人民監(jiān)督員制度改革的困境與出路
——以H省檢察機(jī)關(guān)的數(shù)據(jù)為樣本

楊玉曉

河南省周口市人民檢察院，河南 周口 466000

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人民監(jiān)督員制度改革的困境與出路
——以H省檢察機(jī)關(guān)的數(shù)據(jù)為樣本

楊玉曉

河南省周口市人民檢察院，河南 周口 466000

人民監(jiān)督員制度作為回應(yīng)“誰(shuí)來(lái)監(jiān)督監(jiān)督者”的重要舉措，檢察機(jī)關(guān)、法學(xué)界甚至全社會(huì)都對(duì)其寄予很大希望。然而，人民監(jiān)督員制度作為一項(xiàng)中國(guó)特色的監(jiān)督制度，其改革不可能一觸而就。2015年啟動(dòng)的這次改革，在人員選任程序以及運(yùn)行機(jī)制等方面仍然存在“致命的缺陷”，這些缺陷已將這一制度置于“生死存亡”的十字路口，改革的必由之路是明確制度合法性、完善人員選任、保障當(dāng)事人的參與權(quán)、強(qiáng)化監(jiān)督意見(jiàn)的法律拘束力。

人民監(jiān)督員；制度改革；困境；出路

一、引言

檢察機(jī)關(guān)辦理的自偵案件，檢察機(jī)關(guān)既是案件的偵查者又是法律監(jiān)督者，很明顯，這兩個(gè)角色是沖突的，“誰(shuí)來(lái)監(jiān)督監(jiān)督者”自然成了法律界長(zhǎng)期質(zhì)疑的話題。2003年，最高檢下發(fā)文件要求探索建立人民監(jiān)督員制度。①如今這項(xiàng)制度已經(jīng)運(yùn)行了13年，在運(yùn)行中產(chǎn)生的諸多問(wèn)題，廣遭學(xué)者病垢，呼吁改革的聲音一直不斷。2015年2月國(guó)家啟動(dòng)了人民監(jiān)督員制度改革。②2016年7月27日，最高檢與司法部聯(lián)合召開(kāi)電視電話會(huì)議，對(duì)全國(guó)推開(kāi)人民監(jiān)督員制度改革作出部署安排。至此，人民監(jiān)督員制度改革在我國(guó)全面鋪開(kāi)。筆者經(jīng)過(guò)深入的調(diào)研認(rèn)為：目前人民監(jiān)督員制度改革在成績(jī)斐然的背后恰恰走到了一個(gè)“十字路口”：要么只做表面文章或是小修小補(bǔ)走向沒(méi)落；要么要大刀闊斧徹底改造，使其適應(yīng)法治潮流，健康發(fā)展。文章就是基于這一目的形成的實(shí)證研究。

二、鮮花與掌聲背后的數(shù)據(jù)

人民監(jiān)督員制度改革的嘗試，雖然被眾多鮮花和掌聲包圍，但是卻難以掩蓋其凸顯的頑疾。筆者在H省檢察院人民監(jiān)督員辦公室網(wǎng)站上看到了這樣一組數(shù)據(jù)來(lái)支撐人民監(jiān)督員改革的效果：“2015年1-7月與2016年1-7月相比，全省檢察機(jī)關(guān)查辦職務(wù)犯罪案件質(zhì)量逐漸提升，起訴率由86.7%上升到92.5%；不訴率和撤案率分別由13.2%和3.5%下降到6.4%和1.7%，全省檢察機(jī)關(guān)查辦職務(wù)犯罪案件的整體水平有了顯著的提高?！睆谋砻嫔蟻?lái)看，人民監(jiān)督員制度改革對(duì)于全省檢察機(jī)關(guān)查辦職務(wù)犯罪的水平產(chǎn)生了重大影響。但是深入研究就會(huì)發(fā)現(xiàn)，將該組數(shù)據(jù)與人民監(jiān)督員的改革效果直接“掛鉤”，未免太過(guò)牽強(qiáng)。③

相反，在H省的調(diào)研中，筆者搜集到的一組數(shù)據(jù)可以間接地證明這次改革并沒(méi)有像媒體對(duì)外宣傳的那樣成功。據(jù)筆者調(diào)研的數(shù)據(jù)(見(jiàn)表一)來(lái)看，在同一省份之內(nèi)，人民監(jiān)督員的開(kāi)展情況差別很大，而且有的地區(qū)開(kāi)展情況很不樂(lè)觀。

特別是N市和T市，筆者很難相信這兩個(gè)“0”說(shuō)明該市確實(shí)不存在不捕、不訴、撤案等情況。筆者倒是有這樣一種擔(dān)心：一些地方為了應(yīng)付人民監(jiān)督員制度改革，將本來(lái)應(yīng)該不捕、不訴的案子進(jìn)行了相反的處理。如果真是這樣，這次人民監(jiān)督員制度改革，不僅沒(méi)有監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)辦案，反而變成了檢察機(jī)關(guān)違法辦案的“推手”，這樣恐怕就是莫大的一種諷刺了。以上分析并不是筆者的猜測(cè)，上述兩個(gè)監(jiān)督案件數(shù)為“0”的地區(qū)，恰恰是該省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相對(duì)落后的地區(qū)，無(wú)論干警的法治觀念還是相應(yīng)的管理制度都存在著不規(guī)范性，這就給該推斷增加了外部環(huán)境上的論據(jù)。因此，通過(guò)對(duì)以上數(shù)據(jù)的分析，無(wú)論是高檢院還是H省，都要對(duì)本次人民監(jiān)督員制度改革保有一份冷靜的認(rèn)知。

三、改革未解決的“致命缺陷”

不可否認(rèn)，本次人民監(jiān)督員制度改革有很多特色，但是由于該制度出身的局限及客觀條件的制約，使得本次改革在推出之日，便存在著“致命的缺陷”，恰恰正是這些“缺陷”成了改革進(jìn)一步推行的障礙。

(一)制度合法性不夠

俗話說(shuō)：“名不正則言不順”，人民監(jiān)督員制度要想獲得社會(huì)的認(rèn)同，必須明確該制度的合法性。改革以前該制度運(yùn)行的依據(jù)是《最高人民檢察院關(guān)于實(shí)行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定》，然而該規(guī)定屬于檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部性文件，它的合法性有待商榷。而目前改革所依據(jù)的則是中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組通過(guò)的《深化人民監(jiān)督員制度改革方案》，該文件的法律效力依然不高。沒(méi)有相關(guān)的法律尤其是刑訴法的條文來(lái)支撐，法院、公安機(jī)關(guān)很可能以“法無(wú)明文規(guī)定”為由拒絕人民監(jiān)督員制度向一般刑事案件延伸。

(二)選任仍不科學(xué)

本次人民監(jiān)督員制度改革的初衷是保障人民群眾更好的參與司法活動(dòng)。因?yàn)槿嗣癖O(jiān)督員的監(jiān)督會(huì)對(duì)具體案件產(chǎn)生實(shí)體和程序上的后果，所以保證參與案件的人民監(jiān)督員具備必要的法律素養(yǎng)就非常必要。雖然在選任時(shí)我們可以平衡“專家型”人民監(jiān)督員和“群眾型”人民監(jiān)督員的關(guān)系，但是在具體案件中“隨機(jī)抽取”的人民監(jiān)督員，該如何保證二者的比例并沒(méi)有明確。缺少明確的規(guī)定，就有可能使辦案機(jī)關(guān)鉆制度的空子，按照自己的意愿左右具體案件的監(jiān)督員選任，以便對(duì)監(jiān)督進(jìn)行誘導(dǎo)。

(三)當(dāng)事人參與機(jī)制不完備

案件當(dāng)事人陳述自己的意見(jiàn)是一項(xiàng)法定的權(quán)利。正所謂：“當(dāng)事人有陳述和被傾聽(tīng)的權(quán)利”。然而遺憾的是這次改革并沒(méi)有對(duì)當(dāng)事人意見(jiàn)表達(dá)程序作出規(guī)定。缺乏當(dāng)事人的參與，也沒(méi)有聽(tīng)取相關(guān)人員的意見(jiàn)、詢問(wèn)證人的規(guī)定，這對(duì)于案件監(jiān)督的影響可想而知，不能不讓人對(duì)人民監(jiān)督員能否監(jiān)督好案件產(chǎn)生懷疑。

(四)監(jiān)督建議力不足

一項(xiàng)制度的運(yùn)行效力，是該制度是否有價(jià)值的判斷標(biāo)準(zhǔn)。制度的本質(zhì)就是產(chǎn)生約束力。法諺道：“無(wú)救濟(jì)則無(wú)權(quán)利”。雖然這次改革規(guī)定了人民檢察院處理決定未采納多數(shù)人民監(jiān)督員評(píng)議表決意見(jiàn)，經(jīng)反饋說(shuō)明后，多數(shù)人民監(jiān)督員仍有異議的，可以提請(qǐng)人民檢察院復(fù)議一次。但是復(fù)議后的決定權(quán)仍在辦理案件的檢察院。人民監(jiān)督員的監(jiān)督建議對(duì)檢察機(jī)關(guān)的剛性約束不足，監(jiān)督效果自然也就打了折扣。

四、改革應(yīng)往“深水區(qū)”推進(jìn)

改革開(kāi)放的總設(shè)計(jì)師鄧小平曾經(jīng)說(shuō)過(guò)：“改革是一場(chǎng)革命。”要想真正使我國(guó)的人民監(jiān)督員制度迸發(fā)活力，必須對(duì)該制度予以徹底改造，使其適應(yīng)法治潮流，健康發(fā)展。

(一)推進(jìn)人民監(jiān)督員制度法制化

人民監(jiān)督員監(jiān)督案件制度，在國(guó)外法律制度中都規(guī)定在法律甚至憲法之中。美國(guó)的大陪審團(tuán)制度規(guī)定在《美利堅(jiān)合眾國(guó)聯(lián)邦憲法(第五修正案)》④；日本的檢察審查會(huì)制度來(lái)源于《檢察審查會(huì)法》。而我國(guó)的人民監(jiān)督員制度，自從開(kāi)展試點(diǎn)以來(lái)，就有立法的呼聲。⑤實(shí)踐中合法性不足，是該制度不能真正發(fā)揮作用的根源，為此立法部門(mén)必須搞好調(diào)研，加快立法工作。

(二)進(jìn)一步完備選任制度

這次改革明確由司法行政機(jī)關(guān)選任人民監(jiān)督員。然而筆者在借鑒域外法律制度以及我們國(guó)家人民監(jiān)督員制度發(fā)展的情況認(rèn)為：只有徹底獨(dú)立于檢察機(jī)關(guān)的組織作為選任主體才是適宜的。實(shí)現(xiàn)由同級(jí)人大常委會(huì)進(jìn)行選任，才能使人民監(jiān)督員在真正意義上不掣肘于檢察機(jī)關(guān)。另外，還要完善在具體案件中人民監(jiān)督員的抽選，合理設(shè)置專家型和群眾型的比例，切實(shí)提高監(jiān)督案件質(zhì)量，避免辦案機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)督進(jìn)行誘導(dǎo)。

(三)保障案件當(dāng)事人的參與權(quán)

日本和美國(guó)的公民監(jiān)督案件，都有當(dāng)事人和證人的參與。⑥參照域外的制度，應(yīng)當(dāng)建立人民監(jiān)督員監(jiān)督案件時(shí)，聽(tīng)取犯罪嫌疑人及代理人意見(jiàn)的程序：人民監(jiān)督員認(rèn)為有必要的可以在辦公場(chǎng)所聽(tīng)取犯罪嫌疑人及代理人的陳述或證人的意見(jiàn)；犯罪嫌疑人及代理人或證人提出要求時(shí)，必須聽(tīng)取他們的意見(jiàn)，這樣才能保證人民監(jiān)督員監(jiān)督案件的公平公正性。

(四)強(qiáng)化監(jiān)督意見(jiàn)的法律拘束力

人民監(jiān)督員對(duì)案件的監(jiān)督意見(jiàn)如果無(wú)法形成法律上的拘束力，那么人民監(jiān)督員制度最終只能是一紙空文。2004年，日本通過(guò)法案賦予了檢察審查會(huì)的決定具有強(qiáng)制效力。與日本的制度相比較，我國(guó)受監(jiān)督案件的最終決定權(quán)仍在檢察機(jī)關(guān)。我們可以規(guī)定：人民檢察院處理決定未采納多數(shù)人民監(jiān)督員評(píng)議表決意見(jiàn)，經(jīng)反饋說(shuō)明后，多數(shù)人民監(jiān)督員仍有異議的，可以提請(qǐng)上級(jí)人民檢察院復(fù)議一次。以此來(lái)增強(qiáng)人民監(jiān)督員監(jiān)督意見(jiàn)對(duì)檢察機(jī)關(guān)的約束力。

五、結(jié)語(yǔ)

人民監(jiān)督員制度從2003年建立到今天，已經(jīng)走過(guò)了13年的歷程。如今在公民參與司法的歷史潮流中，惟有做出順應(yīng)歷史規(guī)律的革新，才能使該項(xiàng)制度在法治的道路上不斷前行。

[ 注 釋 ]

①2003年9月，最高人民檢察院正式下發(fā)<關(guān)于人民檢察院直接受理偵查案件實(shí)行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定(試行)>，作為檢察機(jī)關(guān)向社會(huì)主動(dòng)打開(kāi)的窗口，人民監(jiān)督員制度首先在天津、四川、河北、內(nèi)蒙古等10地檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展試點(diǎn).

②2015年2月27日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第10次會(huì)議審議通過(guò)了<深化人民監(jiān)督員制度改革方案>，對(duì)人民監(jiān)督員的選任機(jī)制、管理方式、監(jiān)督范圍、監(jiān)督程序、知情權(quán)保障機(jī)制、制度立法等方面進(jìn)行了改革.

③人民監(jiān)督員的介入不是構(gòu)成起訴率及撤案率變化的惟一原因.近年來(lái)我國(guó)司法機(jī)關(guān)貫徹“寬嚴(yán)相濟(jì)的刑事政策”對(duì)一些類型的犯罪采取了較為寬緩的態(tài)度；然而，對(duì)于群眾深惡痛絕的職務(wù)犯罪而言，司法機(jī)關(guān)則彰顯了“從嚴(yán)”的一面；陳衛(wèi)東.人民監(jiān)督員制度的困境與出路[J].政法論壇，2012.

④<聯(lián)邦憲法第五修正案>的規(guī)定，“無(wú)論任何人，除非根據(jù)大陪審團(tuán)的報(bào)告或起訴，不得受判處死罪或其他不名譽(yù)罪行之審判”.

⑤據(jù)統(tǒng)計(jì)自2009年以來(lái)，兩會(huì)上共有3名政協(xié)委員和人大代表400余人次提出關(guān)于為人民監(jiān)督員制度立法的16項(xiàng)議案、5項(xiàng)建議和一項(xiàng)提案.

⑥日本檢察審查會(huì)的程序啟動(dòng)有兩種：一種是檢察審查會(huì)根據(jù)職權(quán)開(kāi)始，其審查方式主要是詢問(wèn)證人和調(diào)查檢察官的資料，做出評(píng)議結(jié)果.一種是由控告人、請(qǐng)求人、檢舉人或者受害人提出申請(qǐng)；美國(guó)大陪審團(tuán)工作程序獨(dú)立于檢察官，先由法庭召集，然后由檢察官向其提交罪行控訴報(bào)告或公訴書(shū)草案，經(jīng)過(guò)大陪審團(tuán)調(diào)查取證后做出評(píng)議，并投票表決.

[1][英]阿克頓.自由與權(quán)力[M].侯健等譯.北京：商務(wù)印書(shū)館，2010.

[2]陳衛(wèi)東.我國(guó)檢察權(quán)的反思與重構(gòu)——以公訴權(quán)為核心的分析[J].法學(xué)研究，2002(2).

[3]朱孝清.檢察機(jī)關(guān)集追訴與監(jiān)督于一身的利弊選擇[J].人民檢察，2011(3).

[4][意]貝卡利亞.論犯罪與刑罰[M].北京：中國(guó)法制出版社，2009.

[5]王錫鋅.公眾參與和中國(guó)法治變革的動(dòng)力模式[J].法學(xué)家，2008(6).

D

A

楊玉曉(1985-)，男，河南項(xiàng)城人，碩士研究生，河南省周口市人民檢察院，檢察員，研究方向：刑事訴訟法學(xué)。