淺談《森林法》的修改

倪生明

淺談《森林法》的修改

倪生明

一、森林公安行政處罰權(quán)問題

森林公安在查處林業(yè)行政案件上執(zhí)法主體和身份模糊的問題，引發(fā)了許多爭論和探討。森林公安行使行政處罰權(quán)共可分兩類：第一類，森林公安在國務(wù)院林業(yè)主管部門規(guī)定的范圍內(nèi)，行使林業(yè)行政處罰權(quán)應(yīng)屬于法律法規(guī)授權(quán)組織。如果說森林公安民警是以人民警察的身份去執(zhí)行警務(wù)，按照《人民警察法》和《人民警察使用警械和武器條例》的規(guī)定，應(yīng)該可以享有相應(yīng)的合法權(quán)益和警務(wù)保障。但是，由于森林公安雙重管理體制領(lǐng)導(dǎo)的原因，森林公安機(jī)關(guān)既是公安機(jī)構(gòu)，也是林業(yè)機(jī)構(gòu)。在行使治安處罰權(quán)時，森林公安機(jī)關(guān)是公安機(jī)構(gòu)；在行使林業(yè)行政處罰權(quán)時，森林公安機(jī)關(guān)是林業(yè)機(jī)構(gòu)，此時與其公安職能無關(guān)。如果森林公安機(jī)關(guān)行使林業(yè)行政處罰權(quán)也可以使用公安執(zhí)法手段，則會造成行使林業(yè)行政處罰權(quán)的各執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間不平等和不統(tǒng)一，這顯然有違法律精神和原則。顯然對森林公安的職責(zé)發(fā)揮、森林公安民警合法權(quán)益的保護(hù)是極為不利的。第二類，森林公安以其歸屬的林業(yè)主管部門名義執(zhí)行林業(yè)行政處罰規(guī)定時，屬于受林業(yè)主管部門的委托。此時森林公安民警的執(zhí)法身份應(yīng)該是林業(yè)主管部門的普通行政執(zhí)法人員。從修改的規(guī)定來看，無論森林公安查處哪一類林業(yè)行政案件，行使的是縣級以上人民政府林業(yè)行政主管部門的行政處罰權(quán)，森林公安行政執(zhí)法范圍處于須林業(yè)主管部門規(guī)定范圍內(nèi)的尷尬地位，其執(zhí)法人員身份與林業(yè)部門其他執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法人員身份一樣，是林業(yè)行政執(zhí)法人員，而不是人民警察。修改草案中規(guī)定“實(shí)施與行政處罰有關(guān)的行政強(qiáng)制措施”并不具體明確，具體法律沒有規(guī)定的手段，不能籠統(tǒng)地加以使用。其實(shí)其他林業(yè)行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)有什么樣的權(quán)力，森林公安機(jī)關(guān)就有什么樣的權(quán)力，除依照《中華人民共和國森林法》規(guī)定，可以對在國務(wù)院林業(yè)主管部門規(guī)定的范圍內(nèi)的林業(yè)行政處罰案件以自己名義做出林業(yè)行政處罰決定外，再無其他任何特權(quán)。不能把警察所特有的執(zhí)法權(quán)限使用到林業(yè)行政案件上來。森林公安地位依然沒有得到凸顯。

綜上，森林法修改的修改應(yīng)明確森林公安執(zhí)法主體、執(zhí)法權(quán)限、范圍等問題，改變森林公安在處理林業(yè)行政案件時執(zhí)法主體不清的狀況。有利于依照《人民警察法》《人民警察使用警械和武器條例》的規(guī)定對民警的合法權(quán)益進(jìn)行有效保護(hù)。

二、對責(zé)令補(bǔ)種樹木和限期恢復(fù)原狀的修改建議

（一）責(zé)令補(bǔ)種樹木的處罰效果不佳

森林法設(shè)定“補(bǔ)種樹木”這一林業(yè)行政處罰種類，在執(zhí)法實(shí)踐中，違法者能以“補(bǔ)種樹木”來承擔(dān)責(zé)任的真是少之又少，究其原因在于該處罰在決定和執(zhí)行等方面缺乏可操作性。諸多因素困擾處罰的實(shí)施，決定和履行處罰決定困難重重。一是根據(jù)行政處罰法的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)給予行政處罰應(yīng)當(dāng)制作行政處罰決定書，行政處罰決定書應(yīng)當(dāng)載明“行政處罰的履行方式和期限”，因此補(bǔ)種樹木的處罰決定至少應(yīng)明確補(bǔ)種樹木的時間、地塊、樹種等要求，但是由于種種原因明確這些要求相當(dāng)困難。二是時間問題。植樹造林有季節(jié)性，特別是我國地域性差異性大，補(bǔ)種不適時影響成活率。三是地塊問題。林權(quán)改革后，除了國有林地外，集體林地基本均山到戶，況且補(bǔ)種樹木的案件有盜伐和濫伐兩類，補(bǔ)種在什么地塊不明確。三是誰執(zhí)行監(jiān)督。林業(yè)行政處罰有林業(yè)主管部門和森林公安機(jī)關(guān)兩類。根據(jù)事權(quán)劃分，林業(yè)主管部門才有造林規(guī)劃職權(quán)，森林公安機(jī)關(guān)只是一個單純的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，確定補(bǔ)種樹木地塊及技術(shù)指導(dǎo)，顯然不適宜。四是補(bǔ)種操作規(guī)程不明確。補(bǔ)種的樹種、密度、苗木規(guī)格，以及補(bǔ)種后的驗(yàn)收、后續(xù)管理等技術(shù)和林權(quán)歸屬問題，需林業(yè)主管部門多個職能科室協(xié)同配合，使得林業(yè)行政處罰復(fù)雜化。五是“林業(yè)主管部門代為補(bǔ)種”存在法律障礙?！渡址ā返谌艞l第二款規(guī)定，拒不補(bǔ)種樹木或者補(bǔ)種不符合國家有關(guān)規(guī)定的，由林業(yè)主管部門代為補(bǔ)種，所需費(fèi)用由違法者支付。該條規(guī)定的內(nèi)容實(shí)際上規(guī)定的行政強(qiáng)制執(zhí)行，代為補(bǔ)種實(shí)屬于間接強(qiáng)制執(zhí)行的代履行，享有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)必須有法律法規(guī)的明確授權(quán)，林業(yè)主管部門和森林公安機(jī)關(guān)辦理林業(yè)行政處罰案件并無直接采取強(qiáng)制執(zhí)行措施的權(quán)力，只能向人民法院申請強(qiáng)制執(zhí)行。執(zhí)行程序煩瑣，時間長，執(zhí)行起來實(shí)屬不易。綜上所述，責(zé)令補(bǔ)種樹木處罰的法律實(shí)效不佳，應(yīng)予廢除。或變更為責(zé)令違法者繳納一定數(shù)量補(bǔ)種款，由林業(yè)主管部門結(jié)合造林規(guī)劃，統(tǒng)籌安排造林，對無能力支付費(fèi)用的以工或管護(hù)抵補(bǔ)種。

（二）責(zé)令恢復(fù)原狀成擺設(shè)

關(guān)于“責(zé)令限期恢復(fù)原狀”規(guī)定的具體應(yīng)用，即由縣級以上人民政府林業(yè)主管部門責(zé)令擅自改變林地用途的公民、法人或者其他組織，在一定的期限內(nèi)將擅自改變用途的林地恢復(fù)到改變前的狀態(tài)。執(zhí)法實(shí)踐操作中涉及以下幾個方面的問題：一是限期恢復(fù)的時限是多長；二是在一定的限期內(nèi)將林地恢復(fù)到什么狀態(tài)；三是原狀及恢復(fù)標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定，是林地狀態(tài)還是原來的原樣狀態(tài)；四是由誰來評估認(rèn)定驗(yàn)收及執(zhí)行監(jiān)督。由于諸多因素困擾恢復(fù)原狀的實(shí)施，這一措施基本成為擺設(shè)。

1.原狀及恢復(fù)標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定難?；謴?fù)原狀要求將破壞的環(huán)境資源恢復(fù)到損害之前的狀態(tài)。對原狀的認(rèn)定實(shí)踐中存在以下幾種觀點(diǎn)：（1）認(rèn)為原狀是與破壞前的林地資源完全相同的狀態(tài)；（2）認(rèn)為原狀是與未破壞前的林地資源處于基本相同的狀態(tài)；（3）認(rèn)為原狀是相對的概念，符合國家相關(guān)的林地質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)即可。由于林地環(huán)境資源的破壞具有不可逆轉(zhuǎn)性，因此恢復(fù)至破壞前完全相同的狀態(tài)幾乎不可能，也沒有可比性，實(shí)踐中難以判斷。

2.恢復(fù)原狀的可行性判斷難。責(zé)令恢復(fù)原狀不是必需的，其適用以存在修復(fù)的必要和可能為前提。有的建設(shè)項(xiàng)目在建成后可能會對環(huán)境有明顯的改善，責(zé)令其恢復(fù)原狀顯然就無必要。有的項(xiàng)目雖然會對環(huán)境造成較大影響，但客觀上無法恢復(fù)原狀，這時也不宜責(zé)令其恢復(fù)原狀。有的建設(shè)項(xiàng)目在建成后，可能會對環(huán)境造成較大影響，而且客觀上能夠恢復(fù)原狀，則應(yīng)當(dāng)責(zé)令其恢復(fù)到項(xiàng)目原來的狀態(tài)。對損害的林地資源進(jìn)行修復(fù)具有一定的專業(yè)性，一般要依靠專業(yè)的技術(shù)、專門的設(shè)備和人員在一定條件下才能完成。而對于有些恢復(fù)措施專業(yè)性并不很強(qiáng)，對專業(yè)設(shè)備要求也不高的修復(fù)工作，完全可以由侵權(quán)人自己實(shí)施，但這種計(jì)劃的實(shí)施應(yīng)當(dāng)在專業(yè)評估鑒定機(jī)構(gòu)的協(xié)助下完成。實(shí)施恢復(fù)方案有兩種方式：一是按照實(shí)施方案制定恢復(fù)計(jì)劃，在主管監(jiān)督部門監(jiān)督下，限期進(jìn)行恢復(fù)并達(dá)到林地標(biāo)準(zhǔn)；二是委托第三方專業(yè)公司進(jìn)行復(fù)墾修復(fù)，所需費(fèi)用由違法者承擔(dān)。在實(shí)踐中，認(rèn)定被破壞的林地資源是否具有可恢復(fù)性存在較大難度，有的恢復(fù)工作往往不具有經(jīng)濟(jì)性。在可恢復(fù)性的認(rèn)定問題上，輕微的物理損害恢復(fù)原狀的可能性較大，或者根據(jù)專業(yè)機(jī)構(gòu)出具的專業(yè)意見可以判斷是否能夠?qū)⑵茐牡沫h(huán)境資源恢復(fù)原狀，但是化學(xué)性、放射性或者有毒有害物質(zhì)則容易對環(huán)境資源造成不可逆轉(zhuǎn)的損害，上述物質(zhì)通過物理、化學(xué)、生物及綜合作用，破壞生態(tài)環(huán)境中的微生物、土壤、水體、植物等，直接或間接地破壞生態(tài)環(huán)境，這種損害具有隱蔽性、長期性和潛伏性，專業(yè)機(jī)構(gòu)也難以對此類污染物造成的損害進(jìn)行科學(xué)的鑒定和評估。在恢復(fù)原狀的成本問題上，一般認(rèn)為，恢復(fù)原狀成本不能過高或不存在其他重大困難不能恢復(fù)的情形。如不具有可操作性，不論是單獨(dú)行使還是合并行使，恢復(fù)原狀的選擇均不具可行性。

3.恢復(fù)原狀過程執(zhí)行監(jiān)管難。林業(yè)主管部門和森林公安機(jī)關(guān)辦理林業(yè)行政處罰案件并無直接采取強(qiáng)制執(zhí)行措施的權(quán)力，只能向人民法院申請強(qiáng)制執(zhí)行。根據(jù)《國家林業(yè)局關(guān)于“責(zé)令恢復(fù)原狀”規(guī)定具體應(yīng)用有關(guān)問題的復(fù)函》規(guī)定，在擅自改變用途的林地上修筑的永久性建筑物，公民、法人或者其他組織在規(guī)定的期限內(nèi)拒不拆除的，由做出責(zé)令限期恢復(fù)原狀決定的林業(yè)主管部門依法申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，林業(yè)主管部門不得自行組織拆除。恢復(fù)原狀所需費(fèi)用，依法由擅自改變林地用途的公民、法人或者其他組織承擔(dān)。在實(shí)務(wù)中執(zhí)行程序煩瑣，時間長，執(zhí)行起來實(shí)屬不易。再者，在破壞林地環(huán)境資源案件中，林業(yè)主管部門和森林公安機(jī)關(guān)不具有認(rèn)定林地破壞狀態(tài)和恢復(fù)程度的專業(yè)知識，因此需要委托專業(yè)的鑒定機(jī)構(gòu)出具鑒定意見才能進(jìn)行判斷，由此也會帶來部門職責(zé)、機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)和經(jīng)費(fèi)保障方面的難題。此外，還涉及對恢復(fù)原狀效果的評估問題。驗(yàn)收是否合格需要專業(yè)人員依靠專業(yè)的設(shè)備進(jìn)行鑒定才能確定，但由于目前我國鑒定機(jī)構(gòu)和人員欠缺，這在實(shí)踐操作中也是一難題。

4.完善建議。由于林地環(huán)境資源具有重大的生態(tài)價值和公共利益屬性，加上生態(tài)環(huán)境治理需要較長的周期，執(zhí)法實(shí)踐中可以要求侵權(quán)人在恢復(fù)到侵權(quán)行為時的標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，適當(dāng)兼顧恢復(fù)時的標(biāo)準(zhǔn)，以此提高環(huán)境資源的修復(fù)程度。如果沒有相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)將破壞的林地環(huán)境資源修復(fù)至其可以發(fā)揮正常生態(tài)作用和功能的狀態(tài)，只要達(dá)到了這種狀態(tài)即可認(rèn)定為已經(jīng)恢復(fù)。

打破單一恢復(fù)原狀模式，建立形式多樣的恢復(fù)模式，主要有以下幾種：一是采用部分恢復(fù)法。恢復(fù)原狀原則上應(yīng)當(dāng)是將破壞的林地環(huán)境資源全部恢復(fù)，但全部恢復(fù)存在困難時，可以采用部分恢復(fù)。部分恢復(fù)原狀包括數(shù)量和質(zhì)量上進(jìn)行一定程度的恢復(fù)，在林地環(huán)境資源案件中該種情形更為常見。當(dāng)全部恢復(fù)存在可行性障礙時，要求侵權(quán)人進(jìn)行部分恢復(fù)，不能恢復(fù)的部分則以經(jīng)濟(jì)方式補(bǔ)償，也能使恢復(fù)原狀的功能得以發(fā)揮。二是采用分期恢復(fù)法。修復(fù)破壞的林地環(huán)境資源難度大不僅在于技術(shù)方面，還需要一個較長的持續(xù)性修復(fù)周期才能全部或部分恢復(fù)生態(tài)功能。三是采用異地恢復(fù)法。一般而言，恢復(fù)原狀應(yīng)當(dāng)在破壞的林地環(huán)境資源原地進(jìn)行恢復(fù)，但當(dāng)原地恢復(fù)成本過大時，也可以采用異地恢復(fù)的方式，此種方式在執(zhí)法實(shí)踐中也被采用。四是增加替代性恢復(fù)方式。在不具備恢復(fù)條件下，采用補(bǔ)植樹木、對一定面積的森林資源進(jìn)行撫育、管護(hù)一定的年限，一定程度上可以起到彌補(bǔ)損失的作用，多方式探索環(huán)境保護(hù)案件恢復(fù)責(zé)任制度，從而實(shí)現(xiàn)對生態(tài)環(huán)境的特殊保護(hù)。

三、將零星盜伐林木案件與《治安管理處罰法》第四十九條對接

林權(quán)改革后，零星盜伐林木案件在侵害對象上主要轉(zhuǎn)移至國有林、生態(tài)林。目前零星盜伐林木案件主要依據(jù)《中華人民共和國森林法》（以下簡稱《森林法》）第三十九條規(guī)定予以處罰，處罰僅僅是罰款，于是屢罰屢盜，打擊力度不大，難以達(dá)到預(yù)期效果。

對于零星盜伐林木案件如何處理問題，在司法實(shí)踐中存在分歧。一種觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)依據(jù)《中華人民共和國森林法》（以下簡稱《森林法》）第三十九條之規(guī)定予以處罰，《森林法》第三十九條之規(guī)定：盜伐森林或其他林木的依法賠償損失。由林業(yè)主管部門責(zé)令補(bǔ)種十倍的樹木，沒收盜伐的林木或變賣所得，并處盜伐林木價值3倍以上10倍以下的罰款。既然《林林法》明確規(guī)定了零星盜伐林木案件如何處理，那么就應(yīng)該引用《林林法》相關(guān)規(guī)定予以處罰，雖然《中華人民共和國治安管理處罰法》（以下簡稱《治安管理處罰法》）第四十九條對盜竊行為如何處理問題作了明確規(guī)定，但兩者所規(guī)范的不屬同一范疇，《治安管理處罰法》所調(diào)整的盜竊行為與《森林法》所調(diào)整的盜伐行為不能等同，且目前對于《治安管理處罰法》所規(guī)定的盜竊行為沒有具體的司法解釋，在司法實(shí)踐中不便于操作，因此不能依據(jù)《治安管理處罰法》第四十九條之規(guī)定予以處罰。

另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，零星盜伐林木根據(jù)《森林法》所規(guī)定的處罰標(biāo)準(zhǔn)，在實(shí)踐中存在難操作的問題，其理由如下：1、依法賠償損失屬于民事范疇問題，由林政執(zhí)法部門執(zhí)行難度較大；2、責(zé)令補(bǔ)種林木事后難以監(jiān)督；3、有的罰款難以執(zhí)行，且罰款難以起到教育和有效制止的目的，即使執(zhí)行到位，被處罰的當(dāng)事人為了得到經(jīng)濟(jì)上的補(bǔ)償反而會更加肆無忌憚的進(jìn)行盜伐，起不到真正制止的目的，社會效果不好。因此應(yīng)依據(jù)《治安管理處罰法》第四十九條之規(guī)定予以處罰。

筆者認(rèn)為《治安管理罰法》第四十九條所規(guī)定的盜竊行為與《森林法》第三十九條所規(guī)范的盜伐行為應(yīng)為同一行為。盜竊是指行為人以非法占有為目的，竊取公私財物，尚不夠刑事處罰的行為。盜伐林木構(gòu)成要件：一是行為的主體是一般主體，即達(dá)到責(zé)任年齡，具有責(zé)任能力的自然人。二是本行為侵犯的客體為國家對森林資源的管理活動和林木的所有權(quán)，盜伐林木侵害的對象是森林及其他林木。森林及其他林木也屬于公私財物，所謂公私財物是指能夠被人們所控制和占有具有一定的經(jīng)濟(jì)價值，能夠被移動的他人財物。一般為動產(chǎn)，但不動產(chǎn)上的附附屬物可以與不動產(chǎn)分離的，也可以成為本行為的對象，如山上的林木。三是本行為在客觀方面表現(xiàn)為違反保護(hù)森林法規(guī)，盜伐國家、集體和個人所有的森林及其他林木的行為。四是本行為主觀方面表現(xiàn)為故意。盜伐的對象僅限于森林保護(hù)資源范圍內(nèi)的、正在生長中的森林或其他林木，盜竊的對象廣泛得多，包括一切公私財產(chǎn)。從以上盜伐林木構(gòu)成要件上來看，其行為與《治安管理處罰法》第四十九條所規(guī)定的盜竊行為構(gòu)成要件是一致的，因此零星盜伐林木與盜竊行為應(yīng)為同一行為。

綜上，對零星盜伐林木的偶犯、初犯，數(shù)額較小或不以營利為目的，盜伐林木為家用，數(shù)量較小的，應(yīng)依據(jù)當(dāng)?shù)亓謪^(qū)治安狀況及處理后造成的社會效果引用《森林法》的相關(guān)規(guī)定予以處罰，重在批評教育。參照盜竊罪立法經(jīng)驗(yàn)，將多次盜伐尚不夠追究刑事責(zé)任、教唆、脅迫、誘騙他人盜伐林木；對報案人、控告人、舉報人、證人打擊報復(fù)的違法嫌疑人應(yīng)當(dāng)依據(jù)《治安管理處罰法》第四十九條之規(guī)定予以處罰。才能使行為人認(rèn)識到自己行為的違法性和社會危害性，才能起到良好的社會效果，從而保證林區(qū)社會治安的穩(wěn)定。

四、毀林種茶危害嚴(yán)重，建議加大對改變林種行為的處罰力度

目前，辦理非法開墾林地和搶山種茶案件，只能根據(jù)案情，分別以盜伐林木、濫伐林木、故意毀壞林木的行為進(jìn)行查處，尚沒有一起能夠按非法占用農(nóng)用地罪名追究刑事責(zé)任，也難以按擅自開墾林地的行為進(jìn)行林政處罰。一是搶占林地、毀林開墾種茶行為。該類案件中，村民為了經(jīng)濟(jì)利益搶占國家、集體林地，改變林地現(xiàn)狀，破壞原有植被進(jìn)行種茶。而根據(jù)森林法規(guī)定，茶、果樹屬于經(jīng)濟(jì)林，種茶屬于林業(yè)生產(chǎn)活動，不構(gòu)成改變林地用途行為。而且林地大量毀壞，程度如何認(rèn)定沒有標(biāo)準(zhǔn)，只能以查證出的少量被毀林木數(shù)量，按故意毀壞林木行為處理。有的雇傭挖掘機(jī)進(jìn)行開墾，案發(fā)時，被毀壞的林木或被轉(zhuǎn)移，或被挖掘掩埋，數(shù)量難以準(zhǔn)確認(rèn)定，或者認(rèn)定的數(shù)量較少，或者被毀林木已經(jīng)滅失，造成案件難以處理。二是違反規(guī)定在采伐跡地、自留山開墾種茶行為。此類案件因當(dāng)事人擁有林地經(jīng)營權(quán)，不存在非法占用林地的行為，但違反了林業(yè)更新和水土保持的相關(guān)規(guī)定，執(zhí)法實(shí)踐中對此類行為進(jìn)行刑事或林政處理沒有明確的依據(jù)。三是在集體生態(tài)公益林內(nèi)套種茶苗行為。此類案件當(dāng)事人雖然有非法占用林地的主觀故意但未直接實(shí)施毀壞樹木及林地的行為，而是在林木間套種茶苗，日后逐步蠶食林地，對此類行為進(jìn)行刑事或林政處理也沒有明確依據(jù)。因此，我們建議，加強(qiáng)林地用途管制，除《森林法實(shí)施條例》第四十六條規(guī)定的“未經(jīng)批準(zhǔn)，擅自將防護(hù)林和特種用途林改變?yōu)槠渌址N的”按規(guī)定進(jìn)行處理外，在自然景觀資源集中、生態(tài)區(qū)位重要等區(qū)域不按森林經(jīng)營規(guī)劃，毀林種茶等改變林種的行為在立法上予以明確，加大處罰力度，保障森林生態(tài)安全。

（作者單位 福建省松溪縣公安局森林分局）

（編輯 趙文清）