關(guān)于我市農(nóng)業(yè)立法的回顧與思考

宋家明

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關(guān)于我市農(nóng)業(yè)立法的回顧與思考

宋家明

今年初，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于落實發(fā)展新理念加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實現(xiàn)全面小康目標(biāo)的若干意見》，是中央連續(xù)13年發(fā)布的涉農(nóng)1號文件，明確提出了“加強(qiáng)農(nóng)村法治建設(shè)，完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)保護(hù)、農(nóng)業(yè)市場規(guī)范運(yùn)行、農(nóng)業(yè)支持保護(hù)、農(nóng)業(yè)資源環(huán)境等方面的法律法規(guī)”的要求。通過學(xué)習(xí)和思考，就健全完善我市農(nóng)業(yè)法規(guī)體系有以下初淺認(rèn)識。

一、我市農(nóng)業(yè)立法成效顯著

市人大常委會自1980年成立以來，一直高度重視農(nóng)業(yè)立法工作。九屆人大常委會制定涉農(nóng)地方性法規(guī)1件，十屆人大常委會制定涉農(nóng)地方性法規(guī)3件，十一屆人大常委會制定涉農(nóng)地方性法規(guī)3件，十二屆人大常委會制定、修訂涉農(nóng)地方性法規(guī)12件，十三屆人大常委會制定、修訂地方性法規(guī)6件，十四屆人大常委會制定、修訂涉農(nóng)地方性法規(guī)17件，十五屆人大常委會制定、修訂涉農(nóng)地方性法規(guī)5件。十六屆人大以來，常委會已經(jīng)制定修訂涉農(nóng)地方性法規(guī)4件。至今現(xiàn)行有效的涉農(nóng)地方性法規(guī)28件，包括農(nóng)民權(quán)益保護(hù)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全、農(nóng)業(yè)資源保護(hù)、農(nóng)村集體資產(chǎn)管理、農(nóng)業(yè)支持保障等方面。按部門行業(yè)分：農(nóng)業(yè)類的15件，林業(yè)類的3件，水務(wù)類的8件，氣象類的2件，為我市不同時期的農(nóng)業(yè)建設(shè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展與穩(wěn)定提供了重要的法律依據(jù)和制度保障。28件法規(guī)中，根據(jù)國家法律或行政法規(guī)制定的實施類法規(guī)有《天津市實施〈中華人民共和國種子法〉辦法》《天津市實施〈中華人民共和國森林法〉辦法》等14件。這些配套實施辦法的制定，對深化和細(xì)化國家法律原則規(guī)定，保證國家法律的實施起到了重要的作用。根據(jù)我市實際創(chuàng)設(shè)制定的法規(guī)有《天津市植物保護(hù)條例》《天津市農(nóng)民培訓(xùn)條例》《天津市節(jié)約用水條例》《天津市基本菜田保護(hù)管理條例》《天津市城市排水和再生水利用條例》《天津市肥料管理條例》《天津市農(nóng)村集體資產(chǎn)管理條例》等14件。這些創(chuàng)設(shè)性地方性法規(guī)的制定，對完善我市地方制度建設(shè)、推進(jìn)依法治農(nóng)起到了重要的作用。其中農(nóng)民教育培訓(xùn)立法、節(jié)約用水立法、植物保護(hù)立法、肥料管理立法、基本菜田立法走在了全國的前列，有的是全國首創(chuàng)，這些法規(guī)的出臺為促進(jìn)我市農(nóng)業(yè)與農(nóng)村的改革發(fā)展提供了法規(guī)依據(jù)，保證了各項事業(yè)的改革與管理于法有據(jù)，同時為兄弟省市的立法提供了借鑒，為國家制定相關(guān)法律進(jìn)行了有益的探索和實踐。

二、健全完善地方農(nóng)業(yè)立法應(yīng)當(dāng)做好以下工作

三、對健全我市農(nóng)業(yè)法規(guī)制度的思考

（一）做好農(nóng)業(yè)法規(guī)的清理

2015年，我們按照市人大常委會對地方性法規(guī)進(jìn)行清理的要求，會同政府相關(guān)部門對現(xiàn)行有效的28部法規(guī)進(jìn)行了逐一清理，實行一法一報告，分別提出了清理意見。提出了對13部法規(guī)進(jìn)行修訂完善，同時建議廢止兩部。需要對法規(guī)進(jìn)行修訂完善的原因主要有：一是制定地方性法規(guī)所依據(jù)的國家法律已經(jīng)進(jìn)行了修訂，如農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法已于2012年修訂完畢，必須對原有地方性法規(guī)及時跟進(jìn)修改完善，以保持國家法制統(tǒng)一。二是近年來我市農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革逐步深化，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會已經(jīng)發(fā)生深刻變化，原有的法規(guī)已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)前工作實際需要，如《天津市農(nóng)村集體資產(chǎn)管理條例》已經(jīng)實施22年，管理內(nèi)容和措施都需要改進(jìn)。三是國家進(jìn)行的改革在相關(guān)制度上做了創(chuàng)新，現(xiàn)有地方性法規(guī)的有關(guān)條款與之沖突或不適應(yīng)。主要表現(xiàn)在：新管理制度的創(chuàng)立，國家正在創(chuàng)設(shè)的不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，要將原有的林權(quán)登記讓渡于新的產(chǎn)權(quán)登記制度和管理機(jī)構(gòu)，需要對原有的森林法實施辦法相關(guān)條款及時進(jìn)行修改。審批制度改革，我市實施的審批制度改革，將原有的事項實施集中審批或進(jìn)行精簡下放，為了使法規(guī)與改革后的管理體制相銜接、管理事項和內(nèi)容相一致，應(yīng)當(dāng)將涉及審批規(guī)定內(nèi)容進(jìn)行變更。管理機(jī)構(gòu)的變化，由于實施大部門機(jī)構(gòu)改革，使主管部門及管理的范圍或執(zhí)法機(jī)構(gòu)發(fā)生了變化，需要對相關(guān)的法規(guī)規(guī)定做出適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，如我市的農(nóng)機(jī)管理條例、供水用水條例等。需要廢止的地方性法規(guī)主要是由于現(xiàn)有的法規(guī)內(nèi)容已被新的法律法規(guī)所涵蓋，需要予以廢止，如《天津市農(nóng)村集體承包合同條例》的管理內(nèi)容已經(jīng)被國家此后出臺的合同法和農(nóng)村土地承包法所覆蓋，《天津市基本菜田保護(hù)管理條例》的內(nèi)容已被國家有關(guān)基本農(nóng)田立法所覆蓋。

（二）搞好配套辦法的制定

有三種情況，一是國家法律、行政法規(guī)在附則中授權(quán)地方制定實施辦法；二是國家法律就實施某一方面的具體管理授權(quán)地方制定管理辦法；三是地方性法規(guī)授權(quán)政府或部門制定相應(yīng)的管理辦法。

1、國家法律在附則條款中授權(quán)省級人大常委會制定實施辦法的有：《中華人民共和國土地承包法》《中華人民共和國農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法》《中華人民共和國野生動物保護(hù)法》。國務(wù)院行政法規(guī)在附則中授權(quán)地方制定實施辦法的有：種畜禽管理條例、植物檢疫條例、農(nóng)民承擔(dān)費(fèi)用和勞務(wù)管理條例。

2、國家法律中的某一條款就某一方面的具體管理授權(quán)地方人大或政府制定管理辦法的有：《中華人民共和國野生動物保護(hù)法》第三十條授權(quán)省級人大常委會制定地方重點保護(hù)野生動物和其他非國家重點野生動物的管理辦法?！吨腥A人民共和國種子法》第二十七條授權(quán)省級政府對農(nóng)民自繁自用的常規(guī)種子在市場上串換制定管理辦法?！吨腥A人民共和國動物防疫法》第三十二條、第三十三條授權(quán)省級政府分別就本行政區(qū)域內(nèi)實行定點屠宰集中檢疫的動物種類及區(qū)域范圍、農(nóng)民個人自宰自用生豬檢疫管理做出規(guī)定?！吨腥A人民共和國防洪法》第三十二條授權(quán)省級人民政府制定洪泛區(qū)蓄滯洪區(qū)安全建設(shè)管理辦法和對蓄滯洪區(qū)的扶持和補(bǔ)償救助辦法。

3、地方性法規(guī)授權(quán)政府或部門制定配套辦法。主要有三種形式，一是法規(guī)授權(quán)市政府制定相應(yīng)的管理辦法；二是法規(guī)授權(quán)市政府主管部門制定管理辦法后由政府發(fā)布實施；三是法規(guī)直接授權(quán)市政府主管部門制定管理辦法。

式中：α和β分別為價值函數(shù)收益區(qū)域和損失區(qū)域的凹凸系數(shù)[24]，表示X方主體對待收益和損失的風(fēng)險態(tài)度，α,β∈(0,1);λ為損失規(guī)避系數(shù)[25]，表示X方主體的損失規(guī)避程度，λ>1。

我市有8件涉農(nóng)地方性法規(guī)授權(quán)市政府制定11項相應(yīng)管理辦法。包括根據(jù)《天津市實施〈中華人民共和國水土保持法〉辦法》的授權(quán)制定水土流失治理費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)《天津市節(jié)約用水條例》的授權(quán)，分別制定征收農(nóng)業(yè)灌溉和農(nóng)村生活取用地下水資源費(fèi)辦法、居民生活用水超定額加價收費(fèi)辦法、非生活用水超計劃用水累進(jìn)加價收費(fèi)辦法、利用再生水收費(fèi)辦法。根據(jù)《天津市城市排水和再生水利用管理條例》的授權(quán)，分別制定排污費(fèi)征收管理和使用辦法、鼓勵和支持再生水利用辦法。根據(jù)《天津市漁業(yè)管理條例》的授權(quán)分別制定新漁塘開發(fā)建設(shè)費(fèi)征收辦法、重點保護(hù)水生野生動植物名錄。根據(jù)《天津市城市供水用水條例》的授權(quán)，制定建筑物以內(nèi)至結(jié)算水表之間供水設(shè)施產(chǎn)權(quán)和管理移交辦法。根據(jù)《天津市畜牧條例》的授權(quán)，制定病死畜禽集中無害化處理辦法。

有4件涉農(nóng)地方性法規(guī)中授權(quán)政府部門制定4項具體管理規(guī)定，并報市政府批準(zhǔn)公布后實施，包括：根據(jù)《天津市節(jié)約用水條例》的規(guī)定，由市節(jié)水辦公室和質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政主管部門制定無行業(yè)主管部門用水定額辦法。根據(jù)《天津市野生動物保護(hù)條例》的授權(quán)，由市野生動物主管部門會同物價財政部門制定野生動物資源管理費(fèi)收費(fèi)辦法。根據(jù)《天津市農(nóng)藥管理條例》的授權(quán)，由市農(nóng)業(yè)行政主管部門劃定禁止銷售某些限制使用農(nóng)藥區(qū)域。根據(jù)《天津市植物保護(hù)條例》的授權(quán)，由市農(nóng)業(yè)、林業(yè)行政主管部門確定一定區(qū)域或者時段內(nèi)禁用限用植物保護(hù)技術(shù)和產(chǎn)品的名錄。

有4件涉農(nóng)地方性法規(guī)授權(quán)政府部門制定4項具體管理規(guī)定并實施。具體是：根據(jù)《天津市農(nóng)業(yè)機(jī)械管理條例》的授權(quán)，由市農(nóng)業(yè)機(jī)械管理部門會同財政部門制定農(nóng)業(yè)機(jī)械農(nóng)業(yè)生產(chǎn)作業(yè)燃油補(bǔ)貼辦法。根據(jù)《天津市漁業(yè)管理條例》的授權(quán)，由市漁業(yè)主管部門制定地方性漁業(yè)資源保護(hù)品種名錄。根據(jù)《天津市實施〈中華人民共和國種子法〉辦法》的授權(quán)，由市農(nóng)業(yè)、林業(yè)行政主管部門確定需要登記的非主要農(nóng)作物品種、林木品種的種類。根據(jù)《天津市植物保護(hù)條例》的授權(quán)，由市農(nóng)業(yè)、林業(yè)行政主管部門分別制定本市需要保護(hù)的農(nóng)業(yè)、林業(yè)有益生物目錄。

新修訂的立法法第六十二條規(guī)定，法律規(guī)定明確要求有關(guān)國家機(jī)關(guān)對專門事項作出配套的具體規(guī)定的，有關(guān)國家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自法律施行之日起一年內(nèi)作出規(guī)定。因此，我市應(yīng)當(dāng)按照法律法規(guī)的授權(quán)及時制定出臺配套辦法。這既是完善法規(guī)制度、增強(qiáng)法規(guī)嚴(yán)肅性的需要，也是提高法規(guī)可操作性和執(zhí)行力的要求。

（三）需要創(chuàng)設(shè)制定的法規(guī)

按照黨的十八屆四中全會提出的建設(shè)中國特色社會主義法治體系，必須堅持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用，形成完備的法律規(guī)范體系的要求，我市尚需制定下列法規(guī)，確保我市農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革與管理于法有據(jù)。

1、加強(qiáng)農(nóng)業(yè)資源和生態(tài)保護(hù)方面：

制定水資源綜合利用的法規(guī)。針對我市水源緊張，但又富集外調(diào)水、地表水、地下水、再生水、淡化海水等多種水資源狀況，對多種水源的科學(xué)利用進(jìn)行立法，依法促進(jìn)各種水源的統(tǒng)籌調(diào)配，促進(jìn)再生水、淡化海水的合理利用，為依法推進(jìn)我市水資源的可持續(xù)利用提供法規(guī)支撐。

完善土壤污染防治的法規(guī)。土壤污染是繼大氣、水污染防治之后引發(fā)關(guān)注的第三極，關(guān)系到農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全、地下水污染和農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。應(yīng)當(dāng)從土壤保護(hù)的規(guī)劃與預(yù)防、土壤污染的控制與監(jiān)測、土壤污染程度的分類與定級、土壤污染的報告與應(yīng)急處置、土壤污染區(qū)的劃定與治理等方面制定規(guī)范，健全完善我市土壤污染防治的法律制度。

制定農(nóng)業(yè)生態(tài)保護(hù)法規(guī)。應(yīng)圍繞農(nóng)藥、肥料等農(nóng)業(yè)投入品的使用與管理、耕地質(zhì)量建設(shè)與監(jiān)測、秸稈的禁燃與綜合利用、水源的保護(hù)與生活垃圾污水的處理等方面做出明確的規(guī)定，為農(nóng)業(yè)與農(nóng)村生態(tài)建設(shè)提供法制保障。

2、農(nóng)業(yè)發(fā)展促進(jìn)方面：

加快農(nóng)業(yè)投入的立法。通過立法明確各級政府的支出責(zé)任，對投入使用的范圍，投入的監(jiān)督、投入效果的考核評價等做出規(guī)范性規(guī)定，促進(jìn)農(nóng)業(yè)投入的制度化、法制化，提高投入的效率效果，促進(jìn)農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的不斷提升。

制定農(nóng)村金融法規(guī)。目前農(nóng)村金融的整體服務(wù)水平與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的需求相比還有較大差距，農(nóng)村金融服務(wù)的不足已經(jīng)成為制約“三農(nóng)”發(fā)展的短板。通過農(nóng)村金融立法，明確政策性和商業(yè)金融機(jī)構(gòu)的支農(nóng)責(zé)任，明確鼓勵金融投向“三農(nóng)”的鼓勵政策措施，發(fā)揮金融支農(nóng)的服務(wù)促進(jìn)作用。

制定農(nóng)業(yè)保險法規(guī)。農(nóng)業(yè)保險是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)不可或缺的政策，是符合國際規(guī)則的“綠箱政策”，對促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村穩(wěn)定具有重要意義。立法應(yīng)當(dāng)包含體現(xiàn)政策保險的特點，政府的扶持措施，確定實施的險種和范圍，賠付的標(biāo)準(zhǔn)、程序和時限等方面內(nèi)容。

制定農(nóng)田水利法規(guī)。水利是農(nóng)業(yè)的命脈，農(nóng)田水利設(shè)施的建設(shè)具有公益性、基礎(chǔ)性的地位。應(yīng)當(dāng)就農(nóng)田水利的規(guī)劃、農(nóng)田水利的投入與工程的管護(hù)、產(chǎn)權(quán)管理、節(jié)水措施等方面內(nèi)容予以明確，為農(nóng)田水利建設(shè)與管理提供管理依據(jù)，促進(jìn)農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)的健康發(fā)展和永續(xù)利用。

制定農(nóng)業(yè)信息法規(guī)。建立和發(fā)展為農(nóng)服務(wù)的信息體系，既是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)的重要內(nèi)容，也是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的有力支撐和重要保障。同時，依法規(guī)范農(nóng)業(yè)相關(guān)信息的發(fā)布，是解決目前傳播一條涉農(nóng)信息（如草莓有毒、西瓜注射甜蜜素等）、損害一個農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)、影響農(nóng)民一年收益的重要措施。因此，立法應(yīng)當(dāng)包括鼓勵和促進(jìn)農(nóng)業(yè)信息建設(shè)發(fā)展的政策措施、信息服務(wù)的形式和內(nèi)容、信息發(fā)布的主體、重大農(nóng)業(yè)信息發(fā)布的審核、有害信息制作和傳播的應(yīng)對、違法責(zé)任的追究等內(nèi)容。

3、農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織方面：

憲法明確了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在村級管理中的地位，但由于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行具體管理長期沒有相應(yīng)的法律法規(guī)遵循，造成農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理的缺失，引發(fā)集體經(jīng)濟(jì)組織成員界線不清及資產(chǎn)管理的混亂等問題，急需以法律制度的形式對集體經(jīng)濟(jì)組織的設(shè)立、組織的形式、成員的認(rèn)定、資產(chǎn)的管理與經(jīng)營、經(jīng)濟(jì)分配、民主管理和監(jiān)督進(jìn)行明確，依法推進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展壯大，維護(hù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的穩(wěn)定。（作者為市人大常委會農(nóng)業(yè)與農(nóng)村辦公室副主任）