代表有權(quán)向國務(wù)院或者國務(wù)院各部、各委員會提出質(zhì)問，受質(zhì)問的機關(guān)必須負責(zé)答復(fù)?！盵11]質(zhì)問制度就這樣形成了。

三、比較法視野中的質(zhì)問制度

在比較法的視野中，西方國家議會監(jiān)督的理論與實踐源遠流長，其中的質(zhì)詢制度就是如此。需要說明的是，在比較法視野中，一般把西方國家的議員對政府提出問題并由政府負責(zé)答復(fù)的制度統(tǒng)稱為質(zhì)詢制度。這與我國“五四憲法”所稱的質(zhì)問制度的實質(zhì)是一樣的。因此，從比較法的視野考察“五四憲法”確立的質(zhì)問制度，能夠加深對其的理解。

第一，“五四憲法”在質(zhì)問制度方面對西方的借鑒有限?！拔逅膽椃ā薄笆潜緡?jīng)驗和國際經(jīng)驗的結(jié)合。我們的憲法是屬于社會主義憲法類型的。我們是以自己的經(jīng)驗為主，也參考了蘇聯(lián)和各人民民主國家憲法中好的東西?！盵12]從毛澤東的這番話可以看出，1954年憲法主要借鑒的是社會主義國家的憲法，而質(zhì)詢制度源于英國，且西方實行議會制的國家在質(zhì)詢制度上多以英國為摹本，相較之下，以蘇聯(lián)為首的社會主義國家的此項制度都是不完備的——在憲法條文中語焉不詳，在實踐中缺乏經(jīng)驗積累。制定“五四憲法”期間參考過的西方資本主義國家的憲法是法國1946年憲法，但由于這部憲法實行的是多黨制下的議會共和制政體，其嚴厲的質(zhì)詢權(quán)可以引發(fā)倒閣權(quán)，因而并不適合我國借鑒。實際上，由于二戰(zhàn)等因素的影響，當(dāng)時的議會質(zhì)詢在法律規(guī)范和實踐中比較成功的西方國家很少，借鑒英國幾乎是最好的選擇，但英國憲法是內(nèi)容龐雜的不成文憲法，關(guān)于議會質(zhì)詢的規(guī)定散見于憲法性法律文件中，也包含在沒有書面成文法律規(guī)定的憲法性慣例中。在我國制定“五四憲法”的迫切性、通過憲法確立重大原則問題的必需性都很強的形勢下，不適合僅僅為了借鑒質(zhì)問制度而研究復(fù)雜的英國憲法。所以，“五四憲法”對西方議會質(zhì)詢制度的借鑒不足是在情理之中的，也是不可避免的。

第二，“五四憲法”確立的質(zhì)問制度較之西方有其特點。在西方實行議會制的國家中，質(zhì)詢即議員針對政府行政方面的事項向政府首腦或部門負責(zé)人進行質(zhì)疑并要求答復(fù)，它是議會對政府行使監(jiān)督權(quán)的方式之一?！白h會行使此權(quán)，其表面目的在向政府探尋某一事件的內(nèi)容，在實際上則往往具有監(jiān)察行政的作用?！盵13]西方議會制度較為細致地區(qū)分了三個方面。

把質(zhì)詢分作詢問和質(zhì)問，是依據(jù)產(chǎn)生的法律責(zé)任和政治責(zé)任的不同?！耙勒辗▏h會制度，質(zhì)詢的種類有二：一為詢問(question)，又一為質(zhì)問(interpellation)。詢問為發(fā)問的議員與被問的國務(wù)員間之事，以問答相終始，不能成為辯論的出發(fā)點；但質(zhì)問必附有辯論，辯論終畢，議院對于內(nèi)閣全體或某某特別國務(wù)員，往往可有信任與不信任的表示。所以詢問的性質(zhì)不嚴重，亦不會引起政潮；而質(zhì)問則往往可以引起政潮。英制僅有詢問而無質(zhì)問，歐洲大陸各國議會制則大都類似法制，兼有詢問及質(zhì)問。論者因謂大陸各國內(nèi)閣之不能安定，質(zhì)問制的存在為重要原因之一?！盵14]把質(zhì)詢分為口頭質(zhì)詢和書面質(zhì)詢，是依據(jù)提問與答復(fù)方式的不同。在質(zhì)詢制度歷史最悠久的英國，最早實行的是口頭質(zhì)詢，1918年后由于口頭質(zhì)詢的數(shù)量增多而不能在固定時間內(nèi)答復(fù)完畢，因此書面質(zhì)詢即書面提問并書面答復(fù)的質(zhì)詢作為補充而出現(xiàn)。把質(zhì)詢分為質(zhì)詢首相和質(zhì)詢大臣，是依據(jù)答復(fù)對象的不同。以往，英國議員的質(zhì)詢都只針對相應(yīng)的政府部門，政府部門派出國務(wù)大臣或第一大臣負責(zé)答復(fù)。而在1961年7月專門設(shè)置首相答復(fù)質(zhì)詢的機制之后，質(zhì)詢對象包括了首相和大臣。[15]

我國質(zhì)問制度沒有作如此細致的區(qū)分，也沒有相應(yīng)的嚴密復(fù)雜的程序，但其保障代表知情權(quán)與發(fā)言權(quán)、人大監(jiān)督權(quán)的立法原意是非常鮮明的，簡便易行的程序有很強的可操作性。這對今后我國質(zhì)詢制度的發(fā)展產(chǎn)生了良好影響，為完善質(zhì)詢制度提供了規(guī)范與經(jīng)驗。

[參考文獻]

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[15]唐曉著.議會監(jiān)督[M].北京：世界知識出版社，2009.

中圖分類號：D921

文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：2095-4379-(2016)22-0100-03

作者簡介：鄧淵哲，吉林大學(xué)行政學(xué)院，碩士研究生，研究方向：民主理論與中國政治。