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    建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期問題研究

    2016-02-01 19:24:10婁艷飛
    法制博覽 2016年33期
    關(guān)鍵詞:住宅建設(shè)續(xù)期物權(quán)法

    婁艷飛

    中南財經(jīng)政法大學(xué),湖北 武漢 430073

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    建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期問題研究

    婁艷飛

    中南財經(jīng)政法大學(xué),湖北 武漢 430073

    建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期問題,住宅性建設(shè)用地自動續(xù)期,住宅性建設(shè)用地依申請續(xù)期。自動續(xù)期的內(nèi)涵包括無償續(xù)期,依申請續(xù)期則需要繳納一定的續(xù)期費用,費用的計算標(biāo)準(zhǔn)需要根據(jù)房地產(chǎn)稅與土地出讓金加以確定,但最終結(jié)果不能高于重置土地的費用。至于續(xù)期的次數(shù),無論住宅還是非住宅,均不應(yīng)當(dāng)設(shè)置次數(shù)及期限限制。

    建設(shè)用地使用權(quán);續(xù)期

    一、提出問題

    2016年4月,溫州老城區(qū)一批只有20年建設(shè)用地使用權(quán)的住宅到期,居民前往國土部門續(xù)期時被告知需要繳納高額的續(xù)費,于是交易價格不超過100萬的房子卻要繳納至少三成的土地出讓金才能重新辦理土地證,該事件在全國引發(fā)了強(qiáng)烈的反響,事件背后是建設(shè)用地使用權(quán)期限問題。我國《物權(quán)法》第149條規(guī)定:“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的,自動續(xù)期。非住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿后的續(xù)期,依照法律規(guī)定辦理?!痹摲l區(qū)分對待住宅建設(shè)用地與非住宅建設(shè)用地,存在以下問題:1.住宅建設(shè)用地自動續(xù)期,是否表明到期地權(quán)不通過任何行為而自動延展期限?而自動續(xù)期是否為無償續(xù)期?2.若自動非包含無償,續(xù)費的標(biāo)準(zhǔn)和方式又當(dāng)如何規(guī)定?續(xù)期的次數(shù)是否有限制?這些都是法律所未涵蓋的范疇。

    二、自動續(xù)期的由來及理解

    我國土地制度采取的是二元化體制且規(guī)定建筑物所有權(quán)和建設(shè)用地使用權(quán)合一,城市房屋所有人享有房屋的所有權(quán)和建設(shè)用地的使用權(quán),不享有土地所有權(quán)。最早的物權(quán)法草案規(guī)定住宅用地70年使用年限,草案征求意見稿公布后引起了強(qiáng)烈的質(zhì)疑:國家與開發(fā)商訂立建設(shè)用地使用權(quán)出讓協(xié)議,建設(shè)用地使用權(quán)70年年限自協(xié)議成立之日開始計算,因此房屋購買者買到房屋時土地使用年限少于70年,房屋所有權(quán)與地權(quán)使用權(quán)的分離使得建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期出讓金與國家征收土地的風(fēng)險全部轉(zhuǎn)嫁于業(yè)主承擔(dān)。為了利益平衡,最終頒布的《物權(quán)法》于149條規(guī)定住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的,自動續(xù)期。

    建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿后的處理,主要有以下三部法律法規(guī):《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第41條:“土地使用權(quán)期滿,土地使用者可以申請續(xù)期。需要續(xù)期的,應(yīng)當(dāng)依照本條例第二章的規(guī)定重新簽訂合同,支付土地使用權(quán)出讓金,并辦理登記。”《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第22條:“土地使用權(quán)出讓合同約定的使用年限屆滿,土地使用者需要繼續(xù)使用土地的,應(yīng)當(dāng)至遲于屆滿前一年申請續(xù)期,除根據(jù)社會公共利益需要收回該幅土地的,應(yīng)當(dāng)予以批準(zhǔn)。經(jīng)批準(zhǔn)準(zhǔn)予續(xù)期的,應(yīng)當(dāng)重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同,依照規(guī)定支付土地使用權(quán)出讓金?!薄段餀?quán)法》第149條:“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的,自動續(xù)期。非住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿后的續(xù)期,依照法律規(guī)定辦理。該土地上的房屋及其他不動產(chǎn)的歸屬,有約定的,按照約定;沒有約定或者約定不明確的,依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定辦理?!薄段餀?quán)法》第一次以“建設(shè)用地使用權(quán)”取代過去立法中的“土地使用權(quán)”,也第一次對住宅建設(shè)用地使用權(quán)和非住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿后的法律后果進(jìn)行了區(qū)分,開啟了二元化的建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期制度,其立法理念是便民,即業(yè)主無需逐個申請。不論從自動的字面理解還是《物權(quán)法》便民理念,將自動續(xù)期理解為完全不需要任何形式自動延展更為合適。

    自動續(xù)期是否意味著無償續(xù)期,主要有兩種觀點:觀點一:自動續(xù)期為無償續(xù)期。原因是我國采取建筑物所有權(quán)和建設(shè)用地使用權(quán)合一的立法模式,建筑物所有者出價獲得建筑物所有權(quán)時已在房屋價款中支付了土地使用費用,再令其繳納延期費用有失公允。①觀點二:自動續(xù)期僅表明續(xù)期時無需先申請,但仍需繳納續(xù)期費用,原因是無償續(xù)期與所有權(quán)制度沖突。如果無償續(xù)期,自動續(xù)期又無需繳費,這樣的制度設(shè)計使得建設(shè)用地使用權(quán)將會永久性存續(xù)下去,永久性的使用權(quán)無異于土地所有權(quán),與中國土地所有權(quán)制度沖突。其次,一次付費永久使用土地,期限規(guī)定便無意義。②還有一種支持有償續(xù)期觀點認(rèn)為,建設(shè)用地使用權(quán)性質(zhì)始終一致,是用益物權(quán)。如前文所述,土地出讓金代表的是此宗土地上建設(shè)用地使用權(quán)的商品價格。所以不論是住宅用地還是非住宅用地,其第一次出讓時繳納的土地出讓金對應(yīng)的是第一次出讓期限,所以在續(xù)期時理應(yīng)根據(jù)續(xù)期期限支付相應(yīng)的對價,這也符合法理上的公平原則。③

    《暫行條例》第8條規(guī)定:“土地使用權(quán)出讓是指國家以土地所有者的身份將建設(shè)用地使用權(quán)在一定年限內(nèi)讓與土地使用者,并由土地使用者向國家支付建設(shè)用地使用權(quán)出讓金的行為。建設(shè)用地使用權(quán)出讓應(yīng)當(dāng)簽訂出讓合同?!庇纱丝梢姡鲎尳ㄔO(shè)用地使用權(quán)是以出讓協(xié)議為基礎(chǔ)的,而非行政審批行為。我國負(fù)責(zé)管理土地的機(jī)構(gòu)是國土資源管理部門,在與受讓人簽訂出讓合同時,應(yīng)視國土資源部門為私法主體,建設(shè)用地使用權(quán)出讓協(xié)議性質(zhì)上屬于民事合同。而土地使用費,則是土地所有權(quán)人放棄一定期限土地的使用權(quán)能取得的對價。所以說當(dāng)建設(shè)用地使用期限屆滿時,建設(shè)用地使用權(quán)人也就失去了繼續(xù)使用他人土地的正當(dāng)基礎(chǔ)。此時,建設(shè)用地使用權(quán)人繼續(xù)使用該土地的唯一途徑就是與土地所有權(quán)人再次達(dá)成合意,因此,續(xù)期實質(zhì)上意味著重新簽訂建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同。類比一般合同的規(guī)制,續(xù)期時是否需要支付土地使用費,自然應(yīng)當(dāng)取決于雙方的合意。法律無需硬性規(guī)定為無償續(xù)期或者有償續(xù)期,因為并不排除當(dāng)?shù)貒临Y源管理部門基于當(dāng)?shù)氐木唧w情況放棄收取續(xù)期費用的情況。

    三、續(xù)期的規(guī)則

    (一)續(xù)期是否有期限與次數(shù)的限制

    我國《物權(quán)法》第149條規(guī)定住宅建設(shè)用地自動續(xù)期,非住宅建設(shè)用地依照相關(guān)法律規(guī)定處理。但均未對如何具體操作續(xù)期加以規(guī)定。首先來看續(xù)期次數(shù)和期限是否有限制的問題。

    關(guān)于這個問題,主要有三種觀點:觀點一,到期的建設(shè)用地使用權(quán)的續(xù)期就是原有期限的延長,年限不限但也不應(yīng)過長,續(xù)期的次數(shù)以不超過一次為宜;④觀點二贊同對于續(xù)期區(qū)分住宅建設(shè)用地與非住宅建設(shè)用地,住宅建設(shè)用地的自動續(xù)期規(guī)定,應(yīng)該理解為無時間限制,即住宅建設(shè)用地可以無限次續(xù)期。觀點三認(rèn)為在確定住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期的期限時,應(yīng)把建筑物的剩余壽命考慮在內(nèi)。持這種觀點的權(quán)威學(xué)者有王利明教授和崔建遠(yuǎn)教授:王利明教授認(rèn)為,“該規(guī)則實際上暗含了自動續(xù)期的條件,即該土地性質(zhì)上是住宅用地,且有住宅存在”。⑤崔建遠(yuǎn)教授認(rèn)為,“建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿前地上建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施倒塌,且一直未復(fù)建,建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿時,不再自動續(xù)期。”⑥

    分析總結(jié)以上三種觀點,再結(jié)合我國現(xiàn)行《物權(quán)法》的規(guī)定可知,在確定建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期問題時,雖然不同學(xué)者有不同的觀點,但大致的思考進(jìn)路都是一致的,即區(qū)分對待住宅建設(shè)用地使用權(quán)與非住宅建設(shè)用地使用權(quán)。我贊同此種區(qū)分對待的思路。至于具體的續(xù)期期限以及次數(shù),我的觀點如下:第一,對于住宅建設(shè)用地使用權(quán)的續(xù)期不設(shè)置時間和期限的限制;首先,因為住宅建設(shè)用地使用權(quán)是一個重大的政治問題、經(jīng)濟(jì)問題和社會問題,而非是簡單的法律問題。俗話說“有恒產(chǎn)者有恒心”,只有保障居民安居樂業(yè),國家才有繼續(xù)發(fā)展、健康發(fā)展的前提。而要做到保障居民安居樂業(yè),首先就要做好住宅建設(shè)用地使用權(quán)的續(xù)期問題,即銜接問題。房屋所有權(quán)與地權(quán)使用權(quán)分離所導(dǎo)致的矛盾只有通過自動續(xù)期加以緩和。其次,我并不贊同部分學(xué)者所持的若允許不加以限制的續(xù)期將會導(dǎo)致土地公有制不復(fù)存在的觀點,誠如朱廣新教授所言:“承認(rèn)建設(shè)用地使用權(quán)的永久性,并不意味著國有土地所有權(quán)會永遠(yuǎn)受到限制。如果權(quán)利人放棄了權(quán)利,或權(quán)利人死亡時無人繼承權(quán)利,那么土地所有權(quán)即回復(fù)其圓滿狀態(tài)?!雹叩诙?,對于非住宅建設(shè)用地使用權(quán)的續(xù)期,建設(shè)用地使用權(quán)人需要繼續(xù)使用土地的,應(yīng)當(dāng)在期間屆滿前一年申請續(xù)期,這里的申請續(xù)期沒有時間及次數(shù)限制,但應(yīng)是有償?shù)?。原因在于,除非基于公共利益的需要,國家有義務(wù)為公民提供發(fā)展一定的條件,在此表現(xiàn)為提供建設(shè)用地使用權(quán),允許公民基于此獲得發(fā)展,以滿足公民的安居樂業(yè)。至于申請續(xù)期的費用問題,在接下來的部分加以展開。

    (二)續(xù)期費用及收取方式

    觀察我國房地產(chǎn)開發(fā)的現(xiàn)狀,政府無需對于續(xù)期的土地再投入開發(fā)費用,基于房地產(chǎn)估價的原理,同等條件的新地地價必然高于續(xù)期土地的地價,因此續(xù)期費用必當(dāng)?shù)陀谕恋刂刂贸杀?。高圣平教授在其文章中指出,建設(shè)用地使用權(quán)的取得是通過簽訂合同的方式完成,因此,若是期限屆滿,僅需再達(dá)成新的使用合意即可滿足。⑧這一點我認(rèn)為值得商榷。首先,土地的所有者是國家,雖說在簽訂建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同時國家也處于私法主體的地位,但是國家總是擁有公權(quán)力的身份,無形中會影響到當(dāng)事人的意思自治;其次,即便拋開國家公權(quán)力主體的身份,它作為土地所有者所提供的是稀缺資源,且處于壟斷地位,不可避免的在經(jīng)濟(jì)上享有強(qiáng)勢地位,續(xù)期費用的確定若基于雙方當(dāng)事人的協(xié)商一致,勢必在很大程度上會不利于建設(shè)用地使用權(quán)人。所以在確定續(xù)期費用時,需要法律結(jié)合房地產(chǎn)稅以及土地出讓金的相關(guān)規(guī)定制定一套可操作的標(biāo)準(zhǔn)。鑒于篇幅有限以及對稅法的計算問題掌握有限,具體的標(biāo)準(zhǔn)在本文就不加以展開。

    香港的土地批租制度對我國大陸的土地出讓制度有很大的影響,⑨但我國卻沒有像香港批租制度那樣對租約到期如何處理作出規(guī)定,所以基于同樣的立法邏輯,我國在確定續(xù)期的繳費方式時可以參考香港的經(jīng)驗,以續(xù)期期限的長短為考慮因素進(jìn)行區(qū)分對待,確定是采取一次性繳清或者是分期繳清。至于這一點,我認(rèn)為出于鼓勵短期續(xù)期、滿足社會發(fā)展需要的考慮,續(xù)期期限較短的可以一次性或分年繳付,續(xù)期期限較長的則應(yīng)要求一次性繳付。

    四、結(jié)語

    觀看我國關(guān)于建設(shè)用地使用權(quán)的法律規(guī)定,《暫行條例》、《房地產(chǎn)管理法》與《物權(quán)法》均有相關(guān)的規(guī)定,關(guān)于期限屆滿后的法律后果也甚為明確,但是在我國現(xiàn)實生活中,仍然有問題層出不窮,比如,早幾年深圳地權(quán)到期續(xù)期問題引發(fā)一輪熱議,2016年4月的溫州困境再一次使得建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)入人們的視線。這就表明,雖然現(xiàn)行法律有規(guī)定,但在實際操作中應(yīng)對繁冗復(fù)雜的現(xiàn)實情況時卻困難重重。作為用益物權(quán)的建設(shè)用地使用權(quán),制度建設(shè)不能孤立的考慮,應(yīng)于其他的制度協(xié)調(diào)發(fā)揮作用。唯有如此,在把握用益物權(quán)屬性的前提下,結(jié)合現(xiàn)行法律規(guī)定,在《物權(quán)法》的框架下制定出具有可操作性的規(guī)則才是治本之策。

    [ 注 釋 ]

    ①李永軍教授在由中國人民大學(xué)民商事法律科學(xué)研究中心、北京市消費者權(quán)益保護(hù)法學(xué)會聯(lián)合主辦的“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿續(xù)期法律問題研究”研討會上持此種觀點.

    ②申衛(wèi)星教授在由中國人民大學(xué)民商事法律科學(xué)研究中心、北京市消費者權(quán)益保護(hù)法學(xué)會聯(lián)合主辦的“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿續(xù)期法律問題研究”研討會上持此種觀點.

    ③鄭云飛.建設(shè)用地使用權(quán)到期后的法律問題[D].中國社會科學(xué)院,2015,5.

    ④葉劍平,成立.對土地使用權(quán)續(xù)期問題的思考[J].專題,2016,5:33.

    ⑤王利明.物權(quán)法研究(下卷)[M].北京:中國人民大學(xué)出版社,2007:169-170.

    ⑥崔建遠(yuǎn).物權(quán)法[M].北京:中國人民大學(xué)出版社,2011:312.

    ⑦朱廣新.論住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動續(xù)期及其體系效應(yīng)[J].聚焦法律變革,2012,2.

    ⑧高圣平,楊旋.建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿后的法律后果[J].法學(xué),2011(10):109.

    ⑨葉劍平,成立.對土地使用權(quán)續(xù)期問題的思考[J].專題,2016,5:34.

    [1]崔建遠(yuǎn).物權(quán)法[M].北京:中國人民大學(xué)出版社,2011:312.

    [2]王利明.物權(quán)法研究(下卷)[M].北京:中國人民大學(xué)出版社,2007:169-170.

    [3]鄭云飛.建設(shè)用地使用權(quán)到期后的法律問題[D].中國社會科學(xué)院,2015,5.

    [4]朱廣新.論住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動續(xù)期及其體系效應(yīng)[J].聚焦法律變革,2012,2.

    [5]高圣平,楊旋.建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿后的法律后果[J].法學(xué),2011(10):109.

    [6]葉劍平,成立.對土地使用權(quán)續(xù)期問題的思考[J].專題,2016,5:34.

    D923.2

    A

    2095-4379-(2016)33-0016-03

    婁艷飛(1992-),女,漢族,河南許昌人,中南財經(jīng)政法大學(xué)民商法碩士。

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