為改善津沽水環(huán)境保駕護航—《天津市水污染防治條例》立法紀實

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為改善津沽水環(huán)境保駕護航—《天津市水污染防治條例》立法紀實

高紹林 張 瑾

2016年1月30日，本市各主要媒體紛紛刊發(fā)消息：市十六屆人大四次會議全票通過《天津市水污染防治條例》,將于3月1日起施行。這是我市首部水污染防治地方性法規(guī)，將為改善津沽水環(huán)境保駕護航。

形勢嚴峻 治水立規(guī)成眾望

天津地處九河下梢，自古以來水源豐富、水網密集，素有“津沽”、“河海要沖”之稱。起源于鄉(xiāng)村水寨，演變?yōu)榉比A都市，依水而建，因水而興，與水有著不解之緣。近年來，這座昔日北方水城卻因嚴重的水污染而黯然失色。據統(tǒng)計，主要河流水質劣于Ⅴ類標準的河道長度占65%。防治水污染、改善水環(huán)境已經成為群眾的殷切期望。

實現碧波蕩漾、綠水環(huán)繞的良好環(huán)境，天津面臨著三重嚴峻考驗：一是年平均降水量只有575毫米，水資源量是15.69億立方米，人均水資源占有量僅為160立方米，是全國人均水資源占有量最少的特大城市。河道生態(tài)水量難以保證，水體自凈能力差，入河污染物總量超過納污能力。二是造成水污染的因素紛繁復雜。工業(yè)污染源、農業(yè)污染源、城鎮(zhèn)和農村生活污染源相互交織，入境河流來水水質差更加劇了防治工作難度。三是治理污水排放需要建設大量城市基礎設施，非朝夕之間能夠完成。以天津中心城區(qū)雨污分流改造工程為例，中心城區(qū)現仍有17個雨污合流制片區(qū)，其中7個片區(qū)基本具備實施雨污分流改造條件，而其他片區(qū)實施雨污分流難度較大：或是位于歷史風貌保護區(qū)，或是建筑密度和道路條件限制改造工程實施，或是需要隨拆遷改造逐步解決的簡陋平房。由此可見，防治水污染是一項復雜、長期和艱巨的任務，制定一部地方法規(guī)保障和推動水污染防治工作，刻不容緩。

聯合起草 人大主導為擔當

2015年初，市人大常委會將審議水污染防治條例作為一項重點工作，列入年度立法工作計劃，并得到市委批準，市主要領導同志對起草工作提出了明確要求。

為加快立法工作進度，提高起草質量，由市人大常委會領導同志牽頭，組成了由市人大和市政府有關部門、人大代表、專家學者參加的聯合起草組，集中時間、集中力量，共同調研和起草。2015年2月11日，聯合起草組召開第一次會議，市人大常委會有關領導，市人大相關專門委員會及常委會工作機構負責同志，市政府法制辦、市環(huán)保局、市水務局、市農委負責同志，以及領銜提出議案的市人大代表和部分專家學者參加了會議。大家共同討論條例草案的基本框架，研究調研起草工作的進度安排，密切配合，抓緊時間，努力制定出一部集中全市人民智慧、凝聚社會各界共識、具有較高質量的水污染防治條例。

起草一部針對性強的法規(guī)，充分調研是前提。一系列的問題擺在聯合起草組面前：水污染的重點源頭在哪里？提高污水處理能力的制約因素是什么？京津冀聯防聯控水污染如何在草案中體現？有沒有更好的方式監(jiān)督工業(yè)企業(yè)達標排放？……為了找到問題的答案，聯合起草組聽取了主管部門相關情況介紹，還走進工業(yè)園區(qū)、重點排污單位、城鎮(zhèn)污水管網建設現場、部分村鎮(zhèn)污水處理站等實地調研，深入了解具體情況、存在的難題，征詢好的制度和經驗做法。調研工作日益深入，初期的疑問逐步破解，條例草案也隨之反復修改。在市政府常務會議審議通過前，草案初稿已經十多次修改，制度設計的針對性和可操作性不斷增強。

廣匯民意 求計問策尋良方

水污染防治十分復雜，對制定好這部法規(guī)提出了更高、更嚴格的要求。市人大常委會先后組織了兩次大規(guī)模征求意見活動。

第一次審議條例草案后，市人大常委會有關部門將草案印發(fā)全體市人大代表，并召開立法咨詢專家征詢意見座談會。市人大代表和立法咨詢專家提出了很多有建設性的意見和建議：有的代表提出，草案應當增加水污染防治新技術、新設備的研發(fā)，提高再生水利用率方面的內容；有的專家學者提出，市環(huán)保部門除應當公布重點排污單位名錄外，還應當公布其排污許可的種類和數量；有的代表提出，防治水污染需要動員全社會廣泛參與，草案應當豐富這方面的內容；有的常委會組成人員提出，在飲用水水源保護區(qū)開辦旅游活動可能污染飲用水水源，草案應當明確在飲用水水源地不得開設公園及旅游景區(qū)……聯合起草組認真研究每一條意見，并根據這些意見再次修改條例草案，增加了相應內容，形成草案二次審議稿，共十章九十五條。

市人大常委會第二次審議后，為更廣泛地聽取社會各方面意見，也為條例日后施行做好宣傳，通過五條渠道進行了更大規(guī)模的征詢意見工作。

一是通過《天津日報》《今晚報》和北方網等主要媒體向社會全文公布條例征求意見稿。退休企業(yè)管理人員畢先生說，制定地方性法規(guī)很重要，特別是明確監(jiān)管部門的職責，加大執(zhí)法力度，提高違法成本，讓違法排污的人付出更大代價。農村家庭主婦張女士更關心農村地下水問題，養(yǎng)殖場造成污染嚴重，可能影響地下飲用水安全……公示期間，市民來信來電提出60多條具體意見，都與群眾生活息息相關。

二是通過區(qū)縣人大常委會分別召集本選舉單位的市人大代表進行討論。有的代表說，天津是沿海城市，應當明確近海海域水污染防治是否納入條例調整范圍；有的代表說，在水污染物排放標準方面，本市只能制定嚴于國家標準的地方標準，為了避免排污單位僅執(zhí)行較低的排放標準，草案應當明確國家標準和本市地方標準的關系；有的代表說，地下水一旦受到污染，水質復原不是幾年時間能實現的，應嚴格規(guī)范地下水回灌，防止回灌污水污染地下水……兩個星期里，市人大法制委和常委會法工委負責同志參加了每一場討論會，面對面地聽取代表意見，回答代表詢問。通過十六場討論會，179名代表提出意見、建議488條。

三是通過各區(qū)縣人大常委會召開座談會，征求基層單位和市民的意見。除征求區(qū)縣政府有關部門意見外，還征求行政管理相對人的意見，特別是重點排污單位的意見。這些基層單位結合自身實際情況，提出很多具體意見。比如，為促進區(qū)縣水污染防治實施方案的有效落實，建議明確對超過重點水污染物排放總量控制指標的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、工業(yè)園區(qū)，區(qū)縣環(huán)保部門可以對其新增重點水污染物排放總量的建設項目的環(huán)評文件實行限批；草案中完全禁止工業(yè)廢水運輸轉移出生產場所的規(guī)定，可能影響工業(yè)企業(yè)對工業(yè)廢水的處理，應當允許工業(yè)企業(yè)將部分產量少且不易處理的工業(yè)廢水交由專業(yè)處理單位進行集中處理，以節(jié)約處理成本。在此期間共收到各區(qū)縣整理的基層單位和群眾的意見、建議221條。

四是市人大常委會分管領導帶隊赴北京、河北直接征求意見。兩省市有關方面都進行了認真研究，認為草案對水污染防治工作做出了較全面的規(guī)范，污染防治標準嚴格，多項新舉措力度較大，草案實施后將會倒逼上游的北京市、河北省進一步改善水環(huán)境。兩省市有關方面還對區(qū)域協(xié)作內容提出了看法，涉及草案修改完善的建議53條。

五是召開座談會當面聽取部分專家意見。來自南開大學、天津大學、天津師范大學、天津社會科學院等高校和研究機構的10名立法咨詢專家，不僅對條例的制度設計提出了意見，還針對法律適用和文字表述提出了修改建議，共計193條。

通過以上五條渠道，共收集到修改意見、建議一千余條。這是近年來我市地方立法征求意見工作覆蓋范圍最廣、時間最長的一次。聯合起草組逐一研究分析，對條例草案進行了又一次修改：明確海洋環(huán)境污染防治適用《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》和本市相關地方性法規(guī)；關于國家標準和本市地方標準的關系，明確排放水污染物的濃度應當符合嚴于國家標準的本市地方標準，本市地方標準沒有規(guī)定的，應當符合國家標準；對超過重點水污染物排放總量控制指標的區(qū)縣，市環(huán)保部門應當暫停審批該區(qū)縣新增重點水污染物排放總量的建設項目的環(huán)評文件，同時約談該區(qū)縣人民政府主要負責人，并向社會公布；授權區(qū)縣對超過重點水污染物排放總量控制指標的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街）、工業(yè)園區(qū)新增重點水污染物排放總量的建設項目的環(huán)評文件實施限批；明確人工回灌補給地下水的，不得惡化地下水水質；實驗室、檢驗室、化驗室產生的有毒有害廢液應當單獨收集并交由專業(yè)處理單位處理……

修改后的條例草案匯聚民意，凝聚民智，表達了大家的訴求和愿望，日臻完善。

排憂解難 生態(tài)保護應補償

在征求意見過程中，薊縣人大常委會和縣政府負責同志專程來到市人大常委會機關，表達了他們對實施這一條例的意見：位于薊縣城東的于橋水庫是天津重要飲用水水源地，條例草案對飲用水水源保護區(qū)實行嚴格的保護管理制度，限制了薊縣工業(yè)項目建設和其他產業(yè)發(fā)展。希望條例對此能夠做出有針對性的規(guī)定，既對飲用水水源保護區(qū)實行嚴格的保護，又能夠妥善解決庫區(qū)人民群眾的生產生活。

12月25日，常委會分管領導帶領法制委、法工委負責同志，奔赴薊縣實地調研于橋水庫水源保護情況，并再次與縣人大、縣政府及有關部門就飲用水水源保護相關工作進行座談。通過座談了解到，庫區(qū)遷建村人均耕地不足0.35畝，有40個村沒有耕地。根據水污染防治法和本市地方性法規(guī)，在飲用水水源一級保護區(qū)內禁止新改擴建與供水和保護水源無關的建設項目，禁止開發(fā)旅游，禁止采砂，禁止飼養(yǎng)畜禽和水產養(yǎng)殖，并實施圍網式的封閉管理。在飲用水水源二級保護區(qū)內禁止新改擴建排放污染物的建設項目等。這些措施對于保護引灤飲用水水源取得了明顯成效，但是，也在很大程度上減少了庫區(qū)群眾的收入來源。

為提高薊縣群眾的生活水平，結合《天津市人民代表大會常務委員會關于批準劃定永久性保護生態(tài)區(qū)域的決定》，需要在草案中明確生態(tài)補償機制，對納入永久性保護生態(tài)區(qū)域的飲用水水源保護區(qū)實行生態(tài)補償。隨后，關于薊縣庫區(qū)實施生態(tài)補償的調研報告專送市委、市政府主要領導同志，提出了條例通過后落實庫區(qū)生態(tài)補償機制的具體建議。

全票通過 依法治水譜新章

市人大常委會法工委給每位提出修改意見的市人大代表寫了回信，逐一回應代表提出的意見：或是采納，或是轉交政府部門處理，或是解釋現有法規(guī)已有規(guī)定。很多代表為這一做法點贊：“我們感覺自己的建議很受重視?！薄巴ㄟ^法工委的回信，我們也了解了更多水污染防治工作的實際情況和現有法規(guī)的規(guī)定。”“我的建議已經被轉到市有關部門，相信隨著條例的實施，我反映的現象會很快得到解決?！?/p>

2016年1月24日，市十六屆人大四次會議召開。當時正值寒潮肆虐，多地最低氣溫逼近歷史極值。戶外天寒地凍，而在會議室內審議條例草案的代表們依然熱情洋溢。大家普遍認為條例草案融匯了綠色理念、時代特色和實踐經驗，具有三個特點：監(jiān)督管理嚴、目標責任明、立法標準細。

29日閉幕會上，經過認真打磨和反復錘煉的《天津市水污染防治條例（草案）》付諸表決?！?62票贊成、0票反對、0票棄權。通過！”從此，天津防治水污染翻開嶄新的一頁。

三年立法 水清天藍草木香

黨的十八大明確提出將生態(tài)文明建設放在突出位置，十八屆五中全會提出綠色發(fā)展理念，2013年市委提出實施“美麗天津·一號工程”，包括清新大氣、清水河道、清潔村莊、清潔社區(qū)和綠化美化行動。為落實好中央要求和市委部署，市人大及其常委會立法工作近三年來緊扣這個主題，市人民代表大會先后審議通過了《天津市綠化條例》、《天津市大氣污染防治條例》和《天津市水污染防治條例》；市人大常委會通過了關于批準劃定永久性保護生態(tài)區(qū)域的決定等。這些法規(guī)為加快建設美麗天津提供了重要的法治保障。

《天津市綠化條例》實施以來，全市按照條例規(guī)定的“以人為本、生態(tài)優(yōu)先、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、因地制宜、科學規(guī)劃、政府組織、全民參與、共建共享”的原則，全面實施生態(tài)大綠工程建設。2014年底，全市城市綠地面積25307萬平方米，比2013年增加了2111萬平方米。2015年，全市開工新建提升綠化改造項目2795萬平方米，已竣工2397萬平方米，栽植喬灌木612萬株，超額完成全年目標任務。2015 年7月，市統(tǒng)計局社情民意調查中心發(fā)布美麗天津建設社情民意滿意程度調查結果，園林綠化滿意度為94.8%，在各項指標中排名第一。

《天津市大氣污染防治條例》實施以來，空氣質量得到明顯改善。截至2015年9月27日，當年天津空氣質量達標天數為168天，比2014年同期增加30天，達標率為62.2%，同比上升11.1%；空氣質量綜合指數為6.40，同比下降19.3%；PM2.5、PM10、SO2(二氧化硫)、NO2（二氧化氮）、CO（一氧化碳）和O3（臭氧）濃度分別同比下降16.9%、13.3%、42.9%、26.9%、17.2%和8.9%。根據環(huán)保部公布的全國74個重點城市環(huán)境空氣質量排名，2015年1至8月，天津均退出了污染城市前十名之列。

綠化和大氣污染治理持續(xù)向好，《天津市水污染防治條例》的實施也將會為美麗天津增添魅力。人們穿梭于燈火闌珊的意式風情區(qū)，徜徉于古樸典雅的古文化街，流連于津味十足的狗不理、十八街，開懷于幽默逗趣的相聲茶館之余，也將會享受到天津的藍天白云，碧波環(huán)繞，草木芬芳。

（作者分別為市人大常委會法工委主任、市人大立法研究所助理研究員）