檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟問(wèn)題探析

王　艷

渤海大學(xué)經(jīng)法學(xué)院，遼寧　錦州　121013

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檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟問(wèn)題探析

王艷

渤海大學(xué)經(jīng)法學(xué)院，遼寧錦州121013

最高人民檢察院發(fā)布《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》，正式建立了檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟制度。該制度的建立，對(duì)于我國(guó)行政訴訟法律制度的完善、充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督功能和對(duì)國(guó)家利益及社會(huì)公共利益的保護(hù)具有重要的時(shí)代價(jià)值。檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟需要從源頭上予以保障，如在案件來(lái)源、審查范圍、監(jiān)督制約以及人力和財(cái)務(wù)等方面提供支持。

檢察機(jī)關(guān)；行政公益訴訟；時(shí)代價(jià)值；保障

黨的十八屆四中全會(huì)《決定》，提出要探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度，隨后，最高人民檢察院發(fā)布的《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》，使檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度得以正式建立。為落實(shí)《試點(diǎn)方案》的具體規(guī)定，最高人民檢察院和最高人民法院分別制定了相應(yīng)的試點(diǎn)工作實(shí)施辦法。行政公益訴訟作為公益訴訟的重要組成部分，對(duì)行政機(jī)關(guān)依法行政的監(jiān)督，對(duì)公共利益的保護(hù)具有重要意義。

一、檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的淵源梳理

相對(duì)于私益訴訟，公益訴訟是指法律規(guī)定的與案件無(wú)直接利害關(guān)系的主體可以對(duì)侵害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的違法行為，向法院提起訴訟的制度，包括民事公益訴訟和行政公益訴訟兩種形式。

行政公益訴訟作為行政訴訟的一種類型，是“公民、法人或其他組織和特定的國(guó)家機(jī)關(guān)，針對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)不依法履行法定職責(zé)而侵害公共利益的活動(dòng)提起的行政訴訟?！盵1]行政公益訴訟的特征表現(xiàn)在：第一，目的的公益性。行政公益訴訟產(chǎn)生的條件是行政機(jī)關(guān)的行政行為侵害了國(guó)家利益或社會(huì)公共公益，因而，提起行政公益訴訟的目的是保護(hù)國(guó)家利益或社會(huì)公共利益不受損害。第二，對(duì)象的特定性。行政公益訴訟是針對(duì)行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)行為提起的訴訟，在行政公益訴訟中，依法應(yīng)當(dāng)履行法定職責(zé)的行政機(jī)關(guān)或者法律、法規(guī)授權(quán)的組織是被告。第三，功能的預(yù)防性。提起行政公益訴訟是為了防止公共利益的損害，因此，在起訴時(shí)，可能是行政機(jī)關(guān)的違法行政行為已經(jīng)造成了公共利益的損害，也可能是雖然對(duì)公共利益并未造成實(shí)際損害，但存在著造成嚴(yán)重?fù)p害的可能性，提起行政公益訴訟正是為了制止或者預(yù)防違法行政行為對(duì)公共利益造成損害。[2]

公益訴訟制度源于古羅馬，在其法律中，為保護(hù)公益而進(jìn)行的訴訟稱之為公益訴訟。意大利《行政訴訟法》規(guī)定了“團(tuán)體訴訟制度”，美國(guó)規(guī)定了“職務(wù)履行令請(qǐng)求訴訟”以及日本規(guī)定了“機(jī)關(guān)訴訟制度”。[3]到了近代，西方國(guó)家對(duì)該制度進(jìn)行了廣泛的應(yīng)用。例如，在美國(guó)，該制度被稱之為“公共訴訟”。美國(guó)的《聯(lián)邦行政訴訟法》中規(guī)定的相關(guān)人訴訟，指與案件無(wú)直接利害關(guān)系的私人，在司法部長(zhǎng)不親自起訴時(shí)，經(jīng)過(guò)司法部長(zhǎng)批準(zhǔn)可以以司法部長(zhǎng)的名義提起行政公益訴訟。上世紀(jì)末，我國(guó)開(kāi)始公益訴訟制度的理論研究，在法律、司法解釋對(duì)民事公益訴訟作出了相關(guān)規(guī)定。但是，我國(guó)現(xiàn)行《行政訴訟法》仍然嚴(yán)格限定原告資格。由此可見(jiàn)，目前我國(guó)行政公益訴訟并未獲得立法依據(jù)。2015年7月，《試點(diǎn)方案》規(guī)定了在北京等13個(gè)省、自治區(qū)和直轄市建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)。

二、檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的時(shí)代價(jià)值

改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)了突飛猛進(jìn)的發(fā)展，然而，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，損害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的案件也隨之出現(xiàn)。檢察機(jī)關(guān)依法履行其監(jiān)督職能，對(duì)行政機(jī)關(guān)的行為進(jìn)行審查監(jiān)督起訴，有著重要的時(shí)代價(jià)值。

(一)有助于我國(guó)行政訴訟法律制度的完善

試點(diǎn)運(yùn)行以來(lái)，檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行了多次有效的行政公益訴訟司法實(shí)踐。自2015年07月試點(diǎn)建立以來(lái)，有關(guān)社會(huì)組織提起6件公益訴訟，檢察機(jī)關(guān)對(duì)325件案件啟動(dòng)了前置審查程序，相關(guān)行政主體改正的違法行為已高達(dá)224件。對(duì)窮盡各種督促措施后，行政機(jī)關(guān)仍然不履行的案件，各地檢察機(jī)關(guān)，已提起公益訴訟15件。[4]由此可見(jiàn)該制度在實(shí)踐中取得了良好的社會(huì)效果和法律效果，使一些危害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的情形得到了糾正。檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟，以適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的趨勢(shì)，符合社會(huì)發(fā)展的規(guī)律，通過(guò)實(shí)踐和探索，彌補(bǔ)我國(guó)立法的不足，從而不斷完善行政訴訟法律制度。

(二)有助于檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督職能的發(fā)揮

檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。但是行政權(quán)具有能動(dòng)性，檢察機(jī)關(guān)對(duì)其的監(jiān)督不應(yīng)過(guò)于寬泛，而應(yīng)該保持一定的適當(dāng)性。在行政行為嚴(yán)重危害或可能嚴(yán)重危害國(guó)家利益或社會(huì)公共利益的時(shí)候，檢察機(jī)關(guān)才可介入。但是，檢察機(jī)關(guān)并不是直接起訴。依據(jù)《試點(diǎn)方案》及《實(shí)施辦法》的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)在提起行政公益訴訟的時(shí)候，應(yīng)遵守訴前程序。當(dāng)不法的行政機(jī)關(guān)通過(guò)檢察機(jī)關(guān)的檢察建議的督促后，仍然不履行其職責(zé)或依然不改正其違法的行政行為，且對(duì)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益形成嚴(yán)重侵害的，檢察機(jī)關(guān)可以提起行政公益訴訟。前置程序的設(shè)置使檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督權(quán)力的行使具有一定的程序限定，同時(shí)為檢察機(jī)關(guān)有效、合法行使監(jiān)督權(quán)力提供了法律依據(jù)。起訴前提出檢察建議，既節(jié)約了司法資源，又給監(jiān)督的方式提供了多樣性。同時(shí)，最高院《實(shí)施辦法》規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟時(shí)，可以免交訴訟費(fèi)用。有利于提高檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的積極性，對(duì)檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督權(quán)力的行使提供了司法保障。

(三)有助于加強(qiáng)對(duì)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的保護(hù)

檢察機(jī)關(guān)與其他訴訟主體相比，提起行政公益訴訟，具備得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)：第一，專業(yè)性強(qiáng)。檢察機(jī)關(guān)作為專門(mén)的國(guó)家機(jī)關(guān)，具備專業(yè)的隊(duì)伍建設(shè)和人才體系，有自主偵查的權(quán)力和能力，且在取證、調(diào)查等方面具有優(yōu)勢(shì)，再加上上級(jí)檢察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，能夠準(zhǔn)確及時(shí)的發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，解決問(wèn)題，對(duì)事態(tài)進(jìn)行全局性的把握。第二，社會(huì)認(rèn)可度高。檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家機(jī)關(guān)，比其他社會(huì)組織，個(gè)人和團(tuán)體有著更高的可信度和認(rèn)可度。其提起行政公益訴訟不僅具有說(shuō)服力，也具有威懾力，例如，行政公益訴訟的前置程序中，檢察機(jī)關(guān)提出的檢察建議對(duì)違法的行政機(jī)關(guān)就具有威懾力，使其在起訴之前就能及時(shí)發(fā)現(xiàn)自己的錯(cuò)誤，及時(shí)糾正問(wèn)題。在執(zhí)行環(huán)節(jié)中，也能避免或減少其他起訴主體所遇到的執(zhí)行難的問(wèn)題。第三，公益性強(qiáng)。檢察機(jī)關(guān)是專門(mén)的行政公益訴訟機(jī)關(guān)，其涉及的案件往往是環(huán)境污染、行政職權(quán)腐敗等問(wèn)題，這些問(wèn)題往往不是涉及某個(gè)人的利益，且耗時(shí)長(zhǎng)，案情也比較復(fù)雜，此類案件由檢察機(jī)關(guān)提起會(huì)避免由其他主體進(jìn)行訴訟帶來(lái)的，可能會(huì)因?yàn)槔鏅?quán)衡或力不從心而不提起訴訟或放棄正在進(jìn)行的訴訟等問(wèn)題。這樣，才更利于解決實(shí)際問(wèn)題。

三、檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的保障

(一)案件來(lái)源保障

《試點(diǎn)方案》規(guī)定檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)的過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的情形作為案件的來(lái)源。但是，對(duì)履行職責(zé)中怎樣發(fā)現(xiàn)并未具體明確規(guī)定。筆者認(rèn)為，不應(yīng)對(duì)檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)線索的規(guī)定做限制性解釋，否則可能造成訴訟渠道過(guò)于狹窄。履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)情形的方式可以包括以下兩種方式：

一是檢察機(jī)關(guān)通過(guò)自身查找線索。具體表現(xiàn)在：第一，通過(guò)公安機(jī)關(guān)移送的刑事案件查找線索。某些刑事案件中可能存在著行政主體違法行政造成國(guó)家利益或社會(huì)公益造成重大損害的情形，例如，對(duì)采礦許可證的監(jiān)管不嚴(yán)，導(dǎo)致的嚴(yán)重礦難事故。第二，注重檢察機(jī)關(guān)的自偵案件中是否涉及到行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人或行政案件主要責(zé)任人員不作為或?yàn)E作為的問(wèn)題。第三，注重法律監(jiān)督的實(shí)踐，如果在行使監(jiān)督職權(quán)中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，確定是否應(yīng)當(dāng)提起行政公益訴訟。

二是檢察機(jī)關(guān)通過(guò)外部力量查找線索。具體表現(xiàn)在：第一，通過(guò)公民、社會(huì)團(tuán)體的意見(jiàn)來(lái)信、舉報(bào)或者新聞媒體報(bào)道等形式，及時(shí)發(fā)現(xiàn)存在的問(wèn)題。第二，通過(guò)認(rèn)真聽(tīng)取人大代表，黨政機(jī)關(guān)代表等對(duì)關(guān)于國(guó)家利益和社會(huì)公共利益問(wèn)題的反映，從中發(fā)現(xiàn)相關(guān)線索。

(二)審查范圍保障

目前，我國(guó)法律并沒(méi)有賦予法院直接審查行政法規(guī)和規(guī)章的權(quán)力，既使法院知道該規(guī)定不合理也不得直接審查。筆者認(rèn)為，如果法院沒(méi)有審查行政法規(guī)和規(guī)章的權(quán)力，就可能造成行政機(jī)關(guān)既行使執(zhí)法權(quán)還行使自己裁判自己制定的規(guī)范性文件的權(quán)力。在最新修訂的《行政訴訟法》中，增加了第五十三條，打破了原來(lái)的立法規(guī)定，即在提起行政訴訟的過(guò)程中可以一并提起對(duì)抽象行政行為的規(guī)定，這是立法上和實(shí)踐上的進(jìn)步。在《試點(diǎn)方案》中對(duì)檢察機(jī)關(guān)可起訴的行政行為的范圍進(jìn)行了嚴(yán)格的限定，即檢察機(jī)關(guān)不可以對(duì)行政機(jī)關(guān)的抽象行政行為提出公益行政訴訟。然而，具體行政行為是依據(jù)行政法規(guī)和規(guī)章作出的，如果行政法規(guī)、規(guī)章本身就不合理或不合法，那么就不能保證依據(jù)該法規(guī)、規(guī)章作出的具體行政行為是合法或合理的。綜上，筆者認(rèn)為應(yīng)在檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的范圍中比照現(xiàn)行《行政訴訟法》的規(guī)定，增加對(duì)具體行政行為提起訴訟時(shí)可一并提起對(duì)抽象行政行為的審查，才能從源頭上監(jiān)督行政行為。

(三)監(jiān)督制約保障

一切權(quán)力都有腐化的風(fēng)險(xiǎn)。在我國(guó)，健全對(duì)檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督制約機(jī)制重點(diǎn)在于：

一是加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)的外部制約。人民代表大會(huì)是我國(guó)的權(quán)力機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)接受人民代表大會(huì)的監(jiān)督，對(duì)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)。此外，檢察機(jī)關(guān)可以通過(guò)定期匯報(bào)工作、認(rèn)真執(zhí)行相關(guān)決議決定、認(rèn)真處理信訪案件，密切聯(lián)系人大代表等形式和途徑接受人民代表大會(huì)的監(jiān)督。

二是加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)的自我制約機(jī)制。在檢察機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部建立“人民監(jiān)督員”制度。在省市兩級(jí)檢察機(jī)關(guān)體系內(nèi)設(shè)立“人民監(jiān)督員庫(kù)”，具體規(guī)定“人民監(jiān)督員”的任職標(biāo)準(zhǔn)，然后在其中隨機(jī)抽取，對(duì)具體案件進(jìn)行監(jiān)督。

三是上下級(jí)檢察機(jī)關(guān)在工作中既要有明確分工，也要相互協(xié)調(diào)，下級(jí)定期向上級(jí)匯報(bào)工作，在遇有疑難問(wèn)題時(shí)及時(shí)反映，同時(shí)，上級(jí)應(yīng)監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)的工作，在發(fā)現(xiàn)下級(jí)檢察機(jī)關(guān)懈怠履行工作，或違紀(jì)違法履行工作時(shí)，首先應(yīng)及時(shí)提出糾正建議，情況嚴(yán)重的，應(yīng)對(duì)下級(jí)檢察機(jī)關(guān)的相關(guān)負(fù)責(zé)人進(jìn)行處分。

四是接受社會(huì)組織、公民和新聞媒體的監(jiān)督制約。嚴(yán)格按照法律規(guī)定進(jìn)行信息公開(kāi)，政務(wù)公開(kāi)，以使公眾監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)的工作效果，督促檢察機(jī)關(guān)有效行使職權(quán)。

(四)人力和財(cái)政保障

檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟，因?yàn)槠浒讣嗌婕皣?guó)家利益和社會(huì)公共利益等重大問(wèn)題，需要雄厚的人力物力和財(cái)力支持，因此要求檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展經(jīng)費(fèi)體制改革，加強(qiáng)對(duì)專業(yè)人才的培養(yǎng)。

筆者認(rèn)為，保障該措施需要做到：第一，加強(qiáng)檢察人員公正兼職觀的培養(yǎng)。我國(guó)有著幾千年封建傳統(tǒng)的歷史，雖歷經(jīng)改革，但官本位思想依然嚴(yán)重，公民對(duì)于國(guó)家機(jī)關(guān)之間的關(guān)系是存有疑慮的。檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家權(quán)力的行使者，應(yīng)當(dāng)樹(shù)立公正的價(jià)值觀，不畏權(quán)力，廉潔奉公，認(rèn)真做好行政公益訴訟工作。第二，加強(qiáng)專業(yè)人才培養(yǎng)。一方面，通過(guò)嚴(yán)格的錄用制度，選拔優(yōu)秀的法律人才加入檢察機(jī)關(guān)的隊(duì)伍，尤其是加大錄用環(huán)境法、國(guó)土資源法等專業(yè)領(lǐng)域的人員。通過(guò)定期舉行業(yè)績(jī)考核等機(jī)制，促使檢察人員發(fā)現(xiàn)不足，提升能力。

同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)在證據(jù)收集、司法鑒定，支持公訴等方面需要大量的經(jīng)費(fèi)支出。由于我國(guó)檢察機(jī)關(guān)實(shí)行的是“分級(jí)負(fù)擔(dān)”的經(jīng)費(fèi)體制，即從中央到地方檢察機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)隸屬于同級(jí)的政府管理。[5]然而，地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是不平衡的，各地政府對(duì)檢察機(jī)關(guān)的支持力度和撥款程度也不盡相同，這可能會(huì)給檢察機(jī)關(guān)工作的開(kāi)展帶來(lái)困難。現(xiàn)階段，法律規(guī)定檢察機(jī)關(guān)提起刑事公訴和提起公益訴訟免交費(fèi)用，減輕了檢察機(jī)關(guān)的一些訴訟負(fù)擔(dān)，但是，這些還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。筆者認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)要真正發(fā)揮監(jiān)督作用，需要從根本上改變檢察機(jī)關(guān)在經(jīng)費(fèi)上與地方財(cái)政的隸屬關(guān)系，實(shí)行從中央到地方經(jīng)費(fèi)的獨(dú)立管理，為行政公益訴訟提供財(cái)務(wù)支持。

檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟，在我國(guó)正處于探索階段，實(shí)踐證明，從2015年7月到現(xiàn)在，對(duì)維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益、監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政發(fā)揮了重要的作用，使危害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的行政違法行為或不作為得到了及時(shí)、有效的糾正，對(duì)違法的行政機(jī)關(guān)起到了監(jiān)督與教育作用。相信經(jīng)過(guò)2年的試點(diǎn)，在不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，行政公益訴訟制度終會(huì)得以正式建立，法治中國(guó)建設(shè)目標(biāo)能夠得以實(shí)現(xiàn)。

[1]黃學(xué)賢，王太高.行政公益訴訟研究[M].北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2008：42.

[2]李湘剛.和諧社會(huì)語(yǔ)境下中國(guó)行政公益訴訟制度構(gòu)建[M].北京：中國(guó)書(shū)籍出版社，2015：81-83.

[3]洪浩.檢察權(quán)論[M].武漢：武漢大學(xué)出版社，2001：60-61.

[4]劉子陽(yáng).全國(guó)檢察機(jī)關(guān)已提起公益訴訟15件[EB/OL].http：//news.sina.com.cn/o/doc-ifxriqqx2375671.shtml，2016-04-14.

[5]田翠.基層檢察機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)保障問(wèn)題探析[J].經(jīng)濟(jì)與法制，2012，8(321).

D925.3；D926.3

A

2095-4379-(2016)30-0068-03

王艷(1990-)，女，河南商丘人，渤海大學(xué)經(jīng)法學(xué)院，法律碩士(法學(xué))研究生在讀。