檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行環(huán)境行政公益訴訟的法律規(guī)制

王程成　張尤佳

東北大學(xué)文法學(xué)院，遼寧　沈陽(yáng)　110169

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檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行環(huán)境行政公益訴訟的法律規(guī)制

王程成張尤佳

東北大學(xué)文法學(xué)院，遼寧沈陽(yáng)110169

摘要：近半年多來(lái)，由檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境行政公益訴訟逐漸進(jìn)入人們的視野，并獲得了廣泛的關(guān)注。一系列現(xiàn)實(shí)案件使人們對(duì)由檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境行政公益訴訟有了更加直觀、生動(dòng)的認(rèn)識(shí)。但這一制度背后的法律依據(jù)問(wèn)題，值得進(jìn)行更為深入的研究和探討。本文將從實(shí)踐中的案例出發(fā)，對(duì)檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行環(huán)境行政公益訴訟的理論基礎(chǔ)、潛在的法律基礎(chǔ)以及法律依據(jù)和實(shí)踐基礎(chǔ)進(jìn)行分析與研究，旨在對(duì)檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行環(huán)境行政公益訴訟的法律規(guī)制問(wèn)題進(jìn)行探索和構(gòu)建。

關(guān)鍵詞：檢察機(jī)關(guān)；環(huán)境行政公益訴訟；法律規(guī)制

2016年1月13日，貴州省福泉市人民法院公開開庭審理貴州省錦屏縣人民檢察院訴錦屏縣環(huán)境保護(hù)局怠于履行職責(zé)行政公益訴訟一案，并當(dāng)庭宣判，支持了檢察機(jī)關(guān)的訴訟請(qǐng)求。該案是檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行環(huán)境公益訴訟試點(diǎn)開展以來(lái)，全國(guó)首例以判決結(jié)案的環(huán)境行政公益訴訟案件。它較為完整的展現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)對(duì)環(huán)保機(jī)關(guān)的監(jiān)督如何進(jìn)入司法程序，以及法院如何認(rèn)定案件中原被告雙方的資格等問(wèn)題。并且在案件審結(jié)后，該地的環(huán)保機(jī)關(guān)不僅解決了案件中的環(huán)保問(wèn)題，還開展了限期整治活動(dòng)，有利的打擊了當(dāng)?shù)剡`法違規(guī)生產(chǎn)行為，真正達(dá)到了保護(hù)環(huán)境的目的。該案件在檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的試點(diǎn)進(jìn)程中，具有里程碑式的意義。

但從上述案件中我們可以看到，雖然檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟對(duì)目前監(jiān)督、解決環(huán)境問(wèn)題十分積極、有效，但卻缺乏國(guó)家基本法律層面的規(guī)制。例如：在案件性質(zhì)的界定上，我國(guó)現(xiàn)行的《行政訴訟法》中并沒有規(guī)定行政公益訴訟制度，在《環(huán)境保護(hù)法》中也沒有明確規(guī)定環(huán)境行政公益訴訟制度。故而，試點(diǎn)之后，應(yīng)首要解決全方位的立法問(wèn)題。本文將從法學(xué)理論、現(xiàn)有的法律規(guī)范、司法實(shí)踐入手，在論證檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行環(huán)境行政公益訴訟合理、合法性的基礎(chǔ)上，旨在對(duì)其立法規(guī)制的模式和內(nèi)容的構(gòu)建提出可行的建議和設(shè)想。

一、檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的理論基礎(chǔ)

檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的理論基礎(chǔ)主要有訴訟信托理論、公共利益代表人理論和社會(huì)正義理論。

(一)訴訟信托理論

訴訟信托理論是指國(guó)民在將他們的共有財(cái)產(chǎn)委托給政府管理的情況下，為了使國(guó)家更好的履行保護(hù)信托財(cái)產(chǎn)不受損害的義務(wù)，國(guó)民將自己的一部分訴權(quán)也托付給國(guó)家，在必要時(shí)可以由國(guó)家作為公共利益的代表提起訴訟，這就是訴訟信托。它是為解決伴隨著全球經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展而出現(xiàn)的諸多社會(huì)問(wèn)題而在原訴權(quán)理論的基礎(chǔ)上衍生而來(lái)的。[1]

在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域中，國(guó)民將侵害環(huán)境公共利益的訴權(quán)托付給國(guó)家，國(guó)家在考慮如何將這一權(quán)力賦予特定機(jī)關(guān)的同時(shí)，為了監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的行政不作為或行政違法作為，選擇由檢察機(jī)關(guān)來(lái)行使訴權(quán)，以保證環(huán)保機(jī)關(guān)的行政行為能夠受到應(yīng)有的監(jiān)督、保證環(huán)境公共利益得到應(yīng)有的救濟(jì)。這一理論為檢察機(jī)關(guān)參與環(huán)境公益訴訟奠定了堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。

(二)公共利益代表人理論

公共利益代表人理論的要旨在于由法律來(lái)指定出特定領(lǐng)域公共利益的代表，當(dāng)此類公共利益受到侵害時(shí)，代表人有權(quán)以公益名義向法院提起訴訟來(lái)尋求保護(hù)。在環(huán)境行政公益訴訟領(lǐng)域中，當(dāng)政府已經(jīng)不能很好的履行維護(hù)環(huán)境公共利益的職責(zé)時(shí)，檢察機(jī)關(guān)作為獨(dú)立于政府和法院的國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，由其擔(dān)當(dāng)起環(huán)境公共利益的代表最合適不過(guò)。德國(guó)法律就明確確立了行政公共利益代表人制度，檢察官可作為社會(huì)公共利益的代表人，代表聯(lián)邦或者地方獨(dú)立提起或是參加行政法院的行政訴訟。德國(guó)的《行政法院法》在第四節(jié)《公益代表人》部分第35、36條就明確規(guī)定了檢察官提起環(huán)境行政公益訴訟的制度。美國(guó)《清潔空氣法》《國(guó)家環(huán)境政策》等多項(xiàng)環(huán)境法律均授權(quán)檢察機(jī)關(guān)可以提起相關(guān)的環(huán)境侵權(quán)訴訟，或是參與訴訟支持主管行政機(jī)關(guān)或者私人提出的訴訟請(qǐng)求。[2]

(三)社會(huì)正義理論

美國(guó)學(xué)者羅爾斯在其著名的《正義論》中寫道：“因某一個(gè)巨大利益去犧牲個(gè)人之利益，這是不正義的，當(dāng)處于弱勢(shì)的受害者獨(dú)自去尋求權(quán)利救濟(jì)時(shí)，法律之形式正義就會(huì)在某種程度上限制實(shí)體正義之實(shí)現(xiàn)，從而使法律權(quán)威和公眾對(duì)審判之信任受到挑戰(zhàn)?！盵3]訴訟之目的本身就在于解決糾紛，維護(hù)秩序，保障公正，環(huán)境行政公益訴訟更是如此。隨著經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，一方面，我國(guó)的環(huán)境問(wèn)題愈發(fā)突出，需要國(guó)家權(quán)力的介入；另一方面，在環(huán)境侵害案件中，往往環(huán)境危害者與受害者實(shí)力懸殊較大，加之部分具有環(huán)境保護(hù)職責(zé)的機(jī)關(guān)不作為或亂作為，使環(huán)境受害者和環(huán)境公益都得不到應(yīng)有的保護(hù)。社會(huì)正義理論要求法律給“弱勢(shì)群體”以適當(dāng)?shù)谋Ｗo(hù)，而檢察權(quán)的介入恰恰可以實(shí)現(xiàn)這種力量的平衡，實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)正義。

二、檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的潛在法律基礎(chǔ)

雖然目前在我國(guó)的基本法中沒有關(guān)于檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟制度的明確規(guī)定，但對(duì)《憲法》、《行政訴訟法》、《環(huán)境保護(hù)法》這幾部法律的內(nèi)容進(jìn)行深入研究，可以發(fā)現(xiàn)其法律規(guī)定為對(duì)這一制度的全面建立提供了默示的法律基礎(chǔ)。

(一)憲法基礎(chǔ)

《憲法》第26條第1款規(guī)定了國(guó)家環(huán)境保護(hù)的基本職責(zé)：“國(guó)家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害。”第129條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)?！薄度嗣駲z察院組織法》第1條也對(duì)檢察院的性質(zhì)做了相同的規(guī)定。將這3條結(jié)合起來(lái)看，國(guó)家具有保護(hù)環(huán)境的基本職責(zé)，而檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，那么對(duì)于具有環(huán)境保護(hù)職責(zé)的國(guó)家行政機(jī)關(guān)的違法行為或不作為對(duì)環(huán)境公益造成的損害，如果最終需要進(jìn)入司法救濟(jì)程序來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)此類行政行為的監(jiān)督和糾正，由檢察機(jī)關(guān)來(lái)履行這一職責(zé)是無(wú)可厚非的。

(二)訴訟法基礎(chǔ)

《行政訴訟法》沒有像《民事訴訟法》一樣明確規(guī)定公益訴訟制度，根據(jù)新修改的《行政訴訟法》第11條和第64條的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)在行政訴訟的主要職能只是對(duì)行政訴訟進(jìn)行法律監(jiān)督和在特定情況下提起抗訴?！缎姓V訟法》第二條規(guī)定了：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟。”這條規(guī)定的是行政私益訴訟，強(qiáng)調(diào)的是行政相對(duì)人的權(quán)利。如果對(duì)其主體做擴(kuò)大解釋，檢察機(jī)關(guān)作為一種公法人主體代表國(guó)家進(jìn)行法律監(jiān)督，當(dāng)檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為行政機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)工作人員的行政行為侵害了國(guó)家、公眾的環(huán)境利益時(shí)，依據(jù)上述條款提起行政訴訟，而這類的訴訟由于其目的的公益性，就可以將其歸為環(huán)境行政公益訴訟。新《行政訴訟法》第101條還規(guī)定：“人民法院審理行政案件，關(guān)于期間、送達(dá)、財(cái)產(chǎn)保全、開庭審理、調(diào)解、中止訴訟、終結(jié)訴訟、簡(jiǎn)易程序、執(zhí)行等，以及人民檢察院對(duì)行政案件受理、審理、裁判、執(zhí)行的監(jiān)督，本法沒有規(guī)定的，適用《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定?！贝藯l規(guī)定為這一制度在實(shí)踐中的嘗試和發(fā)展留有空間，對(duì)于環(huán)境行政公益訴訟而言，在行政訴訟法中沒有明確依據(jù)的，可以借鑒相比之下在逐漸走向成熟的民事公益訴訟制度的規(guī)定。雖然《民事訴訟法》第55條中也沒有明確檢察機(jī)關(guān)的原告主體資格，但“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”為其提供了默示的法律依據(jù)。

(三)環(huán)境法基礎(chǔ)

在環(huán)境保護(hù)法律領(lǐng)域，《環(huán)境保護(hù)法》第58條規(guī)定了環(huán)境公益訴訟制度，但并未提及環(huán)境行政公益訴訟，也未提起檢察機(jī)關(guān)的訴訟主體資格，僅在《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第11條提到：檢察機(jī)關(guān)以通過(guò)提供法律咨詢、提交書面意見、協(xié)助調(diào)查取證等方式支持社會(huì)組織依法提起環(huán)境民事公益訴訟。

以上這些法律或司法解釋雖然都沒有明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟制度，但卻為這一制度提供了潛在的法律基礎(chǔ)，也為今后的立法奠定牢固的基礎(chǔ)、指明了方向。

三、檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的政策、法律依據(jù)

2014年黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》)，最早明確提出“檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法使用職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為，應(yīng)該督促其糾正，探索建立人民檢察院提起公益訴訟制度”。在此政策的倡導(dǎo)下，全國(guó)人大常委會(huì)從國(guó)家授權(quán)立法層面以《決定》的形式，最高人民檢察從履行授權(quán)的角度、最高人民法院從審理的角度分別制定的相應(yīng)的《實(shí)施辦法》。各地方也出臺(tái)了地方立法進(jìn)行了制度嘗試。

(一)國(guó)家層面

2015年7月1日第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十五次會(huì)議通過(guò)《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定》，決定授權(quán)最高人民檢察院在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓、食品藥品安全等領(lǐng)域開展提起公益訴訟試點(diǎn)。試點(diǎn)地區(qū)確定為北京、內(nèi)蒙古、吉林等十三個(gè)省、自治區(qū)、直轄市，試點(diǎn)期為兩年。

隨后最高人民檢察院發(fā)布了《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》對(duì)試點(diǎn)的目標(biāo)和原則、試點(diǎn)案件范圍、訴訟參加人、訴前程序、如何提起訴訟、訴訟請(qǐng)求以及工作的基本要求進(jìn)行了規(guī)定。尤其強(qiáng)調(diào)了：“試點(diǎn)期間，重點(diǎn)是對(duì)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域的案件提起行政公益訴訟。”

2015年12月最高人民檢察院通過(guò)了《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》，對(duì)人民檢察院進(jìn)行環(huán)境行政公益訴訟的案件范圍、履行的職責(zé)、管理權(quán)限、訴前程序、調(diào)查取證、時(shí)限等問(wèn)題進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定。

2016年2月最高人民法院出臺(tái)《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》對(duì)人民檢察院提起的環(huán)境行政公益訴訟案件的受理范圍、管轄、檢察院在訴訟中的權(quán)利義務(wù)等問(wèn)題進(jìn)也行了較為詳細(xì)的規(guī)定，并闡明了該《實(shí)施辦法》中沒有規(guī)定的內(nèi)容適用《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》及相關(guān)司法解釋的規(guī)定。

將最高檢和最高法的《實(shí)施辦法》與《民事訴訟法》、《行政訴訟法》進(jìn)行對(duì)比也可以發(fā)現(xiàn)，《實(shí)施辦法》中關(guān)于民事公益訴訟和行政公益訴訟的很多規(guī)定都是與這兩部法的內(nèi)容相一致、相協(xié)調(diào)的，這也增強(qiáng)了檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的合法性基礎(chǔ)。

上述全國(guó)人大的《決定》以及檢察院、法院系統(tǒng)的《實(shí)施辦法》為檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行環(huán)境行政公益訴訟提供了直接的法律依據(jù)。

(二)地方層面

除上述國(guó)家層面的授權(quán)立法，還有一些地方性的立法，以貴州最為典型。貴州省在13年就先于國(guó)家進(jìn)行了制度探索，至今仍行之有效。

貴州省第十二屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第一次會(huì)議于2013年3月30日批準(zhǔn)了《貴陽(yáng)市建設(shè)生態(tài)文明城市條例》，其中第37條規(guī)定：“檢察機(jī)關(guān)、環(huán)保公益組織為了環(huán)境公共利益，可以依照法律對(duì)涉及環(huán)境資源的具體行政行為和行政不作為提起訴訟，要求有關(guān)行政機(jī)關(guān)履行有利于生態(tài)文明建設(shè)的行政管理職責(zé)”。[4]

貴州省高級(jí)人民法院2014年4月出臺(tái)的《關(guān)于創(chuàng)新環(huán)境保護(hù)審判機(jī)制推動(dòng)我省生態(tài)文明先行區(qū)建設(shè)的意見》，其中第12條明確規(guī)定：“國(guó)家機(jī)關(guān)、環(huán)保公益組織為了環(huán)境公共利益，可以依照法律對(duì)涉及生態(tài)環(huán)境的具體行政行為和行政不作為提起環(huán)境行政公益訴訟，要求有關(guān)行政機(jī)關(guān)履行有利于生態(tài)文明建設(shè)有關(guān)的行政管理職責(zé)?！钡?3條第(1)項(xiàng)也明確規(guī)定了：“人民檢察院是公益訴訟的主體。”[5]當(dāng)然，這些規(guī)定只是在地方案件的審理中起輔助作用，方便試點(diǎn)地方更好的履行試點(diǎn)職能，可以為今后的立法提供參考。

四、檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的實(shí)踐基礎(chǔ)

在試點(diǎn)工作開展之前，已經(jīng)有部分地區(qū)的檢察院提前試水提起環(huán)境行政公益訴訟，并收獲了較好的效果，主要有：貴州省金沙縣人民檢察院訴金沙縣環(huán)保據(jù)怠于履行行政職責(zé)案和貴州省黔西縣人民檢察院訴被告黔西縣林業(yè)局、第三人黔西縣協(xié)和鎮(zhèn)愛國(guó)村砂石場(chǎng)不履行行政職責(zé)案。

2015年7月試點(diǎn)工作正式開始之后，截至2015年底，試點(diǎn)地區(qū)檢察機(jī)關(guān)已發(fā)現(xiàn)案件線索501件，并已通過(guò)檢察建議等方式辦理公益訴訟訴前程序案件245件，其中行政公益訴訟訴前程序212件，在這些案件中已到回復(fù)期限的148件，相關(guān)行政機(jī)關(guān)糾正違法或履行職責(zé)的118件，占比達(dá)到80%。[6]全國(guó)法院共受理檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟案件12件，其中環(huán)境行政公益訴訟3件，已審結(jié)兩件。2016年1-3月，全國(guó)法院共受理兩起環(huán)境行政公益訴訟，目前都尚未審結(jié)。因此，試點(diǎn)前后目前能夠查詢到的由檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境行政公益訴訟共有7件。詳見圖1、表1。

表1　試點(diǎn)前后檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境行政公益訴訟案件整理

這些案件為檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟提供了實(shí)踐上的經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)分析這些案件，我們可以發(fā)現(xiàn)一些共性。

圖1　試點(diǎn)前后檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境行政公益訴訟案件的處理結(jié)果數(shù)據(jù)圖

首先，檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境行政公益訴訟在促使行政機(jī)關(guān)糾正或積極履行自身的行政職責(zé)方面有很好的效果。如在貴州省錦屏縣的案件中，檢察院起訴后，環(huán)保部門馬上對(duì)涉事企業(yè)進(jìn)行的行政處罰，并且在案件判決后，當(dāng)?shù)卣畬?duì)全縣非煤礦山進(jìn)行為期三個(gè)月的集中整治，對(duì)違法違規(guī)生產(chǎn)企業(yè)從重處罰，力圖從源頭上遏制違法排污和破壞生態(tài)現(xiàn)象發(fā)生?？梢钥吹?，這種訴訟的影響往往不限于案件本身，更能督促當(dāng)?shù)丨h(huán)境行政監(jiān)管部門積極的開展環(huán)境保護(hù)工作。

其次，檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境行政公益訴訟，訴訟程序的進(jìn)展較快、效率高，有的案件，法院在接收立案材料的當(dāng)天就決定立案，第二天就將起訴書等相關(guān)材料送達(dá)給了行政機(jī)關(guān)，有利于及時(shí)督促行政機(jī)關(guān)依法履職，及時(shí)解決環(huán)境問(wèn)題。

上述特點(diǎn)證明了對(duì)這一能有效解決環(huán)境問(wèn)題的訴訟制度進(jìn)行法律規(guī)制的必要性，上述案件都檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行環(huán)境行政公益訴訟的立法提供了很好的實(shí)踐基礎(chǔ)，相信隨著試點(diǎn)工作的開展，更多類似案件的出現(xiàn)也將為立法提供更多方位的經(jīng)驗(yàn)借鑒。同時(shí)，試點(diǎn)工作即將滿一年，屆時(shí)最高人民檢察院的中期報(bào)告也必然會(huì)對(duì)這一年的試點(diǎn)過(guò)程中的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行更為詳細(xì)的梳理和總結(jié)，為當(dāng)前制度立法的探索提供更充分、權(quán)威的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)借鑒。

五、檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行環(huán)境行政公益訴訟的立法構(gòu)建

從上述分析可以看出檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟已經(jīng)有了法律依據(jù)，但僅僅是授權(quán)立法，并且有試點(diǎn)區(qū)域的限制，仍有二十多個(gè)省、自治區(qū)、直轄市的檢察機(jī)關(guān)沒有獲得授權(quán)，但在這些省市也普遍存在由于環(huán)境行政機(jī)關(guān)的行政不作為或行政違法行為而使環(huán)境公益得不到保護(hù)的現(xiàn)象。目前我國(guó)各方面環(huán)境問(wèn)題突顯，重大環(huán)境事故頻發(fā)，其中不乏環(huán)境行政機(jī)關(guān)監(jiān)督不力的原因，而在對(duì)行政機(jī)關(guān)的外部監(jiān)督中最為有效的又莫過(guò)于檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督，因此檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟制度的全國(guó)性立法和實(shí)施已經(jīng)時(shí)不我待。在我國(guó)現(xiàn)有的實(shí)踐和法律基礎(chǔ)上應(yīng)當(dāng)如何立法，在立法內(nèi)容上又該如何完善，筆者也有自己的思考，在此提出一些看法和建議。

(一)完善立法

完善立法最主要的問(wèn)題就是在基本法中對(duì)環(huán)境行政公益訴訟制度做出明示的規(guī)定。

首先要在《行政訴訟法》中確立行政公益訴訟制度并對(duì)這一制度中諸如：訴訟主體資格(主要是檢察機(jī)關(guān)的原告資格)、受理案件范圍等基本問(wèn)題做出制度設(shè)計(jì)。緊接著在《環(huán)境保護(hù)法》及其司法解釋中對(duì)檢察環(huán)境機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的具體實(shí)施問(wèn)題如：訴訟的前置程序、案件的管轄、需要提交的案件材料、舉證責(zé)任的劃分、證據(jù)的提交、審判組織等做出詳細(xì)的規(guī)定。同時(shí)這一模式的建立還需要輔之《人民檢察院組織法》修改，賦予檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟的訴權(quán)，以保證法律規(guī)定的協(xié)調(diào)、統(tǒng)一。

這三方面立法相互呼應(yīng)，就形成了一套針對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的全面、完整的制度設(shè)計(jì)。

(二)內(nèi)容完善

根據(jù)試點(diǎn)結(jié)果，以現(xiàn)有的最高檢和最高法的《實(shí)施辦法》為參照，在立法中應(yīng)明確規(guī)定下列內(nèi)容：

第一，在《行政訴訟法》中明確確立行政公益訴訟制度，或者在《環(huán)境保護(hù)法》中規(guī)定環(huán)境行政公益訴訟，為檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟制度奠定基礎(chǔ)。正如德國(guó)在《行政法院法》中明確規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)可以提起環(huán)境行政公益訴訟制度那樣。

第二，要明確檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的原告主體資格，及其在訴訟過(guò)程中的主體性質(zhì)和權(quán)利義務(wù)。同時(shí)在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部要明確由哪一部門具體負(fù)責(zé)這一工作，以及與檢察院的其他部門的工作銜接問(wèn)題。

第三，要對(duì)檢察機(jī)關(guān)的地域管轄范圍進(jìn)行明確的規(guī)定，建議規(guī)定檢察機(jī)關(guān)不僅對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)有管轄權(quán)，對(duì)其他地區(qū)的行政機(jī)關(guān)的行政違法行為和行政不作為對(duì)本地的環(huán)境與資源造成破壞的，檢察機(jī)關(guān)也應(yīng)享有管轄權(quán)。

第四，要明確法院對(duì)案件的管轄規(guī)則，完善跨區(qū)域管轄制度，以避免地方保護(hù)主義對(duì)訴訟活動(dòng)的影響。結(jié)合環(huán)境資源審判機(jī)構(gòu)專門化的進(jìn)程，規(guī)定由管轄法院的環(huán)境資源審判庭來(lái)負(fù)責(zé)案件的審理，以保證審判結(jié)果的專業(yè)和公正。

第五，根據(jù)環(huán)境公益訴訟以及環(huán)境行政公益訴訟的特殊性，對(duì)訴前程序、舉證期限、舉證責(zé)任、專家輔助人、訴訟費(fèi)的承擔(dān)、法律責(zé)任的形式等問(wèn)題進(jìn)行明確、具體的規(guī)定。(1)在訴前程序方面，可以沿用目前最高檢和最高法的《實(shí)施辦法》中的規(guī)定。(2)有關(guān)舉證責(zé)任的制度，建議應(yīng)當(dāng)與原有的行政訴訟的舉證責(zé)任有所不同，適當(dāng)?shù)慕梃b環(huán)境民事公益訴訟中的舉證責(zé)任倒置的規(guī)定。這樣較為符合便利以公益為目的的起訴主體的原則。(3)在舉證期限方面，可以沿用《行政訴訟法》的有關(guān)規(guī)定。(4)在專家輔助人、訴訟費(fèi)用的承擔(dān)、法律責(zé)任的形式這三個(gè)方面，通過(guò)實(shí)踐證明最高法《實(shí)施辦法》中的規(guī)定切實(shí)可行的可以沿用。同時(shí)建議應(yīng)當(dāng)參照環(huán)境民事公益訴訟的有關(guān)規(guī)定，一方面是作為經(jīng)驗(yàn)借鑒，另一方面可以為日后環(huán)境行政公益訴訟原告范圍的擴(kuò)展奠定基礎(chǔ)。

在目前我國(guó)環(huán)境污染與自然資源不當(dāng)利用等問(wèn)題頻發(fā)的情況下，探索檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的制度立法，在督促負(fù)有環(huán)境保護(hù)職責(zé)的行政機(jī)關(guān)及時(shí)、高效、依法行使職權(quán)，從而從根本上加強(qiáng)對(duì)環(huán)境破壞者的監(jiān)管，起著十分重要的作用。而這項(xiàng)制度要想真正的確立起來(lái)就必須有明確的法律規(guī)定予以支持。無(wú)論是修改現(xiàn)有立法還是另行立法，對(duì)這一制度的規(guī)定應(yīng)注重在結(jié)合實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上保證制度內(nèi)在的邏輯性和統(tǒng)一性以及相關(guān)立法的一致性、協(xié)調(diào)性。期待有關(guān)立法的出臺(tái)能夠成為目前我國(guó)環(huán)境治理領(lǐng)域的又一件利器。

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中圖分類號(hào)：D922.68；D926.3；D925.1

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：2095-4379-(2016)23-0001-05

作者簡(jiǎn)介：王程成(1993-)，女，漢族，遼寧沈陽(yáng)人，遼寧師范大學(xué)，法學(xué)學(xué)士，東北大學(xué)文法學(xué)院2015級(jí)環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)專業(yè)，碩士研究生，研究方向：環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)；張尤佳(1966-)，女，漢族，遼寧沈陽(yáng)人，東北大學(xué)文法學(xué)院法學(xué)系，副教授，碩士生導(dǎo)師，研究方向：環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)。