論私立學(xué)校的主體定位

官招陽

廣東財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，廣東　廣州　510320

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論私立學(xué)校的主體定位

官招陽

廣東財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，廣東廣州510320

摘要：私立學(xué)校從事公共教育事務(wù)，一般觀念認(rèn)為其應(yīng)當(dāng)屬于公益法人，然實際大量存在私立學(xué)校營利的情況。判斷私立學(xué)校屬于某種具體類型的法人，應(yīng)在現(xiàn)有有關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)上，結(jié)合私立學(xué)校的主體特性，對其主體定位提出相應(yīng)的評判標(biāo)準(zhǔn)。

關(guān)鍵詞：私立學(xué)校；主體定位；社團法人；公法人

投資辦學(xué)實踐的飛快進步，與之對應(yīng)的制度安排卻相對落后，由此產(chǎn)生的問題也較為突出，如私立學(xué)校法律地位不明確、私立學(xué)校內(nèi)部治理制度不健全?；诖?，本文以現(xiàn)有規(guī)定為出發(fā)點，評價其合理性與應(yīng)然性，提出應(yīng)區(qū)別對待私立學(xué)校法人性質(zhì)的觀點。

一、關(guān)于私立學(xué)校法律定位的現(xiàn)有規(guī)定及其評價

私立學(xué)校是指辦學(xué)資金來自國家以外的個人、社會團體等捐資或投資的學(xué)校，因其在國家教育事業(yè)中起到非常重要的作用，各國立法都對其予以重視。

目前我國涉及私立學(xué)校的法律文件主要包括：《教育法》、《高等教育法》、《民辦教育促進法》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》、《教育類民辦非企業(yè)單位登記辦法(試行)》等，但對于私立學(xué)校的法律定位并無統(tǒng)一規(guī)定，由此在整個體系內(nèi)部也存在一定的沖突與矛盾。

(一)對私立學(xué)校模糊定位

《民辦教育促進法》第九條第三款規(guī)定，民辦學(xué)校應(yīng)具備法人條件。第二十二條規(guī)定，民辦學(xué)校的法定代表人由理事長、董事長或者校長擔(dān)任。由此表明，私立學(xué)校本身自成立時即為法人，此規(guī)定不無合理性，但也僅僅停留在法人的確認(rèn)之問題，而未見具體劃歸法人的某一類別。相對于《民辦教育促進法》采用“法人”的態(tài)度，《管理條例》及《登記辦法》則拋棄了更為科學(xué)合理的“法人”制度，反而采用了不合理的“民辦非企業(yè)單位”一詞。我國民法理論中，民辦非企業(yè)單位并不是嚴(yán)謹(jǐn)?shù)母拍?，在法人的分類中，帶有單位一詞的事業(yè)單位法律性質(zhì)本身就是事業(yè)單位法人，其有明確的法律定位，民辦非企業(yè)單位則完全屬于立法者人為制造的產(chǎn)物。①

(二)立法邏輯紊亂

根據(jù)《管理條例》第十二條規(guī)定，民辦非企業(yè)單位可以分為法人、合伙和個體三種類型。將民辦非法人單位認(rèn)定為法人是符合立法邏輯的，但認(rèn)為其包含合伙和個體兩種則無法與民法理論協(xié)調(diào)。從事業(yè)單位法人來探索“單位”的應(yīng)有之意，“單位”應(yīng)當(dāng)是團體，而不是個體。無論是合伙還是個體，都強調(diào)單獨的意志，并不符合單位的邏輯構(gòu)造。相較之下，法人的實體基礎(chǔ)是某些具有社會獨立價值的組織體，②僅有將單位界定為法人，才能將理清立法邏輯。私立學(xué)校在民辦非企業(yè)單位的范疇中屬于教育類民辦非企業(yè)單位，如果民辦非企業(yè)單位本身法律屬性就含混不清，其下位概念更難以找到具體定位。

二、私立學(xué)校法律性質(zhì)的探討

關(guān)于私立學(xué)校法律性質(zhì)的爭論從私立學(xué)校誕生之日起就未停息，至今產(chǎn)生了多種學(xué)說觀點：

(一)公法人說

《民法通則》規(guī)定的機關(guān)法人及事業(yè)單位法人都屬于公務(wù)法人范疇，我國國內(nèi)醫(yī)院、學(xué)校等大都是事業(yè)單位法人，設(shè)立資金由政府財政劃撥，行使公共權(quán)力，其內(nèi)部人員之間是管理與被管理的上下位關(guān)系。正因為如此，該學(xué)說認(rèn)為，私立學(xué)校與公辦學(xué)校有相同的權(quán)力。不論公立學(xué)?；蛩搅W(xué)校均為非營利性組織，私立學(xué)校與其利用者之間的關(guān)系，理論上也屬于特別權(quán)力關(guān)系。③

(二)財團法人說

該說認(rèn)為將私立學(xué)校定位為財團法人既符合其本質(zhì)屬性，又能保障其在辦學(xué)中的獨立性。我國建立的民辦非企業(yè)范圍制度并非什么獨創(chuàng)性，不過是一個簡陋型的財團法人制度。私立學(xué)校辦學(xué)資金來自捐助者捐贈，由該特定財產(chǎn)設(shè)立的學(xué)校就是一個財團法人，財團法人也是實現(xiàn)捐資辦學(xué)者公益目的最為有效的組織形式。

(三)營利法人兼公法人說

該說認(rèn)為私立學(xué)校經(jīng)營權(quán)是民事權(quán)利，而教學(xué)行政權(quán)則屬于行政權(quán)范疇，④在招收學(xué)生、學(xué)校硬件設(shè)施管理等方面屬于民事權(quán)利，而教學(xué)活動、學(xué)籍管理、學(xué)制授予等行為屬于行使行政權(quán)。

追根溯源，私立學(xué)校辦學(xué)資金有多種不同的來源、私立學(xué)校有營利性或非營利性、私立學(xué)校有從事學(xué)制教育與從事非學(xué)制教育之分，也正因如此，導(dǎo)致私立學(xué)校的法律性質(zhì)難以確定。根據(jù)其是否以營利為目的，私立學(xué)校理論上可以分為營利法人與非營利法人，根據(jù)辦學(xué)資金來源不同，私立學(xué)?？梢苑譃榫栀Y辦學(xué)與投資辦學(xué)，捐資辦學(xué)可歸屬于非營利法人，但投資辦學(xué)的本質(zhì)是營利的，因此而設(shè)立學(xué)校一般屬于營利法人。綜合來看，學(xué)校從其外在表現(xiàn)出多元的特性，具體包括：1、營利與非營利；2、辦學(xué)資金有三種來源：投資、捐資與政府出資；3、從事學(xué)制教育與從事非學(xué)制教育。因不同特性之間產(chǎn)生交叉，私立學(xué)校的主體定位即應(yīng)作對應(yīng)的調(diào)整。

三、私立學(xué)校法律定位的比較法思考

各國的私立學(xué)校發(fā)展至今已有百年甚至幾百年歷史，現(xiàn)如今法律對私立學(xué)校的管理必然有可資借鑒之處，筆者以美國及日本的私立學(xué)校法律制度為例，汲取其對中國私立學(xué)校法律定位的營養(yǎng)。

(一)美國私立學(xué)校法律定位

美國私立學(xué)校有營利性與非營利性之分，根據(jù)法人性質(zhì)的不同，由不同的法律進行調(diào)整。營利性私立學(xué)校由商法進行調(diào)整，實行市場化運作，可使用、轉(zhuǎn)讓其自有財產(chǎn)，對由此而產(chǎn)生的收益依法享有所有權(quán)，營利性私立學(xué)校就是一個自負(fù)盈虧、自擔(dān)風(fēng)險、自己經(jīng)營的市場主體、教育企業(yè)。而非營利性私立學(xué)校由教育法進行調(diào)整，其所有權(quán)和管理權(quán)不歸其出資者，而是屬于董事會所有或行使，在停辦或解散時剩余財產(chǎn)由法院拍賣，且必須是從事非營利的組織才可獲得剩余財產(chǎn)的所有權(quán)。⑤

(二)日本私立學(xué)校法律定位

日本關(guān)于學(xué)校的法律制度非常完善，從基本法制到特別法制，基本法制包括《憲法》、《教育基本法》、《學(xué)校教育法》以及《大學(xué)設(shè)置基準(zhǔn)》、《短期大學(xué)設(shè)置基準(zhǔn)》；特別法制包括《私立學(xué)校法》、《學(xué)校法人會計基準(zhǔn)》、《私立學(xué)校振興助成法》等。日本私立學(xué)校法律制度的核心是學(xué)校法人制度，學(xué)校法人被定位為“以設(shè)立私立學(xué)校為目的、根據(jù)私立學(xué)校法規(guī)定設(shè)立的法人”。⑥

(三)對美日私立學(xué)校法律定位的評價及借鑒

在美國法上，其將私立學(xué)校區(qū)分為營利法人與非營利法人，我國《民辦教育促進法修訂案(草案)》也對此予以了吸收，該修訂之處值得肯定，然而遺憾的是我國目前并沒有社團法人與財團法人的法人分類，對此若在民法典制定中予以吸收則將為解決該問題提供可行之路。在日本法人制度中，其單獨設(shè)立學(xué)校法人，再由學(xué)校法人設(shè)立學(xué)校，對學(xué)校進行管理，該制度設(shè)計對我國私立學(xué)校法律定位有一定的借鑒參考作用，但筆者認(rèn)為不宜采用學(xué)校法人的概念，若每一種新生主體都進行新的主體設(shè)計，將使民商事主體制度顯得臃腫；相反地，應(yīng)當(dāng)效仿美國做法，將其歸類為社團法人。

四、私立學(xué)校主體定位的判斷

基于私立學(xué)校表現(xiàn)出三種特性，筆者認(rèn)為，私立學(xué)校的主體定位應(yīng)當(dāng)具體情況具體分析，結(jié)合其表現(xiàn)出的特性，作出相應(yīng)的法律定位。

(一)學(xué)制教育與非學(xué)制教育的界分

根據(jù)《教育法》第十七條規(guī)定，我國的學(xué)制教育包括了學(xué)前教育、初等教育、中等教育以及高等教育。從事學(xué)制教育的私立學(xué)校從其常態(tài)下的業(yè)務(wù)范圍來看，與公辦學(xué)校具有高度一致性，其可成為授權(quán)行政主體。筆者認(rèn)為，應(yīng)根據(jù)其行使何種權(quán)力(權(quán)利)來界定，如公法人可以作為民法主體與其他主體發(fā)生民事法律關(guān)系，也可以行使公權(quán)力而與行政相對人發(fā)生行政法律關(guān)系。從事學(xué)制教育的私立學(xué)校辦學(xué)應(yīng)得到教育主管部門的審批，而設(shè)立從事非學(xué)制教育的私立學(xué)校則進行市場化，只需進行登記備案即可。私立學(xué)校在教育主管部門審批的授權(quán)范圍內(nèi)行使教育權(quán)，因行使教育權(quán)而發(fā)生的法律關(guān)系應(yīng)認(rèn)定為行政法律關(guān)系，此時私立學(xué)校所處的法律地位也應(yīng)認(rèn)定為公法人地位；在授權(quán)范圍之外從事的服務(wù)活動應(yīng)認(rèn)定為民事法律行為，此時應(yīng)認(rèn)定為私法人。從事非學(xué)制教育的私立學(xué)校不需要經(jīng)過教育主管部門的授權(quán)，當(dāng)然也必須接受教育主管部門的監(jiān)管。對其認(rèn)定為企業(yè)法人、非營利性質(zhì)的社會團體法人或者財團法人。

(二)公共性與私益性的兼容

一般觀念中，“是否營利”是將公共與私益區(qū)分開來的評判標(biāo)準(zhǔn)，也是公共與私益之間的界限。筆者認(rèn)為，公共性可以分為手段的公共性和目的的公共性，投資者通過對公共性的教育事業(yè)進行投資，最終利用該項投資獲取利潤，其中投資的手段即為公共性的，而投資的目的是營利性的。當(dāng)然，不可否認(rèn)投資者投資辦學(xué)是出于貢獻社會、服務(wù)社會的主觀因素，其客觀上也推進了公共事業(yè)的發(fā)展，帶有一定程度的公益目的。上文所述，根據(jù)投資來源不同，可將學(xué)校分為國家財政出資設(shè)立的學(xué)校、社會捐資設(shè)立的學(xué)校和商業(yè)投資設(shè)立的學(xué)校，前兩種類型表現(xiàn)為目的的公共性，后一種類型表現(xiàn)為手段的公共性。因此，私立學(xué)校同時具備公益性與營利性的特征，是公共性與私益性的兼容，但在具體的法人分類中，帶有營利性特征的私立學(xué)校應(yīng)當(dāng)歸類為營利法人。

經(jīng)過相應(yīng)的論證，筆者以“是否從事學(xué)制教育”及“投資來源”的兩條主線，將學(xué)校的法人分類歸納如下：1、國家財政出資設(shè)立的學(xué)校。僅討論從事學(xué)制教育的類型，屬于事業(yè)單位法人；2、社會捐資設(shè)立的學(xué)校。無論是自然人、法人或其他組織出資設(shè)立而不以營利為目的的情況，抑或是募捐設(shè)立設(shè)立的學(xué)校，都應(yīng)當(dāng)認(rèn)定該出資性質(zhì)為社會捐助。該類型下又可以分為完全由財產(chǎn)的集合而設(shè)立的學(xué)校和由社員及財產(chǎn)的集合而設(shè)立的學(xué)校，前者如慈善捐助，捐助人僅出資而不愿參與學(xué)校管理，后者如出資者出資，但希望作為學(xué)校決策者對學(xué)校進行管理，兩者都是非營利性質(zhì)的。又根據(jù)“是否從事學(xué)制教育”，將從事學(xué)制教育的學(xué)校認(rèn)定為公法人，而非學(xué)制教育的學(xué)校不帶有公法人色彩。3、商業(yè)投資設(shè)立的學(xué)校。商業(yè)投資，顧名思義便是通過投資進行商業(yè)運作，以獲取利潤。因此都應(yīng)歸屬為營利性法人，且為社團法人。根據(jù)其“是否從事學(xué)制教育”，將從事學(xué)制教育的賦予公法人色彩，從事非學(xué)制教育的單純認(rèn)定為企業(yè)法人。

五、私立學(xué)校的主體定位

在《民法典總則專家建議稿》中，將社團法人和財團法人作為主要分類，對《民法通則》創(chuàng)設(shè)的機關(guān)法人、事業(yè)單位法人、企業(yè)法人、社會團體法人進行重整歸類，在社團法人與財團法人之外，將機關(guān)法人和設(shè)立中法人作為特殊類別；此外，將處于尷尬地位的農(nóng)村經(jīng)濟合作社作為營利性社團法人予以規(guī)定。此種設(shè)計有相當(dāng)?shù)暮侠硇裕缑鞔_了設(shè)立中法人的權(quán)利義務(wù)，界定了農(nóng)村經(jīng)濟合作社的法律地位，同時對社團法人和財團法人作不完全列舉，為新生主體留下適配空間。筆者贊同以社團法人與財團法人為主線對法人進行分類。具體到私立學(xué)校的定位，則不宜生搬硬套，籠統(tǒng)地認(rèn)定私立學(xué)校屬于財團法人，或是社團法人，而應(yīng)根據(jù)前文論述的主體定位的判斷方法，對私立學(xué)校進行一一歸類。

[注釋]

①稅兵.民辦非企業(yè)單位制度質(zhì)疑[J].河北法學(xué),2008，10(10).

②龍衛(wèi)球.民法總論[M].北京：中國法制出版社，2001，4：351.

③林卉.私立學(xué)校公務(wù)法人地位問題之初探[J].行政法學(xué)研究，2001(3).

④曾志平.論民辦高校的法人性質(zhì)[J].行政法學(xué)研究，2008(3).

⑤劉琳娜，張彥通.美國私立學(xué)校辦學(xué)經(jīng)驗對我國民辦教育的啟示[J].教育探索,2011(6).

⑥胡國勇.從追求“公共性”到強調(diào)“自我責(zé)任”——日本私立大學(xué)學(xué)校法人制度的形成與改革[J].教育發(fā)展研究,2009(8).

中圖分類號：G471

文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：2095-4379-(2016)19-0109-02

作者簡介：官招陽(1991-)，男，廣東韶關(guān)人，廣東財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，碩士研究生，研究方向：民商法學(xué)。