環(huán)境執(zhí)法“競次”現(xiàn)象法律規(guī)制研究

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西南政法大學(xué)應(yīng)用法學(xué)院，重慶　401120

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環(huán)境執(zhí)法“競次”現(xiàn)象法律規(guī)制研究

俞啟慧申屠離玄龔雨希郭亞青

西南政法大學(xué)應(yīng)用法學(xué)院，重慶401120

摘要：環(huán)境污染問題和經(jīng)濟發(fā)展問題向來就是一對冤家，冤家應(yīng)解不應(yīng)結(jié)。國家雖積極治理環(huán)境污染問題，但一些地方政府仍為追求經(jīng)濟效益而執(zhí)行寬松的環(huán)境執(zhí)法政策，從而出現(xiàn)了環(huán)境執(zhí)法中的“競次”現(xiàn)象，導(dǎo)致環(huán)境問題得不到較大的改善。環(huán)境執(zhí)法競次現(xiàn)象是指在環(huán)境執(zhí)法領(lǐng)域為發(fā)展經(jīng)濟以犧牲環(huán)境為代價而造成的執(zhí)法能力“軟”、“弱”的現(xiàn)象。在壓力型政治體制的影響下，地方政府因各自的利益低標準博弈以及環(huán)境執(zhí)法的法律制度不完善等原因下，我國出現(xiàn)了一系列諸如怠于執(zhí)行有關(guān)法律法規(guī)、虛假環(huán)評、土政策為污染企業(yè)開綠燈、假“掛牌督辦”等環(huán)境執(zhí)法競次現(xiàn)象，筆者認為應(yīng)采取通過轉(zhuǎn)變政治激勵模式等方法盡力消除“壓力型”政治體制的負面影響、通過內(nèi)外部監(jiān)督方式完善環(huán)境執(zhí)法行政權(quán)的監(jiān)督等措施予以應(yīng)對。

關(guān)鍵詞：環(huán)境執(zhí)法；競次；壓力型政治體制；法律規(guī)制

一、我國環(huán)境執(zhí)法“競次”現(xiàn)象的梳理和總結(jié)

(一)競次的概念與闡述

在經(jīng)濟學(xué)范疇，據(jù)亞當·斯密的理論，在自由市場的競爭狀態(tài)下，市場主體在尋求個人利益最大化的同時，價格，這一“看不見的手”會使市場資源分配到最優(yōu)狀態(tài)。

與之相反的競爭模式是“競次”。“競次”指的是在主體競爭中看誰能更迫近底線，更能讓出利益，也稱“向谷底賽跑”。“競次”，比的不是誰更優(yōu)，誰投入了更多的成本，而是比誰更差，更能夠讓出其他方面的利益，比如降低本國的勞動力成本，容忍對本國生態(tài)環(huán)境的破壞。

如今，以“競次”手段來提升我國綜合國力的方式已經(jīng)不適合我國現(xiàn)階段的發(fā)展模式，若還是采用“競次”方式只會阻礙中國的經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

(二)我國環(huán)境執(zhí)法中的“競次”現(xiàn)象

目前，環(huán)境執(zhí)法中的競次現(xiàn)象表現(xiàn)為壓力型政治體制的影響下，環(huán)境執(zhí)法較“軟”，執(zhí)法能力較弱，出現(xiàn)了一系列阻礙環(huán)境執(zhí)法的現(xiàn)象，具體表現(xiàn)為：

1.“虛假環(huán)評”

2015年天津爆炸案，瑞海國際物流有限公司曾進行了兩次環(huán)評公示。但是，從爆炸案的現(xiàn)狀來看，事故風險顯然不在可控范圍內(nèi)。因此，可以看出，環(huán)評環(huán)節(jié)出現(xiàn)了分析和評估的不嚴格，公眾參與環(huán)節(jié)作假，并沒有完全按照有關(guān)標準執(zhí)行。

2.“土政策為污染企業(yè)開綠燈”

湖南省常德市桃源縣為例，高污染項目的引進使得當?shù)厣鷳B(tài)破壞嚴重，村莊被工業(yè)廢渣環(huán)繞，農(nóng)作物大量減產(chǎn)，對村民的健康以及生產(chǎn)生活造成重大影響。這便是在現(xiàn)有的政治激勵模式下，因看重經(jīng)濟增長方面的政績，而以環(huán)境為代價所造成的結(jié)果。

3.假“掛牌督辦”

山東某制藥有限公司等8家企業(yè)涉嫌未批先建高容積鍋爐、廢水廢渣超標排放等行為，環(huán)保部對其進行掛牌監(jiān)督，但從省環(huán)保廳到市環(huán)保局，再到區(qū)政府，盡管文件層層下發(fā)，違法企業(yè)卻依然不動如山。

4.設(shè)立“企業(yè)安靜生產(chǎn)日”制度

地方政府奉行地方保護主義干預(yù)環(huán)境執(zhí)法，以內(nèi)部考核等脅迫環(huán)保部門上報去有關(guān)企業(yè)檢查的計劃并要求提前預(yù)約，而且嚴格限制相關(guān)的時間段和相關(guān)的人員。

筆者上述的列舉并沒有窮盡現(xiàn)實生活中的競次現(xiàn)象。在競次現(xiàn)象的列舉中也存在著交叉現(xiàn)象，例如：“虛假環(huán)評”和假“掛牌監(jiān)督”現(xiàn)象都體現(xiàn)了執(zhí)法過程中監(jiān)督不力，執(zhí)法不嚴的問題；設(shè)立“企業(yè)安靜生產(chǎn)日”制度體現(xiàn)了地方保護主義阻礙環(huán)境執(zhí)法、干預(yù)執(zhí)法的問題。

二、我國環(huán)境執(zhí)法競次現(xiàn)象產(chǎn)生原因的跨學(xué)科分析

(一)從政治學(xué)角度看，環(huán)境執(zhí)法競次現(xiàn)象是“壓力型”政治體制的負面產(chǎn)物。我國當前政治制度是“壓力型”的，是指縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)等地方政府，采取的量化任務(wù)分解的管理方式和物質(zhì)化的評價體系以完成上級下達的各項指標達到經(jīng)濟領(lǐng)域的不斷提升的目的。其中，干部考核指標體系是我國最具代表性的[1]。

我國的政治體制決定了地方政府在實際中“唯上不唯下”，雖說地方政府是民選的政府，但各下級官員的有關(guān)任免指標的考核被掌控在上級政府，上級政府的指標化考核使地方政府產(chǎn)生巨大的政治動力增強經(jīng)濟，亦使得環(huán)境遭受破壞這一重大問題顯現(xiàn)[2]。

環(huán)境執(zhí)法的根源制度是環(huán)保系統(tǒng)內(nèi)部的上下級關(guān)系只是工作上的領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督關(guān)系，而地方環(huán)保部門亦由當?shù)卣苯拥念I(lǐng)導(dǎo)包括財政等關(guān)鍵領(lǐng)域，在這種體制下易受地方保護主義的掣肘。

進而，當某項指標成為了考核各級官員的內(nèi)容后，就會成為官員升遷的主要依據(jù)對其行為進行激勵。改革開放以來，經(jīng)濟社會突飛猛進的發(fā)展，經(jīng)濟建設(shè)是中心，因此圍繞該中心，各地方政府都把經(jīng)濟發(fā)展作為硬指標進行考核。

在環(huán)境部門受地方政府主管，財政受地方財政制約的現(xiàn)狀下，以指標和考核為核心的“壓力型”政治制度激勵下，還會導(dǎo)致地方官員、環(huán)境執(zhí)法人員不全面的進行指標考核、操縱數(shù)據(jù)等方式來逃避責任，無法根治環(huán)境執(zhí)法的“競次”現(xiàn)象。

(二)從經(jīng)濟學(xué)角度看，環(huán)境執(zhí)法競次現(xiàn)象是各地方政府低標準博弈導(dǎo)致的。因此政府在環(huán)境保護方面，具體到環(huán)境執(zhí)法的嚴格的落實，就出現(xiàn)了各個地方政府扮演“經(jīng)濟人”的角色，為了自己的利益不斷地在最低底線之上采取低標準相互博弈的現(xiàn)象。

首先，若地方政府嚴格的進行環(huán)境執(zhí)法，他可以得到的是一定的環(huán)境方面的政績利益，而損失的是地方的經(jīng)濟發(fā)展的政績利益和高額的地方財政稅收的利益，地方環(huán)境執(zhí)法部門的薪資發(fā)放大部分是由地方財政提供的，因此嚴格執(zhí)法對執(zhí)法者帶來的直接現(xiàn)實利益遠小于寬松執(zhí)法，短視的執(zhí)法者就“未能遠謀”了。

其次，若地方政府選擇寬松執(zhí)法，由于環(huán)境問題的顯現(xiàn)需要很長的時間，其不作為的方面被公眾監(jiān)管到的可能性較小，行為的風險成本小，而比較寬松的環(huán)境執(zhí)法環(huán)境在全球環(huán)境成本高昂的今天，會很容易的吸引到來自國內(nèi)各地甚至世界各地的投資，短期來看，對當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展是有很強的促進作用的，這樣“低成本，高回報”的“執(zhí)法模式”自然會成為帶有一定“經(jīng)濟人”屬性的地方政府的首要選擇。

在以上兩點的經(jīng)濟效益的驅(qū)動下各個地方政府就會為了自己的利益不斷地在最低底線之上采取低標準相互博弈，看誰最接近執(zhí)法的底線，更有甚者會突破底線。當環(huán)境問題凸顯，補救不及時或者缺乏效果，環(huán)境問題就會被暴露在公眾視野中，從而降低政府的公信度。

(三)從法學(xué)角度看，環(huán)境執(zhí)法的競次現(xiàn)象源于環(huán)境執(zhí)法的頂層設(shè)計不完善。目前主要環(huán)境執(zhí)法競次現(xiàn)象產(chǎn)生的原因是對環(huán)境執(zhí)法的法律頂層設(shè)計還不夠完善，包括以下幾點：

1.立法理念不夠先進長久以來，受我國政治因素的影響，我國環(huán)境執(zhí)法理念是運動式的理念，即僅僅針對某些事件，集中資源進行專項整治。隨著社會主義市場經(jīng)濟的建立和完善，我國環(huán)境執(zhí)法的治理理念也逐漸轉(zhuǎn)向法律規(guī)制，但與發(fā)達國家還存在不少差距。[3]

2.立法目的不夠明確，目前我國環(huán)境立法的目的均表述為三元論的價值取向(既防止污染和公害、保障公眾健康、促進經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展)。然而在現(xiàn)實中我們看到的往往是重經(jīng)濟輕環(huán)保，由于環(huán)境法的立法目的表達了對經(jīng)濟發(fā)展的追求，地方政府往往都會打著“可持續(xù)”的名號，在環(huán)境利益與經(jīng)濟發(fā)展相沖突的關(guān)鍵情況下主動選擇經(jīng)濟發(fā)展，從而使防治污染、人類健康和經(jīng)濟發(fā)展并重的三元論的立法目的變得虛無縹緲，最終變?yōu)椤敖?jīng)濟優(yōu)先”的一元論。[4]

3.現(xiàn)行組織管理制度不完善，在我國的現(xiàn)行組織機構(gòu)下，環(huán)境執(zhí)法主要依賴地方環(huán)境保護部門，地方環(huán)境保護部門既受上級環(huán)保部門垂直領(lǐng)導(dǎo)，同時又受到同級地方政府領(lǐng)導(dǎo)。但受地方財政制約，地方環(huán)保部門的環(huán)境執(zhí)法飽受地方保護主義的掣肘。在我國目前的技術(shù)和資金條件下，經(jīng)濟增長和環(huán)境執(zhí)法在大部分地區(qū)尤其是經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)沖突異常尖銳，回旋的余地很小。[5]

4.執(zhí)法的監(jiān)督機制不完善。環(huán)境行政管理機關(guān)與地方的政府之間有種種利益的糾葛，基于利害關(guān)系和一些不當利益的的考慮，在執(zhí)法的監(jiān)督機制缺位的情況下必然會考慮競次執(zhí)法。

三、環(huán)境執(zhí)法競次現(xiàn)象法律規(guī)制的域外經(jīng)驗及其借鑒

借鑒國外的經(jīng)驗和制度建構(gòu)，對我國解決環(huán)境執(zhí)法領(lǐng)域競次現(xiàn)象具有重要的意義。首先筆者從美國環(huán)境管理體制的基本歷史經(jīng)濟政治背景入手，探究其制度形成的深層原因，以促進我們對域外環(huán)境規(guī)制模式的理解。[6]

(一)美國的環(huán)境管理體制

作為目前唯一的超級大國，美國的環(huán)境管理體制的發(fā)展也并非一路平坦。美國式的無節(jié)制的消費模式下的生活方式和對于資源貪婪占有的文化傳統(tǒng)及現(xiàn)行的推諉應(yīng)該承擔的基于發(fā)達國家的環(huán)保責任和過度強調(diào)民主的低效率的美國政治體制給美國的環(huán)保工作帶來了的負面影響，并在一定程度上也影響了美國環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。在此之下，美國環(huán)境保護管理體制不斷完善。

美國環(huán)境保護管理體制具體而言體現(xiàn)在以下三個方面：

1.在環(huán)境管理體制的設(shè)計上

美國國會在20世紀60年代通過了《國家環(huán)境政策基本法》。這部法律確立了國家環(huán)境目標和基本環(huán)境政策，并設(shè)立國家環(huán)境質(zhì)量委員會用以幫助總統(tǒng)處理環(huán)境事務(wù)，對大多數(shù)實施環(huán)境污染和破壞自然資源的行為予以控制。

2.在環(huán)境管理機構(gòu)的設(shè)置及其機構(gòu)的職能上

其主要設(shè)置為兩個層次：在州與地方環(huán)境管理層面上，各州與各地方政府仍有權(quán)管轄各自的環(huán)保方面的事務(wù)；在聯(lián)邦(中央)層面上，設(shè)有國家環(huán)境質(zhì)量委員會和聯(lián)邦環(huán)保局，其功能是通過高效率地執(zhí)行環(huán)保計劃，保護公眾健康，提高環(huán)境質(zhì)量，創(chuàng)造舒適環(huán)境。

3.在環(huán)境管理的運行機制上

美國環(huán)境管理運行機制的完備突出表現(xiàn)在三個方面：執(zhí)行機制方面，聯(lián)邦環(huán)保局有專門的環(huán)境執(zhí)法的官員；有成編制的執(zhí)法的警察力量；在與各州政府的關(guān)系方面，在各州未能嚴格執(zhí)行環(huán)境標準時，它有權(quán)可以獨立于州直接執(zhí)行和查處違反聯(lián)邦標準的行為。協(xié)調(diào)機制方面，在實施環(huán)保法規(guī)和政策方面協(xié)調(diào)同州和地方政府的關(guān)系也是其任務(wù)之一。監(jiān)督機制方面，公民遭受環(huán)境侵害時，既可以對未履行或不適當履行義務(wù)的環(huán)保局等行政機關(guān)提起行政訴訟，還可以對污染者提起侵權(quán)訴訟，以此來監(jiān)督和推動行政機關(guān)加強環(huán)境管理，又起到鼓勵公眾參與的作用。

綜上所述，和美國的單一的垂直的環(huán)境管理體制相比較，中國在制度層面更趨向于中央政府層層壓力下的推動。地方政府受到的壓力較大，但是監(jiān)管不到位容易在具體政策落實的過程變形。因此，域外經(jīng)驗對我國環(huán)境執(zhí)法的發(fā)展有著重要充分的借鑒意義。

四、我國環(huán)境執(zhí)法競次現(xiàn)象的法律規(guī)制的應(yīng)對之策

(一)應(yīng)著力消除干部指標考核為核心的“壓力型”政治體制的負面影響

筆者認為，我國環(huán)境執(zhí)法的競次現(xiàn)象產(chǎn)生的原因中的壓力性政治體制下的固有缺陷，即指標的約束是有周期性的、片面性的。主要有兩種方法規(guī)制：

一種方法是，效仿歐美國家的環(huán)境垂直管理制度。但是，貿(mào)然改成垂直管理制度，可能會導(dǎo)致地方的環(huán)境執(zhí)法權(quán)的空白，出現(xiàn)地方政府官員想要推進環(huán)境的改善，而手中沒有執(zhí)法權(quán)的無奈境地；另一種方法是轉(zhuǎn)變干部指標考核系統(tǒng)下的政治激勵方式，減消壓力性政治體制的弊端。

目前，在“壓力型體制”下我國實行干部考核指標的政治激勵模式，環(huán)境保護作為一項模糊、無法量化、約束力不強的“軟指標”納入其中，這種模式的弊端在于很大程度上造成了扭曲的政策執(zhí)行結(jié)果，而且容易只看重經(jīng)濟增長方面的政績，忽視其他方面的政策領(lǐng)域。因此，轉(zhuǎn)變當前的政治激勵模式顯得頗為重要。這些改變一是來源于地方官員的戰(zhàn)略選擇，二是來源于中央和上級政府的的政治激勵模式的轉(zhuǎn)變：環(huán)保指標進行了具有可操作性的細化；將環(huán)保指標作為考核的充要條件，成為硬指標；在政治層面上對于環(huán)境保護有突出貢獻的官員給予榮譽以及政治上的激勵。

有必要進行指出的是，在把環(huán)境執(zhí)法、治理的效果作為考核時，也不應(yīng)該完全放棄經(jīng)濟發(fā)展方面的激勵，應(yīng)當建立起的是一個能夠鼓勵地方官員在經(jīng)濟發(fā)展的同時兼顧環(huán)境保護和治理的新型政治激勵模式，激勵官員們發(fā)展綠色環(huán)保產(chǎn)業(yè)，在環(huán)境保護的基本底線上大力發(fā)展地方循環(huán)經(jīng)濟。

(二)加強環(huán)境監(jiān)督

筆者認為，在環(huán)境執(zhí)法行政權(quán)監(jiān)督的制度構(gòu)建上可以分內(nèi)外兩部分進行：內(nèi)部監(jiān)督主要是環(huán)境保護部門的內(nèi)部上下級的監(jiān)督，主要是通過匯報、審查、考評等形式進行，但是內(nèi)部容易出現(xiàn)“官官相護”的情況，并且易受地方保護主義的掣肘。

外部監(jiān)督機制，以檢察院為主要進行環(huán)境公益訴訟的主體和代表人，對環(huán)境執(zhí)法部門違法的執(zhí)法行為或不嚴格執(zhí)法的行為提起行政訴訟；以公民、法人、其他社會組織作為一般民事環(huán)境公益訴訟的主體對環(huán)境問題自行訴訟，若該問題是由執(zhí)法部門執(zhí)法不力導(dǎo)致的，則繼續(xù)移交檢察院進行行政訴訟，進行監(jiān)督。檢察院在發(fā)現(xiàn)執(zhí)法不力的情形，可以先要求環(huán)境行政部門嚴格執(zhí)法。

除此之外，環(huán)境監(jiān)督的重要方式之一就是公眾參與，如環(huán)境公益訴訟中的主體加入公民、社會公益組織就是很好的實踐方式，我國也正在逐步加強和推動，應(yīng)通過立法充分保障公民的環(huán)境權(quán)從而更好地建設(shè)公眾參與機制。公民不應(yīng)當僅僅擁有參與環(huán)境治理的環(huán)境權(quán)，更應(yīng)切實保障其環(huán)境監(jiān)督權(quán)，監(jiān)督環(huán)境執(zhí)法過程，從而對環(huán)境執(zhí)法的競次現(xiàn)象的解決進行有效規(guī)制。

(三)推動環(huán)境領(lǐng)域法律制度的統(tǒng)籌和發(fā)展

競次現(xiàn)象產(chǎn)生的原因中的環(huán)境執(zhí)法的頂層設(shè)計還不是十分的完善，具體在組織管理機制，執(zhí)行機制等制度，立法的理念，立法目的等。

在環(huán)境立法方面，嚴格的新保護法的出臺加重了環(huán)境違法的成本，應(yīng)當在將其作為基本法的前提下統(tǒng)籌環(huán)境方面的法律法規(guī)，加快修改或增設(shè)專門領(lǐng)域的環(huán)境保護法，使其與基本法相配套，從而確立我國的環(huán)境政策體系和明確環(huán)境立法目標。

在中央和地方環(huán)境管理機構(gòu)關(guān)系方面，設(shè)立中央與地方環(huán)境管理部門之間的良性互動合作機制，比如學(xué)習美國中央和地方之間的合作機制等經(jīng)驗，從而在最大程度上保障環(huán)保措施的高效率，這種互動體制很大程度上在保證環(huán)保標準的基礎(chǔ)上做到平衡各方利益，又保護公眾健康，如此，既可有效調(diào)動地方環(huán)境管理主管部門工作的積極性，又可減輕中央環(huán)境管理部門的負擔。

在環(huán)境執(zhí)行機制方面，可以在現(xiàn)有的地方環(huán)保局的環(huán)境執(zhí)法隊伍的基礎(chǔ)上加強執(zhí)行力，比如借鑒美國組建專門的警察力量；探索建立大區(qū)域的環(huán)保部派出機構(gòu)并通過立法確定其環(huán)境管理的職能及權(quán)限，賦予其獨立的環(huán)境監(jiān)督執(zhí)法地位；借鑒國內(nèi)其他方面好的制度構(gòu)建，提高并監(jiān)督地方環(huán)境執(zhí)法質(zhì)量，促進嚴以執(zhí)法。

[參考文獻]

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[6]龔亦慧.完善我國環(huán)境管理體制若干問題研究 —以美國環(huán)境管理體制為借鑒[D].華東政法大學(xué)，2008.

中圖分類號：D922.68

文獻標識碼：A

文章編號：2095-4379-(2016)23-0009-03

作者簡介：俞啟慧(1995-)，女，浙江諸暨人，西南政法大學(xué)應(yīng)用法學(xué)院，本科在讀；申屠離玄(1995-)，男，浙江杭州人，西南政法大學(xué)應(yīng)用法學(xué)院，本科在讀；龔雨希(1994-)，女，浙江紹興人，西南政法大學(xué)應(yīng)用法學(xué)院，本科在讀；郭亞青(1995-)，女，浙江臺州人，西南政法大學(xué)應(yīng)用法學(xué)院，本科在讀。