博弈與平衡：試論新《行政訴訟法》框架下訴權(quán)保障與濫訴規(guī)制

顧浩立

重慶大學(xué)法學(xué)院，重慶　400044

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博弈與平衡：試論新《行政訴訟法》框架下訴權(quán)保障與濫訴規(guī)制

顧浩立

重慶大學(xué)法學(xué)院，重慶400044

摘要：新《行政訴訟法》的出臺與立案登記制的確立，彰顯國家保障公民訴權(quán)的良好趨勢，公民提起行政訴訟也是監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)的重要途徑。但是在此新階段，也出現(xiàn)了公民濫用訴權(quán)等問題，導(dǎo)致資源浪費。因此，立法應(yīng)當(dāng)尊重公民的訴權(quán)，但也應(yīng)合理規(guī)制濫訴。本文力求尋找保障訴權(quán)與規(guī)制濫訴的平衡點，并給出合理的建議，實現(xiàn)真正意義上的法治。

關(guān)鍵詞：“新行政訴訟法”；訴權(quán)；濫訴；平衡

《行政訴訟法》是保護公民權(quán)益免受公權(quán)力侵害的重要工具，是糾正行政行為的重要制度。2014年11月1日通過，并于2015年5月1日起施行的新《行政訴訟法》是確立了立案登記制，更大程度上保障公民的訴權(quán)，鼓勵公民提起訴訟解決行政爭議，維護自身權(quán)益，相較于舊法無論是在立案、受案范圍、審判結(jié)果等方面都呈現(xiàn)出不少亮點保障訴權(quán)是法治國家的基本特征之一，但伴隨著新法的出臺與施行，其也暴露出部分公民利用新法不進行立案審查而不合理行使訴權(quán)，導(dǎo)致大量資源浪費的問題。筆者基于行政訴訟法的基本理念出發(fā)，對如何保障公民訴權(quán)并規(guī)制濫訴進行分析，解讀濫訴根源所在，并作出理性建議，以期在保障訴權(quán)與規(guī)制濫訴之間達(dá)到平衡。

一、新法在訴權(quán)、濫訴方面的新變化

新《行政訴訟法》施行并伴隨著立案登記制的確立，當(dāng)事人的訴權(quán)得到了更好的保障，行政訴訟展現(xiàn)出了一片欣欣向榮的局面，特別是在案件數(shù)量上快速增加，如C市第一中級人民法院行政庭2015年全年新收案件1438件，較之2014年的809件增長了77%，較之2013年新收案件609件增長了兩倍多。但在這良好局面的背后，大量的濫訴案件也給行政訴訟添加上了幾分虛假繁榮的意味。

十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中提出變立案審查制為立案登記制，與立案審查制相比，立案登記制降低了訴訟的門檻，變得更加規(guī)范、公開，更好的保護訴權(quán)。辯證的來看，新《行政訴訟法》所體現(xiàn)的立案登記制等內(nèi)容，雖然能更大程度上保障公民的訴權(quán)，但是因其缺少了審查環(huán)節(jié)，也更易導(dǎo)致濫訴問題的發(fā)生，大量案件得以直接進入審判階段，其中夾雜著纏訴、濫訴案件。我國現(xiàn)處于社會矛盾的多發(fā)階段，一些領(lǐng)域的“官民”對立情緒較為嚴(yán)重，部分原告并不是以通過司法途徑解決問題為目的，而希望通過訴訟以達(dá)到向行政機關(guān)施壓、引起社會關(guān)注或者單純泄憤等目的。以筆者經(jīng)歷來看，新法施行以來，出現(xiàn)了部分人利用信息公開，非理性的向多個行政部門反復(fù)提起申請進而提起訴訟，或者對行政機關(guān)有抵觸情緒，其不合理訴求未被滿足后提起訴訟。這就出現(xiàn)了新法要保護公民訴權(quán)，而部分公民不理性行使訴權(quán)的沖突。

二、保障訴權(quán)與規(guī)制濫訴的博弈

(一)保障訴權(quán)的意義分析

公民的權(quán)利在受到行政機關(guān)不法侵害后，都有將其訴諸于司法的權(quán)利，確立和保障訴權(quán)也是法治國家的基本職權(quán)與義務(wù)之一?！坝袡?quán)利必有救濟”，行政訴訟訴權(quán)的存在，是救濟權(quán)利的權(quán)利，是公民保護自身合法權(quán)益免受行政機關(guān)不法侵害最強有力的保證，也是促使行政機關(guān)依法行政的重要途徑。

然而據(jù)統(tǒng)計，新法施行后的2015年全國新收行政案件486295件，雖然較2014有著巨大的進步，但相較于同期刑、民事案件以及國外行政案件數(shù)量，我國的行政案件數(shù)量仍然明顯偏低，這并不能說明我國行政機關(guān)的行政水平高明，其與公民之間的沖突較少，相反大量的行政爭議進入了信訪等非司法途徑，據(jù)統(tǒng)計：2013年，全國信訪系統(tǒng)接待超過1000萬人(次)，其中涉及對行政機關(guān)的行政行為有爭議的超過600萬件。出于對行政訴訟不信任等多種原因，造成了公民“信訪不信法”的問題，大量行政爭議退出了行政訴訟市場轉(zhuǎn)投到信訪。從法社會學(xué)角度看，我國的行政訴訟原告在強大的公權(quán)力面前顯得十分弱小，地位不對等，公民在一定程度上對行政訴訟缺乏信心，經(jīng)過對自身實力、地位結(jié)構(gòu)以及訴訟價值評估后，選擇放棄起訴。訴權(quán)是提起訴訟的邏輯起點，如果缺乏對公民訴權(quán)的保護，公民怯于起訴、無法起訴，行政訴訟法也將流于形式，失去意義。因此，針對行政訴訟訴權(quán)的保障，甚至是強化行政訴訟訴權(quán)，對于我國目前行政訴訟的狀況而言有著特殊的意義。

(二)規(guī)制濫訴的意義分析

一方面我國行政訴訟的狀況決定了必須強調(diào)訴權(quán)的保障，另一方面行政訴訟的新問題也需要對權(quán)利進行合理的限制，防止訴權(quán)的濫用。這就要求在訴權(quán)保障和規(guī)制濫訴的博弈之間尋求平衡。公民有權(quán)提起訴訟，但任何權(quán)利的行使都有其合理的邊界，特別是新法對立案登記制的確立更是需要對濫用訴權(quán)行為進行規(guī)制。

以筆者的經(jīng)歷來看，濫訴行為主要表現(xiàn)為以下幾類：一是出于對行政機關(guān)的行為不滿，提起訴訟發(fā)泄情緒；二是通過大量訴訟引起社會輿論關(guān)注，給行政機關(guān)施加壓力，以達(dá)到自己的目的；三是對于信訪不滿進而轉(zhuǎn)到訴訟途徑的；四是律師出于經(jīng)濟利益，鼓動大量當(dāng)事人提起訴訟。究其原因，筆者認(rèn)為既是由于立案登記制后，行政訴訟費用的相關(guān)制度存在不合理之處，也存在行政機關(guān)行為不得體，造成了“官民”對立的局面，同時部分公民法治觀念淡薄也造成了這些問題。

不是所有的司法裁決都能產(chǎn)生正義，但是每一個司法裁決都會消耗資源。當(dāng)事人非理性行使訴權(quán)背離了行政訴訟的初衷，不符合行政訴訟的價值取向，既浪費司法、行政資源，又?jǐn)_亂了相關(guān)機關(guān)的正常工作秩序，如新《行政訴訟法》第三條規(guī)定：被訴行政機關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴。不能出庭的，應(yīng)當(dāng)委托行政機關(guān)相應(yīng)的工作人員出庭，在面對濫訴案件時，不僅司法機關(guān)必須進行立案審理，被訴行政機關(guān)還必須派人出庭參加訴訟，其中的人力、財力勢必大量流失，同時濫訴也會招致社會對司法公正的懷疑，喪失法律的信仰，無疑會阻礙法治社會的建設(shè)。理論上來講，訴訟的理由是無窮盡的?？墒菄宜鶕碛械乃痉ㄙY源卻是有限的。國家保障公民的訴求，但任何權(quán)利都有其合理的邊界。

三、保障訴權(quán)與規(guī)制濫訴之間的平衡

法是利益的調(diào)節(jié)器，掩藏于法律沖突背后的是現(xiàn)代公共生活中多元利益的分化和沖突?！缎姓V訟法》是以保障公民合法權(quán)益不受行政機關(guān)不法侵害為其價值取向的，其調(diào)節(jié)公民與行政機關(guān)之間的利益沖突，面對現(xiàn)存的濫訴等問題，我們當(dāng)然不能因噎廢食般的否定保障公民訴權(quán)的重要性。確認(rèn)和保障權(quán)利是法治的真諦，尊重和保障人權(quán)是國家治理的精髓所在，也是國家現(xiàn)代性的根本體現(xiàn)。但是面對日益增多的濫訴現(xiàn)象，導(dǎo)致大量資源浪費，法律也不能毫無作為。但訴權(quán)保障與規(guī)制濫訴之間也不是“零和博弈”，從既不減損公民訴權(quán)，增加公民訴累，又能達(dá)到管控濫訴問題的目的出發(fā)，筆者認(rèn)為可以對行政訴訟費用及其相關(guān)制度進行調(diào)整以達(dá)到二者之間的平衡。

行政訴訟費用從狹義上指向法院交納的受案費用。我國目前的行政訴訟費用交納規(guī)則主要體現(xiàn)在2006年國務(wù)院制定的《訴訟費用交納辦法》中，該辦法第十三條第一款第五項規(guī)定：行政案件按照下列標(biāo)準(zhǔn)交納：1.商標(biāo)、專利、海事行政案件每件交納100元；2.其他行政案件每件交納50元。即除商標(biāo)、專利、海事行政案件外，其余多數(shù)行政案件皆交納50元。

(一)調(diào)整行政訴訟受案費用

行政訴訟費用具有防止濫訴的導(dǎo)向作用，法律在規(guī)定公民有權(quán)提起訴訟的同時，要求其向法院交納一定的費用，這使得當(dāng)事人在選擇通過訴訟途徑解決行政糾紛的同時需要評估其所承擔(dān)的成本，以理性的選擇解決途徑。從這一角度看，訴訟費用能在一定程度上控制濫訴等問題的發(fā)生。但我國現(xiàn)行的收費標(biāo)準(zhǔn)仍然沿用的是十年前制定的《訴訟費用交納辦法》，即普通行政案件收取50元。但是，近十年的發(fā)展，經(jīng)濟水平有著較大的提升，如該辦法制定的2006年我國城鎮(zhèn)居民可支配收入為11759元，而2015年已達(dá)31195元，并且地區(qū)經(jīng)濟水平存在差異，現(xiàn)行的50元統(tǒng)一收費標(biāo)準(zhǔn)在實行立案登記制以來不僅難以起到填補司法、行政資源的消耗的作用，也不能起到規(guī)制濫訴的功能。為此，筆者認(rèn)為可以在保持收費標(biāo)準(zhǔn)相對穩(wěn)定的前提下，適當(dāng)提高、調(diào)整現(xiàn)行的收費標(biāo)準(zhǔn)，濫訴者經(jīng)過收益考量放棄濫訴行為，更好的發(fā)揮訴訟費用的規(guī)制功能。

(二)變革訴訟費用預(yù)交制度

由于需要對訴訟受理費用進行調(diào)整，為避免增添公民負(fù)擔(dān)，因而也需對訴訟費用相應(yīng)的配套制度進行調(diào)整。為了適應(yīng)提高訴訟費用標(biāo)準(zhǔn)帶來的變化，筆者建議在保留訴訟費用由敗訴方承擔(dān)的前提下，可以通過變革行政訴訟費用預(yù)交制度以進行配套。

《訴訟費用交納辦法》第二十條規(guī)定：訴訟費用由原告、上訴人預(yù)交。對于行政訴訟而言本身便有不妥，如若公民受到公權(quán)力的侵害，財產(chǎn)被強制執(zhí)行，導(dǎo)致傾家蕩產(chǎn)，法律還要求其預(yù)交訴訟費無異于公權(quán)力變本加厲的二次盤剝，并且如需提高訴訟費用標(biāo)準(zhǔn)，讓原告承擔(dān)改革成本，更是會加重其負(fù)擔(dān)，使之放棄訴訟途徑。因此，行政訴訟應(yīng)當(dāng)建立起“被告預(yù)交，敗訴方承擔(dān)”的訴訟費用預(yù)交制度，即由國家行政機關(guān)預(yù)交訴訟費用，根據(jù)案件結(jié)果決定由哪方當(dāng)事人承擔(dān)。通過此路徑，既能監(jiān)督行政機關(guān)，又能在提高訴訟費用的框架下，保障公民訴權(quán)，不增添其負(fù)擔(dān)，也可以起到防范濫訴的作用。

(三)原告勝訴有權(quán)請求被告承擔(dān)其他費用

《訴訟費用交納辦法》第六條規(guī)定的訴訟費用包括案件受理費，申請費等，同時第二十九條規(guī)定訴訟費用由敗訴方負(fù)擔(dān)，勝訴方自愿承擔(dān)的除外。但是一個訴訟不僅包括案件的受理費、申請費等狹義上的費用，也包括律師費、誤工費、交通費等其他費用。面對行政訴訟的高昂費用，加之其本身難以勝訴等原因，作為原告的公民經(jīng)過一定的評估后，可能會做出放棄訴訟的選擇，公民的合法權(quán)益難以得到法律的保護。公民的權(quán)益受到行政機關(guān)的侵害，進而觸發(fā)了行政訴訟，導(dǎo)致費用的產(chǎn)生，在原告公民勝訴，即被告行政機關(guān)的行為確存違法之處的情況下，原告理應(yīng)有權(quán)請求被告承擔(dān)律師費、交通費等其他費用，如此可以彌補公民提起訴訟的支出，鼓勵其通過訴訟解決行政爭議，又能督促行政機關(guān)謹(jǐn)慎、依法行使職權(quán)。

四、結(jié)語

我們期望所有的行政機關(guān)依法行使職權(quán)，轉(zhuǎn)變思維，強化服務(wù)意識，但行政爭議的發(fā)生卻也難以避免。為此我們理應(yīng)對訴權(quán)進行保障，也應(yīng)對濫用訴權(quán)有所規(guī)制。隨著新《行政訴訟法》的施行，公民的訴權(quán)在更大程度上得到保障，這是我國法治化的表現(xiàn)。但是非理性的濫用訴權(quán)也會對法治建設(shè)帶來危害，對其進行規(guī)制也成為必然?；诓粶p速公民訴權(quán)，又能規(guī)制濫訴的目的，以訴訟費用及相關(guān)制度為視角，采取積極的法律措施，有助于我們擺脫訴權(quán)保障與濫用訴權(quán)之間矛盾的兩難境地。

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中圖分類號：D925.1

文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：2095-4379-(2016)20-0035-02

作者簡介：顧浩立(1991-)，男，重慶人，重慶大學(xué)法學(xué)院，碩士研究生。