我國圖們江區(qū)域合作模式的法律思考*

全瀾貞 金香蘭

延邊大學(xué)法學(xué)院，吉林 延吉 133002

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我國圖們江區(qū)域合作模式的法律思考*

全瀾貞 金香蘭

延邊大學(xué)法學(xué)院，吉林 延吉 133002

自聯(lián)合國開發(fā)計劃署于1992年強調(diào)圖們江區(qū)域的開發(fā)起，區(qū)域中各個國家均歷經(jīng)了由獨立開發(fā)向聯(lián)合開發(fā)的緩慢轉(zhuǎn)變，歸根究底就在于缺乏完善性的立法。我國相關(guān)研究人員在近20年里積極致力于圖們江區(qū)域的發(fā)展，均貢獻(xiàn)了個體的力量。當(dāng)下區(qū)域合作的法治環(huán)境不斷優(yōu)化，但是仍舊有很多問題。比如立法上缺乏統(tǒng)一性和系統(tǒng)性，立法過于原則、流于形式。通過對國內(nèi)現(xiàn)有法律的整理，對各層次法律進(jìn)行梳理和比較。再結(jié)合國內(nèi)學(xué)者提出的合作模式，最終對圖們江區(qū)域合作需要提出立法建議。

圖們江；區(qū)域合作；模式；立法；自由貿(mào)易區(qū)

一、背景

(一)國際背景

圖們江區(qū)域地處我國、俄羅斯及朝鮮三國的交匯處，擁有十分豐富的自然資源，地理區(qū)位優(yōu)越。基于廣義角度而言，圖們江區(qū)域指的是由我國東北地區(qū)、俄羅斯遠(yuǎn)東、朝鮮、蒙古及韓國東海岸共同構(gòu)成的區(qū)域；而從狹義角度來講，圖江門就是指由我國的延吉、俄羅斯的符拉迪沃斯托克以及朝鮮的清津市三地交匯形成的三角區(qū)①。聯(lián)合國開發(fā)計劃署于1992年做出了圖們江發(fā)展的指示，中國、韓國、朝鮮、俄羅斯及蒙古國共同組建起圖們江區(qū)域合作開發(fā)連盟。以前期的研究結(jié)果及論證設(shè)想為基礎(chǔ)，確定了大圖們江建設(shè)的終極規(guī)劃：中國、朝鮮及俄羅斯提供一定的區(qū)域，在有關(guān)國際部門及國家的共同作用下組建起突破國界的“自由貿(mào)易區(qū)”[1]。多年來，東北亞各國共同努力，開展不同層次的交流與合作，同時完善區(qū)域內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施，如“路港關(guān)”一體化②。但是由于各國經(jīng)濟發(fā)展水平不同和復(fù)雜的地緣政治等不利影響，加上缺少完善的法律制度來保障，導(dǎo)致圖們江區(qū)域合作發(fā)展進(jìn)程緩慢。

(二)國內(nèi)背景

20世紀(jì)九十年代以前，我國東北地區(qū)作為我國最重要的工業(yè)基地相對發(fā)達(dá)，隨著改革開放的進(jìn)行逐漸落后于我國東部沿海地區(qū)。中共中央、國務(wù)院于2003年出臺了《關(guān)于實施東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略的若干意見》，開啟了東北老工業(yè)基地的振興歷程。國務(wù)院于2009年決議通過了《中國圖們江區(qū)域合作開發(fā)規(guī)劃綱要——以長吉圖為開發(fā)開放先導(dǎo)區(qū)》，將圖們江區(qū)域合作提高到國家戰(zhàn)略層次。國務(wù)院于2012年4月肯定了中國圖們江區(qū)域(琿春)國際合作示范區(qū)建設(shè)的建議，通過其開啟圖們江區(qū)域甚至于整個東北亞的發(fā)展合作。我國各方自“一帶一路”政策下達(dá)后，以改革開放為跳板實現(xiàn)延邊地區(qū)發(fā)展的愿景更為強烈。

二、圖們江區(qū)域合作模式的種類

(一)國內(nèi)學(xué)者對模式的思考

聯(lián)合國開發(fā)計劃署在1991年10月提出三種合作模式，一是各國單獨開發(fā)，沒有明確合作關(guān)系，可以適當(dāng)協(xié)調(diào)；二是各國單獨開發(fā)協(xié)調(diào)形成一個松散的特區(qū)；三是多國聯(lián)合開發(fā)，各自劃出一塊土地連成一片，建立一個共同的經(jīng)濟特區(qū)。期待著以圖們江地區(qū)的發(fā)展為根本促進(jìn)東北亞地區(qū)的全面發(fā)展。針對圖們江區(qū)域的合作模式，我國研究人員的意見主要集中在下列幾個方面：

1.聯(lián)合國管理模式

支持聯(lián)合國管理模式的夏友富認(rèn)為，聯(lián)合國作為國際權(quán)威機構(gòu)，可以在區(qū)域合作的宏觀方面進(jìn)行協(xié)調(diào)與管理。區(qū)域內(nèi)各國政治體制不同，地緣政治復(fù)雜，產(chǎn)業(yè)要素互補、發(fā)展?jié)摿薮螅?lián)合國不論在組織、管理、科研、籌資等方面，優(yōu)秀的表現(xiàn)可以被期待。在聯(lián)合國主持下，中俄朝韓日蒙簽訂國際協(xié)議，把小三角建成50-100年不變的圖們江一體化(社會、政治、經(jīng)濟)特別合作區(qū)，有關(guān)立法機構(gòu)通過“圖們江一體化特別合作區(qū)基本法”并全權(quán)委托聯(lián)合國進(jìn)行管理[2]。我國為適應(yīng)聯(lián)合國管理，將琿春地位提高為國際級特區(qū)，并且參照“一國兩制”，討論“圖們江一體化特別合作區(qū)基本法”的通過與實施，重點開發(fā)交通、通訊、環(huán)保、能源，通過擴散效應(yīng)促進(jìn)大三角地區(qū)和東北亞地區(qū)的發(fā)展。

2.多國合作、聯(lián)合開發(fā)的模式

圖們江合作模式的發(fā)展史共包含三個進(jìn)程，分別為獨立開發(fā)、適當(dāng)聯(lián)合開發(fā)及聯(lián)合開發(fā)。針對圖們江開發(fā)的模式上文已進(jìn)行了介紹，本質(zhì)上其實就是圖們江地區(qū)開發(fā)的發(fā)展過程[3]。先以獨立開發(fā)為主、適當(dāng)進(jìn)行聯(lián)合，中國建立中國琿春示范區(qū)，朝鮮設(shè)立羅先經(jīng)濟特區(qū)，俄羅斯則設(shè)立哈桑、納霍德卡兩個自由貿(mào)易區(qū)。共同參與包含公路、鐵路等在內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施的開發(fā)及優(yōu)化。隨著基礎(chǔ)設(shè)施不斷完善和各國聯(lián)合的程度加深，地區(qū)內(nèi)金融、加工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)不斷發(fā)展，實現(xiàn)多國聯(lián)合開發(fā)，建立圖們江自由經(jīng)濟貿(mào)易區(qū)。

3.梯度式聯(lián)合開發(fā)模式

圖們江區(qū)域的國家在經(jīng)濟發(fā)展水平及政治體制兩者間存在著極大的差異，區(qū)域合作共建過程中面臨著重重阻力。這就代表著圖們江合作區(qū)域的建設(shè)并非一朝一夕就能完成的，而是一個系統(tǒng)性的工作，應(yīng)走推進(jìn)式發(fā)展的道路[4]。俄羅斯在重工業(yè)及科技方面的能力相對突出，我國的勞動力水平豐富而又廉價，兩者結(jié)合共同組建起中俄自由貿(mào)易區(qū)，妥善把握時機吸納朝鮮及蒙古的陸續(xù)入駐，分別組建起中俄蒙、中朝俄自由貿(mào)易區(qū)。圖們江區(qū)域在上述兩個自由貿(mào)易區(qū)的促進(jìn)下迎來個更好的發(fā)展，最終迎來了東北亞自由貿(mào)易區(qū)的順利建成。

(二)作者思考

不論多國合作、聯(lián)合開發(fā)模式，還是梯度式聯(lián)合開發(fā)模式，都是漸進(jìn)式的開發(fā)來最終建立自由貿(mào)易區(qū)，有異曲同工之妙。我認(rèn)為，在國際合作上，可以選擇梯度式聯(lián)合開發(fā)模式，確定疊加后的、最終的自由貿(mào)易區(qū)的框架。在這個框架內(nèi)，引入多國合作、聯(lián)合開發(fā)模式，使區(qū)域內(nèi)各國發(fā)揮各自的長處，取彼之長，補己之短，不斷豐富最終的自由貿(mào)易區(qū)的內(nèi)容。對于是否需要聯(lián)合國領(lǐng)導(dǎo)開發(fā)，可以根據(jù)現(xiàn)實的情形再進(jìn)行調(diào)整。2012年中朝兩國簽署了《關(guān)于共同開發(fā)和共同管理朝鮮羅先經(jīng)濟貿(mào)易區(qū)和黃金坪、威化島經(jīng)濟區(qū)的協(xié)議》，設(shè)立中朝羅先經(jīng)濟貿(mào)易區(qū)，實現(xiàn)了中朝兩國的聯(lián)合開發(fā)；而中俄互市貿(mào)易區(qū)的成立，有效帶動了琿春市與哈桑區(qū)乃至吉林省與濱海邊疆區(qū)的經(jīng)貿(mào)往來[5]。在此趨勢下，圖們江區(qū)域合作更加需要一個良好的法治環(huán)境，用法律確認(rèn)制度的地位，保護(hù)投資者的權(quán)利，對各方面的力量提供保障。用法律的形式不斷鞏固區(qū)域合作的每一個進(jìn)步。

三、我國圖們江區(qū)域合作的相關(guān)立法現(xiàn)狀

(一)在國際法層面上

中朝兩國簽署了《關(guān)于共同開發(fā)和共同管理朝鮮羅先經(jīng)濟貿(mào)易區(qū)和黃金坪、威化島經(jīng)濟區(qū)的協(xié)議》和《關(guān)于中朝羅先經(jīng)貿(mào)區(qū)(2011-2020)規(guī)劃框架協(xié)議》；2016年5月，中俄蒙三國有關(guān)部門簽署了《關(guān)于編制建設(shè)中俄蒙經(jīng)濟走廊規(guī)劃綱要的諒解備忘錄》。在大圖們倡議第十五次部長級會議上提出將大圖們倡議轉(zhuǎn)變?yōu)楠毩⒌恼g國際組織，各方正在加快修訂法律，促成國際組織的成立。

(二)在國內(nèi)法層面上

1.“三資法”的不足與落后

我國當(dāng)初制定的《中外合資經(jīng)營企業(yè)法》、《外資企業(yè)法》、《中外合作經(jīng)營企業(yè)法》，存在幾點不足：

(1)逐案審批管理制度，不符合市場經(jīng)濟環(huán)境下的效率要求。當(dāng)下區(qū)域經(jīng)濟快速發(fā)展，合作講求高效率和低成本。我國逐案審批制度是計劃經(jīng)濟的產(chǎn)物，與當(dāng)下的狀況不相適應(yīng)。

(2)與我國入世承諾不符的承諾，損害了市場經(jīng)濟自由競爭。當(dāng)年我國為了“走出去、引進(jìn)來”，用一切可以引資和投資的便利方式而對其他方面不過多作考慮。在當(dāng)下區(qū)域合作法治情況下，損害市場經(jīng)濟自由競爭的行為是不合時宜的。

(3)國家安全審查效力層次低。制度不完善，沒有明確為消除國家安全隱患可采取的措施等內(nèi)容。

2.我國立法系統(tǒng)性和統(tǒng)一性上的缺乏

各層次規(guī)范性文件(通知、批復(fù)、文件)紛繁復(fù)雜，存在重復(fù)立法和立法空白的矛盾。這些政策、辦法等分別由各級地方政府制定，相互之間存在著重復(fù)、不連貫和抵觸，有些甚至已經(jīng)變得不合時宜，亟待修訂或廢止，這就造成法規(guī)適用上的混亂且不統(tǒng)一[6]立法缺乏系統(tǒng)和統(tǒng)一性，立法的各方面、各層次“各自為政”，溝通不暢。立法工作的重復(fù)浪費人力、物力和財力。與之矛盾的立法空白又使得法律適用時的不便。投資者面對復(fù)雜又缺少系統(tǒng)的各層次法律，學(xué)習(xí)法律來保護(hù)自身利益困難重重。

3.立法過于原則，法律責(zé)任不明確，流于形式，缺乏救濟機制

根據(jù)整理各層次法律淵源，我們不難發(fā)現(xiàn)各層次法律多流于形式。沒有明確在何種情況下的法律責(zé)任如何，在區(qū)域合作中各方的行為與責(zé)任多在原則上提到，細(xì)節(jié)方面少有可參考、引用的價值。

國家吉林省延邊州法律法規(guī)《憲法》《立法法》《中外合資企業(yè)法》《民族區(qū)域自治法》《外資企業(yè)法》《延邊朝鮮族自治州自治條例》《延邊朝鮮族自治州礦產(chǎn)資源管理條例》規(guī)劃綱要政策意見等《關(guān)于建立圖們江地區(qū)開發(fā)協(xié)調(diào)委員會的協(xié)定》《大圖們江行動成員國長春建立協(xié)議》《關(guān)于圖們江經(jīng)濟開發(fā)區(qū)及東北亞地區(qū)管徑準(zhǔn)則諒解備忘錄》《國務(wù)院關(guān)于同意設(shè)立長春新區(qū)的批復(fù)》《海關(guān)總署關(guān)于吉林省擴展內(nèi)貿(mào)貨物跨境運輸業(yè)務(wù)范圍的意見》《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)旅游業(yè)改革發(fā)展的若干意見》《關(guān)于支持中國圖們江區(qū)域(琿春)國際合作示范區(qū)建設(shè)的若干意見》《吉林省人民政府關(guān)于加快推進(jìn)開發(fā)區(qū)發(fā)展建設(shè)的意見》《中共延邊州委延邊州人民政府關(guān)于深入貫徹<長吉圖規(guī)劃綱要>的決定》《延邊朝鮮族自治州實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略的若干優(yōu)惠政策》《中共延邊州委延邊州政府關(guān)于加快推進(jìn)開放帶動戰(zhàn)略具體實施辦法》《延邊新興工業(yè)集中區(qū)優(yōu)惠政策》《延邊州外商投資企業(yè)投訴管理暫行辦法》《延吉、龍井、圖們城市空間發(fā)展規(guī)劃綱要(2006-2020)》《延邊州委州政府關(guān)于印發(fā)支持中國圖們江區(qū)域(琿春)國際合作示范區(qū)發(fā)展的具體政策的通知》

四、完善設(shè)想模式的法律建議

(一)法律法規(guī)與時俱進(jìn)。我們需要抓緊《外國投資法》的出臺和“三資法”的廢止。用準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單的管理模式，激活市場活力。完善國家安全審查因素和程序，規(guī)定國家安全隱患處理機制和方法。

(二)加強法律法規(guī)的系統(tǒng)性和統(tǒng)一性，細(xì)化法律法規(guī)內(nèi)容，明確法律責(zé)任，提高立法技術(shù)。把已經(jīng)成熟的政策上升為法律，增強穩(wěn)定性。使國內(nèi)外投資者方便了解和學(xué)習(xí)我國法律。

(三)繼續(xù)加強我國與圖們江區(qū)域內(nèi)其他國家各種形式的交流，促進(jìn)區(qū)域法治一體化進(jìn)程。

五、結(jié)語

盡管圖們江區(qū)域合作與開發(fā)的歷程山重水復(fù)，卻總能柳暗花明。圖們江區(qū)域合作需要法律的支持和保障，區(qū)域一體化離不開法治的一體化。圖們江區(qū)域法治環(huán)境漸入佳境，最終推動圖們江區(qū)域的發(fā)展。

[ 注 釋 ]

①大三角區(qū)域為朝鮮清津、俄羅斯符拉迪沃斯托克、中國延吉，小三角區(qū)域為朝鮮羅津、俄羅斯哈桑、中國琿春.

②圖們江中國段因沒有日本海入?？?，使得海上運輸受到限制.“路港關(guān)”一體化實施，中國琿春“借港出?！?，如琿春——扎魯比諾——束草/釜山：琿春——扎魯比諾——敦賀；琿春——斯拉夫揚卡——歐美航線；中國琿春——朝鮮羅津——我國東南沿海內(nèi)貿(mào)貨物跨境運輸航線.實現(xiàn)了海上運輸.

[1]陳金濤，劉亞軍，馬旭，馬樂.促進(jìn)大圖們江區(qū)域合作的國內(nèi)法對策[J].吉林工商學(xué)院學(xué)報，2009.3.

[2]夏有富，黃學(xué)琪.圖們江開發(fā)區(qū)聯(lián)合國管理模式及中國的策略研究[J].國際貿(mào)易，1993(4).

[3]陳才.圖們江流域的區(qū)域國際合作開發(fā)模式[J].地理學(xué)報，1996(第54卷增刊)：6.

[4]高鶴.推進(jìn)圖們江區(qū)域多邊合作的路徑選擇[J].長春工業(yè)大學(xué)學(xué)報，2010，22(4)：7.

[5]“三區(qū)”建設(shè)讓琿春走出“國際范”[N].國際商報，2015-7-17.

[6]金香蘭.區(qū)域法治一體化中的沖突與協(xié)調(diào)思考——以圖們江自由貿(mào)易區(qū)法治為中心[J].延邊大學(xué)學(xué)報，2013，46(6)：12.

*延邊大學(xué)大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練計劃項目(ydbksky201696)。

F114.46

A

2095-4379-(2016)33-0041-03

全瀾貞，女，延邊大學(xué)法學(xué)院2013級本科生；通訊作者：金香蘭，女，延邊大學(xué)法學(xué)院，副教授，碩士生導(dǎo)師，研究方向：商法、經(jīng)濟法。