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為改善津沽水環(huán)境保駕護航—《天津市水污染防治條例》立法紀實
高紹林 張 瑾
2016年1月30日,本市各主要媒體紛紛刊發(fā)消息:市十六屆人大四次會議全票通過《天津市水污染防治條例》,將于3月1日起施行。這是我市首部水污染防治地方性法規(guī),將為改善津沽水環(huán)境保駕護航。
天津地處九河下梢,自古以來水源豐富、水網密集,素有“津沽”、“河海要沖”之稱。起源于鄉(xiāng)村水寨,演變?yōu)榉比A都市,依水而建,因水而興,與水有著不解之緣。近年來,這座昔日北方水城卻因嚴重的水污染而黯然失色。據統(tǒng)計,主要河流水質劣于Ⅴ類標準的河道長度占65%。防治水污染、改善水環(huán)境已經成為群眾的殷切期望。
實現碧波蕩漾、綠水環(huán)繞的良好環(huán)境,天津面臨著三重嚴峻考驗:一是年平均降水量只有575毫米,水資源量是15.69億立方米,人均水資源占有量僅為160立方米,是全國人均水資源占有量最少的特大城市。河道生態(tài)水量難以保證,水體自凈能力差,入河污染物總量超過納污能力。二是造成水污染的因素紛繁復雜。工業(yè)污染源、農業(yè)污染源、城鎮(zhèn)和農村生活污染源相互交織,入境河流來水水質差更加劇了防治工作難度。三是治理污水排放需要建設大量城市基礎設施,非朝夕之間能夠完成。以天津中心城區(qū)雨污分流改造工程為例,中心城區(qū)現仍有17個雨污合流制片區(qū),其中7個片區(qū)基本具備實施雨污分流改造條件,而其他片區(qū)實施雨污分流難度較大:或是位于歷史風貌保護區(qū),或是建筑密度和道路條件限制改造工程實施,或是需要隨拆遷改造逐步解決的簡陋平房。由此可見,防治水污染是一項復雜、長期和艱巨的任務,制定一部地方法規(guī)保障和推動水污染防治工作,刻不容緩。
2015年初,市人大常委會將審議水污染防治條例作為一項重點工作,列入年度立法工作計劃,并得到市委批準,市主要領導同志對起草工作提出了明確要求。
為加快立法工作進度,提高起草質量,由市人大常委會領導同志牽頭,組成了由市人大和市政府有關部門、人大代表、專家學者參加的聯合起草組,集中時間、集中力量,共同調研和起草。2015年2月11日,聯合起草組召開第一次會議,市人大常委會有關領導,市人大相關專門委員會及常委會工作機構負責同志,市政府法制辦、市環(huán)保局、市水務局、市農委負責同志,以及領銜提出議案的市人大代表和部分專家學者參加了會議。大家共同討論條例草案的基本框架,研究調研起草工作的進度安排,密切配合,抓緊時間,努力制定出一部集中全市人民智慧、凝聚社會各界共識、具有較高質量的水污染防治條例。
起草一部針對性強的法規(guī),充分調研是前提。一系列的問題擺在聯合起草組面前:水污染的重點源頭在哪里?提高污水處理能力的制約因素是什么?京津冀聯防聯控水污染如何在草案中體現?有沒有更好的方式監(jiān)督工業(yè)企業(yè)達標排放?……為了找到問題的答案,聯合起草組聽取了主管部門相關情況介紹,還走進工業(yè)園區(qū)、重點排污單位、城鎮(zhèn)污水管網建設現場、部分村鎮(zhèn)污水處理站等實地調研,深入了解具體情況、存在的難題,征詢好的制度和經驗做法。調研工作日益深入,初期的疑問逐步破解,條例草案也隨之反復修改。在市政府常務會議審議通過前,草案初稿已經十多次修改,制度設計的針對性和可操作性不斷增強。
水污染防治十分復雜,對制定好這部法規(guī)提出了更高、更嚴格的要求。市人大常委會先后組織了兩次大規(guī)模征求意見活動。
第一次審議條例草案后,市人大常委會有關部門將草案印發(fā)全體市人大代表,并召開立法咨詢專家征詢意見座談會。市人大代表和立法咨詢專家提出了很多有建設性的意見和建議:有的代表提出,草案應當增加水污染防治新技術、新設備的研發(fā),提高再生水利用率方面的內容;有的專家學者提出,市環(huán)保部門除應當公布重點排污單位名錄外,還應當公布其排污許可的種類和數量;有的代表提出,防治水污染需要動員全社會廣泛參與,草案應當豐富這方面的內容;有的常委會組成人員提出,在飲用水水源保護區(qū)開辦旅游活動可能污染飲用水水源,草案應當明確在飲用水水源地不得開設公園及旅游景區(qū)……聯合起草組認真研究每一條意見,并根據這些意見再次修改條例草案,增加了相應內容,形成草案二次審議稿,共十章九十五條。
市人大常委會第二次審議后,為更廣泛地聽取社會各方面意見,也為條例日后施行做好宣傳,通過五條渠道進行了更大規(guī)模的征詢意見工作。
一是通過《天津日報》《今晚報》和北方網等主要媒體向社會全文公布條例征求意見稿。退休企業(yè)管理人員畢先生說,制定地方性法規(guī)很重要,特別是明確監(jiān)管部門的職責,加大執(zhí)法力度,提高違法成本,讓違法排污的人付出更大代價。農村家庭主婦張女士更關心農村地下水問題,養(yǎng)殖場造成污染嚴重,可能影響地下飲用水安全……公示期間,市民來信來電提出60多條具體意見,都與群眾生活息息相關。
二是通過區(qū)縣人大常委會分別召集本選舉單位的市人大代表進行討論。有的代表說,天津是沿海城市,應當明確近海海域水污染防治是否納入條例調整范圍;有的代表說,在水污染物排放標準方面,本市只能制定嚴于國家標準的地方標準,為了避免排污單位僅執(zhí)行較低的排放標準,草案應當明確國家標準和本市地方標準的關系;有的代表說,地下水一旦受到污染,水質復原不是幾年時間能實現的,應嚴格規(guī)范地下水回灌,防止回灌污水污染地下水……兩個星期里,市人大法制委和常委會法工委負責同志參加了每一場討論會,面對面地聽取代表意見,回答代表詢問。通過十六場討論會,179名代表提出意見、建議488條。
三是通過各區(qū)縣人大常委會召開座談會,征求基層單位和市民的意見。除征求區(qū)縣政府有關部門意見外,還征求行政管理相對人的意見,特別是重點排污單位的意見。這些基層單位結合自身實際情況,提出很多具體意見。比如,為促進區(qū)縣水污染防治實施方案的有效落實,建議明確對超過重點水污染物排放總量控制指標的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、工業(yè)園區(qū),區(qū)縣環(huán)保部門可以對其新增重點水污染物排放總量的建設項目的環(huán)評文件實行限批;草案中完全禁止工業(yè)廢水運輸轉移出生產場所的規(guī)定,可能影響工業(yè)企業(yè)對工業(yè)廢水的處理,應當允許工業(yè)企業(yè)將部分產量少且不易處理的工業(yè)廢水交由專業(yè)處理單位進行集中處理,以節(jié)約處理成本。在此期間共收到各區(qū)縣整理的基層單位和群眾的意見、建議221條。
四是市人大常委會分管領導帶隊赴北京、河北直接征求意見。兩省市有關方面都進行了認真研究,認為草案對水污染防治工作做出了較全面的規(guī)范,污染防治標準嚴格,多項新舉措力度較大,草案實施后將會倒逼上游的北京市、河北省進一步改善水環(huán)境。兩省市有關方面還對區(qū)域協(xié)作內容提出了看法,涉及草案修改完善的建議53條。
五是召開座談會當面聽取部分專家意見。來自南開大學、天津大學、天津師范大學、天津社會科學院等高校和研究機構的10名立法咨詢專家,不僅對條例的制度設計提出了意見,還針對法律適用和文字表述提出了修改建議,共計193條。
通過以上五條渠道,共收集到修改意見、建議一千余條。這是近年來我市地方立法征求意見工作覆蓋范圍最廣、時間最長的一次。聯合起草組逐一研究分析,對條例草案進行了又一次修改:明確海洋環(huán)境污染防治適用《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》和本市相關地方性法規(guī);關于國家標準和本市地方標準的關系,明確排放水污染物的濃度應當符合嚴于國家標準的本市地方標準,本市地方標準沒有規(guī)定的,應當符合國家標準;對超過重點水污染物排放總量控制指標的區(qū)縣,市環(huán)保部門應當暫停審批該區(qū)縣新增重點水污染物排放總量的建設項目的環(huán)評文件,同時約談該區(qū)縣人民政府主要負責人,并向社會公布;授權區(qū)縣對超過重點水污染物排放總量控制指標的鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街)、工業(yè)園區(qū)新增重點水污染物排放總量的建設項目的環(huán)評文件實施限批;明確人工回灌補給地下水的,不得惡化地下水水質;實驗室、檢驗室、化驗室產生的有毒有害廢液應當單獨收集并交由專業(yè)處理單位處理……
修改后的條例草案匯聚民意,凝聚民智,表達了大家的訴求和愿望,日臻完善。
在征求意見過程中,薊縣人大常委會和縣政府負責同志專程來到市人大常委會機關,表達了他們對實施這一條例的意見:位于薊縣城東的于橋水庫是天津重要飲用水水源地,條例草案對飲用水水源保護區(qū)實行嚴格的保護管理制度,限制了薊縣工業(yè)項目建設和其他產業(yè)發(fā)展。希望條例對此能夠做出有針對性的規(guī)定,既對飲用水水源保護區(qū)實行嚴格的保護,又能夠妥善解決庫區(qū)人民群眾的生產生活。
12月25日,常委會分管領導帶領法制委、法工委負責同志,奔赴薊縣實地調研于橋水庫水源保護情況,并再次與縣人大、縣政府及有關部門就飲用水水源保護相關工作進行座談。通過座談了解到,庫區(qū)遷建村人均耕地不足0.35畝,有40個村沒有耕地。根據水污染防治法和本市地方性法規(guī),在飲用水水源一級保護區(qū)內禁止新改擴建與供水和保護水源無關的建設項目,禁止開發(fā)旅游,禁止采砂,禁止飼養(yǎng)畜禽和水產養(yǎng)殖,并實施圍網式的封閉管理。在飲用水水源二級保護區(qū)內禁止新改擴建排放污染物的建設項目等。這些措施對于保護引灤飲用水水源取得了明顯成效,但是,也在很大程度上減少了庫區(qū)群眾的收入來源。
為提高薊縣群眾的生活水平,結合《天津市人民代表大會常務委員會關于批準劃定永久性保護生態(tài)區(qū)域的決定》,需要在草案中明確生態(tài)補償機制,對納入永久性保護生態(tài)區(qū)域的飲用水水源保護區(qū)實行生態(tài)補償。隨后,關于薊縣庫區(qū)實施生態(tài)補償的調研報告專送市委、市政府主要領導同志,提出了條例通過后落實庫區(qū)生態(tài)補償機制的具體建議。
市人大常委會法工委給每位提出修改意見的市人大代表寫了回信,逐一回應代表提出的意見:或是采納,或是轉交政府部門處理,或是解釋現有法規(guī)已有規(guī)定。很多代表為這一做法點贊:“我們感覺自己的建議很受重視?!薄巴ㄟ^法工委的回信,我們也了解了更多水污染防治工作的實際情況和現有法規(guī)的規(guī)定。”“我的建議已經被轉到市有關部門,相信隨著條例的實施,我反映的現象會很快得到解決?!?/p>
2016年1月24日,市十六屆人大四次會議召開。當時正值寒潮肆虐,多地最低氣溫逼近歷史極值。戶外天寒地凍,而在會議室內審議條例草案的代表們依然熱情洋溢。大家普遍認為條例草案融匯了綠色理念、時代特色和實踐經驗,具有三個特點:監(jiān)督管理嚴、目標責任明、立法標準細。
29日閉幕會上,經過認真打磨和反復錘煉的《天津市水污染防治條例(草案)》付諸表決?!?62票贊成、0票反對、0票棄權。通過!”從此,天津防治水污染翻開嶄新的一頁。
黨的十八大明確提出將生態(tài)文明建設放在突出位置,十八屆五中全會提出綠色發(fā)展理念,2013年市委提出實施“美麗天津·一號工程”,包括清新大氣、清水河道、清潔村莊、清潔社區(qū)和綠化美化行動。為落實好中央要求和市委部署,市人大及其常委會立法工作近三年來緊扣這個主題,市人民代表大會先后審議通過了《天津市綠化條例》、《天津市大氣污染防治條例》和《天津市水污染防治條例》;市人大常委會通過了關于批準劃定永久性保護生態(tài)區(qū)域的決定等。這些法規(guī)為加快建設美麗天津提供了重要的法治保障。
《天津市綠化條例》實施以來,全市按照條例規(guī)定的“以人為本、生態(tài)優(yōu)先、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、因地制宜、科學規(guī)劃、政府組織、全民參與、共建共享”的原則,全面實施生態(tài)大綠工程建設。2014年底,全市城市綠地面積25307萬平方米,比2013年增加了2111萬平方米。2015年,全市開工新建提升綠化改造項目2795萬平方米,已竣工2397萬平方米,栽植喬灌木612萬株,超額完成全年目標任務。2015 年7月,市統(tǒng)計局社情民意調查中心發(fā)布美麗天津建設社情民意滿意程度調查結果,園林綠化滿意度為94.8%,在各項指標中排名第一。
《天津市大氣污染防治條例》實施以來,空氣質量得到明顯改善。截至2015年9月27日,當年天津空氣質量達標天數為168天,比2014年同期增加30天,達標率為62.2%,同比上升11.1%;空氣質量綜合指數為6.40,同比下降19.3%;PM2.5、PM10、SO2(二氧化硫)、NO2(二氧化氮)、CO(一氧化碳)和O3(臭氧)濃度分別同比下降16.9%、13.3%、42.9%、26.9%、17.2%和8.9%。根據環(huán)保部公布的全國74個重點城市環(huán)境空氣質量排名,2015年1至8月,天津均退出了污染城市前十名之列。
綠化和大氣污染治理持續(xù)向好,《天津市水污染防治條例》的實施也將會為美麗天津增添魅力。人們穿梭于燈火闌珊的意式風情區(qū),徜徉于古樸典雅的古文化街,流連于津味十足的狗不理、十八街,開懷于幽默逗趣的相聲茶館之余,也將會享受到天津的藍天白云,碧波環(huán)繞,草木芬芳。
(作者分別為市人大常委會法工委主任、市人大立法研究所助理研究員)