淺析檢察機(jī)關(guān)環(huán)境保護(hù)工作的完善

龔曉梅

湖北省鄂州市華容區(qū)人民檢察院，湖北　鄂州　436030

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淺析檢察機(jī)關(guān)環(huán)境保護(hù)工作的完善

龔曉梅

湖北省鄂州市華容區(qū)人民檢察院，湖北鄂州436030

摘要：保護(hù)環(huán)境是國(guó)家的基本國(guó)策。當(dāng)前，我國(guó)改革開(kāi)放步伐不斷加快，經(jīng)濟(jì)建設(shè)迅猛發(fā)展，與此同時(shí)，水生態(tài)失衡、大氣污染、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境質(zhì)量下降等環(huán)境問(wèn)題日益突出，已經(jīng)成為影響我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民生活水平提高的重要因素。

關(guān)鍵詞：檢察機(jī)關(guān)；環(huán)境保護(hù)

黨的十八屆四中全會(huì)提出，要“用嚴(yán)格的法律制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境，加快建立有效約束開(kāi)發(fā)行為和促進(jìn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展的生態(tài)文明法律制度”①。我國(guó)的環(huán)境保護(hù)一直以來(lái)以政府權(quán)力主導(dǎo)為特征，存在著司法介入少、行政處理不暢等問(wèn)題，不少學(xué)者呼吁引導(dǎo)更多地運(yùn)用司法手段保護(hù)環(huán)境②。近年來(lái)，司法機(jī)關(guān)打擊環(huán)境犯罪的力度不斷增強(qiáng)，檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，在保護(hù)環(huán)境、建設(shè)生態(tài)文明社會(huì)的過(guò)程中也發(fā)揮著重要作用。

一、存在的主要問(wèn)題

(一)環(huán)境行政執(zhí)法權(quán)監(jiān)督不足。當(dāng)前我國(guó)環(huán)境保護(hù)工作中存在環(huán)境行政執(zhí)法權(quán)力怠行和權(quán)力濫用的現(xiàn)象，如有的行政機(jī)關(guān)非法低價(jià)出讓國(guó)有土地使用權(quán)，或?qū)ζ髽I(yè)違法占用、征用農(nóng)村集體土地的行為視若無(wú)堵，消極執(zhí)法或選擇性執(zhí)法，造成土地資源大量流失，更有甚者對(duì)應(yīng)當(dāng)依法移交司法機(jī)關(guān)處理的案件不移交或者幫助犯罪分子逃避處罰。權(quán)力失范背后暴露的是監(jiān)督缺位。我國(guó)省級(jí)以下環(huán)境保護(hù)行政機(jī)關(guān)實(shí)行的是地方政府和上級(jí)主管部門(mén)的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，行政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督因缺乏獨(dú)立性、權(quán)威性和公信力而廣受質(zhì)疑，事實(shí)上，地方政府往往便是環(huán)境行政執(zhí)法的障礙之一，更遑論監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮更大的監(jiān)督作用。

(二)行政執(zhí)法與刑事司法脫節(jié)，刑法對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的支撐作用難以發(fā)揮③。實(shí)踐中，由于行政處罰和刑事處罰的對(duì)接機(jī)制不健全，環(huán)境行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)的配合乏力，導(dǎo)致有案不移、以罰代刑等現(xiàn)象層出不窮，2001年7月，國(guó)務(wù)院頒布《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》，以行政法規(guī)的形式確立了“兩法銜接”制度。2007年5月，最高人民檢察院會(huì)同國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局、公安部發(fā)布了《關(guān)于環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)移送涉嫌環(huán)境犯罪案件的若干規(guī)定》。此后，部分地區(qū)制定了相關(guān)規(guī)范性文件，建立并開(kāi)始運(yùn)行環(huán)境保護(hù)“兩法銜接”的工作機(jī)制。該機(jī)制在實(shí)踐中暴露出如下不足：一是有關(guān)規(guī)范性文件效力低，對(duì)行政機(jī)關(guān)沒(méi)有強(qiáng)制效力，缺乏執(zhí)行力。二是組織保障體系不明確，由哪個(gè)部門(mén)牽頭、不同地域之間如何協(xié)作各地做法不一，影響該機(jī)制運(yùn)行效果；三是信息共享平臺(tái)建立流于形式，操作性不強(qiáng)，無(wú)法發(fā)揮實(shí)際作用。④

(三)檢察機(jī)關(guān)審判監(jiān)督職能有待強(qiáng)化。在審判環(huán)節(jié)，法院對(duì)環(huán)境犯罪案件多適用緩刑，打擊效果欠佳。法院對(duì)于環(huán)境職務(wù)犯罪在適用刑罰上適用緩刑、免刑多，沒(méi)有起到刑罰應(yīng)有的懲戒作用，在客觀上也縱容了違法犯罪行為的發(fā)生。同時(shí)，因地方保護(hù)主義、追求經(jīng)濟(jì)效益等因素的影響，對(duì)于破壞環(huán)境的企業(yè)、個(gè)人也未能通過(guò)判處高額罰金體現(xiàn)提高違法成本的要求。如江蘇無(wú)錫發(fā)生的王某某、馬某某污染環(huán)境案，被告人向河中傾倒煤焦油分離廢液30.24噸，對(duì)流域局部水環(huán)境、飲水安全、農(nóng)業(yè)澆灌等產(chǎn)生較大負(fù)責(zé)影響，當(dāng)?shù)丨h(huán)保局花費(fèi)60萬(wàn)元進(jìn)行筑壩攔截、調(diào)水稀釋等應(yīng)急處置，而后期全面消除負(fù)責(zé)影響所需費(fèi)用更遠(yuǎn)高于應(yīng)急處置費(fèi)用，但最終法院判處主犯王某某有期徒刑一年九個(gè)月并處罰金人民幣3萬(wàn)元，從犯馬某某有期徒刑九個(gè)月，緩刑一年，并處罰金1萬(wàn)元⑤。從刑罰結(jié)果上看，最終環(huán)境破壞與污染的巨額治理費(fèi)用由政府和人民買(mǎi)單。

二、檢察機(jī)關(guān)環(huán)境保護(hù)工作的完善

(一)雙管齊下，加強(qiáng)對(duì)環(huán)境行政執(zhí)法權(quán)的監(jiān)督。一是完善環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制，防止有案不移、以罰代刑。運(yùn)用現(xiàn)代化的信息技術(shù)，建立由政府為主導(dǎo)，由檢察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)和環(huán)保、農(nóng)林、水利、礦產(chǎn)等有關(guān)行政部門(mén)共同參與的環(huán)境信息共享網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，設(shè)置常設(shè)組織，配套落實(shí)定期聯(lián)席會(huì)議制度、聯(lián)絡(luò)員制度，明確具體的部門(mén)或人員負(fù)責(zé)信息共享工作，及時(shí)更新共享信息。建立信息共享平臺(tái)的好處之一在于可以實(shí)現(xiàn)由點(diǎn)及面，當(dāng)發(fā)生一起環(huán)境污染案件時(shí)，無(wú)論哪一個(gè)部門(mén)先掌握線索，均可通過(guò)信息共享平臺(tái)迅速找到涉及的相關(guān)部門(mén)，檢察機(jī)關(guān)也可以通過(guò)信息平臺(tái)掌握環(huán)境行政部門(mén)執(zhí)法情況和案件進(jìn)展，及時(shí)發(fā)出檢察建議，對(duì)涉嫌犯罪的，及時(shí)督促移送司法機(jī)關(guān)。二是合理運(yùn)用檢察建議，監(jiān)督環(huán)境行政執(zhí)法工作。檢察機(jī)關(guān)在監(jiān)督環(huán)境行政執(zhí)法工作過(guò)程中，要注意保持檢察機(jī)關(guān)權(quán)力監(jiān)督與環(huán)境監(jiān)管機(jī)關(guān)專(zhuān)業(yè)判斷之間的平衡，不宜越權(quán)，而檢察建議作為一種柔性的、程序性的權(quán)力，可以有效發(fā)揮提示、督促的作用，有的地區(qū)檢察機(jī)關(guān)在實(shí)踐中采用發(fā)出環(huán)境行政執(zhí)法檢察建議的方式，有效規(guī)制各種權(quán)力失范行為。如2011年至2012年，浙江省檢察機(jī)關(guān)就環(huán)境污染、資源破壞等環(huán)境問(wèn)題向有關(guān)行政部門(mén)發(fā)出檢察建議387份，其中不僅有提示環(huán)保部門(mén)及時(shí)處置特定環(huán)境保護(hù)問(wèn)題的檢察建議，也有針對(duì)環(huán)境監(jiān)管機(jī)關(guān)權(quán)力濫用行為進(jìn)行監(jiān)督的建議。⑥湖北省人民檢察院2015年工作報(bào)告中也對(duì)本省檢察機(jī)關(guān)運(yùn)用檢察建議開(kāi)展環(huán)境保護(hù)工作的實(shí)踐予以肯定：“在土地出讓、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域向有關(guān)行政機(jī)關(guān)提出檢察建議2519件，督促其依法履行職責(zé)，保護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益?！雹吆侠磉\(yùn)用檢察建議還可以從以下三方面進(jìn)一步完善：一是擴(kuò)大檢察監(jiān)督線索來(lái)源；二是統(tǒng)一制發(fā)主體和文書(shū)格式，優(yōu)化建議內(nèi)容，完善建議的審批和發(fā)出程序，提高檢察建議嚴(yán)肅性和公信力；三是健全抄送制度，通過(guò)向被建議單位的上級(jí)機(jī)關(guān)抄送檢察建議，提高檢察建議的強(qiáng)制力和執(zhí)行力。

(二)明確生態(tài)檢察工作的責(zé)任主體，將環(huán)境保護(hù)工作納入檢察機(jī)關(guān)日常工作。截止2014年9月，全國(guó)已有20個(gè)省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立了365個(gè)環(huán)境資源法庭、合議庭或巡回法庭。與此相應(yīng)，檢察機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)將環(huán)境保護(hù)工作作為一項(xiàng)常規(guī)工作進(jìn)行開(kāi)展和推進(jìn)。而此項(xiàng)工作由哪一機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，各地司法實(shí)踐做法不盡相同。有的地區(qū)檢察機(jī)關(guān)以生態(tài)檢察工作專(zhuān)門(mén)化、專(zhuān)業(yè)化為目標(biāo)，直接設(shè)立專(zhuān)門(mén)的環(huán)境保護(hù)檢察機(jī)構(gòu)，如云南省大理檢察院成立“環(huán)境資源保護(hù)科”，專(zhuān)門(mén)辦理涉嫌環(huán)境資源保護(hù)方面犯罪案件的審查批捕、審查起訴和查辦環(huán)保領(lǐng)域的職務(wù)犯罪及預(yù)防等工作⑧。而有的地區(qū)檢察機(jī)關(guān)則依托于民事行政檢察部門(mén)開(kāi)展此項(xiàng)工作，將環(huán)境保護(hù)工作納入則民事行政檢察工作中。如2010年8月，浙江省人民檢察院與省環(huán)保廳聯(lián)合出臺(tái)的《關(guān)于積極運(yùn)用民事行政檢察職能加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的意見(jiàn)》，其中規(guī)定了支持起訴、督促起訴、環(huán)境執(zhí)法檢查監(jiān)督、環(huán)境公益訴訟等各項(xiàng)工作機(jī)制⑨。筆者認(rèn)為，是否設(shè)立專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)推進(jìn)環(huán)境保護(hù)檢察工作應(yīng)當(dāng)因地制宜，可以結(jié)合行政效率(提高的行政效果能否涵蓋專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)的設(shè)置成本和運(yùn)行成本)和自然資源的豐富程度、環(huán)境違法行為數(shù)量、環(huán)境犯罪案件數(shù)量、環(huán)境問(wèn)題的嚴(yán)重性等因素進(jìn)行選擇⑩，對(duì)于不需要設(shè)立專(zhuān)門(mén)環(huán)保檢察機(jī)構(gòu)的，可以由民事行政檢察部門(mén)負(fù)責(zé)環(huán)境犯罪案件以外的環(huán)保檢察工作。

(三)充分發(fā)揮立案監(jiān)督和審判監(jiān)督職能。督促公安機(jī)關(guān)對(duì)應(yīng)當(dāng)立案?jìng)刹榈钠茐沫h(huán)境資源保護(hù)犯罪進(jìn)行立案?jìng)刹?；行使檢察建議權(quán)，在環(huán)境污染犯罪案件中根據(jù)案情適當(dāng)建議判處高額罰金，以大幅度提高犯罪經(jīng)濟(jì)成本達(dá)到有效控制環(huán)境犯罪的目的；監(jiān)督人民法院對(duì)破壞環(huán)境資源保護(hù)案件、環(huán)境職務(wù)犯罪案件的審判，對(duì)輕刑判決案件及時(shí)提出抗訴。

(四)加強(qiáng)檢察隊(duì)伍建設(shè)，提高專(zhuān)業(yè)化和技術(shù)化水平。就自然資源豐富、破壞環(huán)境資源案件頻發(fā)的長(zhǎng)江中游城市而言，即使不設(shè)立專(zhuān)門(mén)的環(huán)保檢察部門(mén)，也就當(dāng)建設(shè)一支具有環(huán)境領(lǐng)域?qū)I(yè)知識(shí)和技術(shù)的隊(duì)伍，這是提出的必然要求。一是在檢察系統(tǒng)招錄人員時(shí)引進(jìn)相關(guān)專(zhuān)業(yè)人才；二是定期組織相關(guān)專(zhuān)業(yè)知識(shí)培訓(xùn)，以適應(yīng)環(huán)境類(lèi)犯罪案件的辦案要求。

(五)加強(qiáng)法制宣傳，強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)意識(shí)。一是加大對(duì)環(huán)境行政執(zhí)法法制宣傳力度，預(yù)防環(huán)境職務(wù)犯罪，強(qiáng)化執(zhí)法人員的證據(jù)意識(shí)。二是深入基層，加大對(duì)企業(yè)、群眾的法制宣傳力度。在許多環(huán)境污染案件中，由于群眾環(huán)保意識(shí)、法制意識(shí)淡薄，往往因?yàn)樯倭繄?bào)酬便成為環(huán)境犯罪的共犯，身陷犯罪深淵而不自知。因此，要強(qiáng)化環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)警示教育，提高全社會(huì)對(duì)保護(hù)自然資源和生態(tài)環(huán)境重要性的認(rèn)識(shí)。

[注釋]

①中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定,2014-10-29.

②汪勁.環(huán)保法修改從有限實(shí)現(xiàn)有效必須解決的十大課題[J].環(huán)境保護(hù),2011(1).

③張建升，元明，楊書(shū)文，王燦發(fā)，王秀梅.發(fā)揮檢察職能作用，保護(hù)生態(tài)環(huán)境[J].人民檢察,2013(13).

④劉海鷗，羅珊.完善環(huán)境污染案件中行政執(zhí)法與刑事司法的銜接[N].光明日?qǐng)?bào),2015-2-28.

⑤<刑事審判參考>總第97期第970號(hào)指導(dǎo)案例，2014.

⑥郭林將.論檢察建議對(duì)環(huán)境監(jiān)管權(quán)的監(jiān)督[J].云南大學(xué)學(xué)報(bào)(法學(xué)版),2013，5，26(3).

⑦2015年湖北省人民檢察院工作報(bào)告.

⑧云南大理檢察院成立環(huán)境資源保護(hù)科加大生態(tài)保護(hù)力度[EB/OL].正義網(wǎng),http：//www.jcrb.com/procuratorate/jckx/201307/t20130711_1155405.html，2013-7-11.

⑨省檢察院召開(kāi)“積極運(yùn)用民事行政檢察職能加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)”新聞發(fā)布會(huì)[EB/OL].浙江省人民政府法制辦網(wǎng),http：//www.zjfzb.gov.cn/il.htm?a=si&id=5c3f755b2b483ac5012c350e6a900db2，2010-11-10.

⑩蔡學(xué)恩.環(huán)境司法專(zhuān)門(mén)化研究[C].經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變與環(huán)境、資源與能源法律實(shí)踐會(huì)議論文集，2010.

中圖分類(lèi)號(hào)：D926.3

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：2095-4379-(2016)19-0157-02

作者簡(jiǎn)介：龔曉梅，女，湖北省鄂州市華容區(qū)人民檢察院，干警。