論民事公益訴訟立案條件——評析民訴解釋第284條

李富賽 沈鶴立

（541006 廣西師范大學(xué) 廣西 桂林）

論民事公益訴訟立案條件——評析民訴解釋第284條

李富賽 沈鶴立

（541006 廣西師范大學(xué) 廣西 桂林）

公益訴訟首次出現(xiàn)在2013年1月1日正式實施的《民事訴訟法》條文中，在2015年頒布的《民訴解釋》中更加詳盡的規(guī)定了公益訴訟的相關(guān)內(nèi)容。但由于實踐和理論均不成熟，對于公益訴訟的研究仍需要進一步深入。針對民訴解釋第284條之規(guī)定，對公益訴訟的立案條件的理解應(yīng)更加具體。其中，對于公益訴訟立案與立案登記制和原告資格之間的關(guān)系應(yīng)作進一步研究，明確其關(guān)聯(lián)和應(yīng)用。

公益訴訟；民訴解釋；立案登記制

公益訴訟通常是指特定的國家機關(guān)、社會組織和公民，根據(jù)法律的規(guī)定，對違反法律、法規(guī)侵犯國家利益、社會公共利益的行為，向法院提起訴訟，通過法院依法審理，追究違法者法律責(zé)任的活動。與國外漸趨成熟的公益訴訟制度相比，我國的公益訴訟從理論到實踐均處于起步階段。2013年1月1日正式實施的《民事訴訟法》第五十五條規(guī)定：對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。這也是我國首次在普通程序法中列入公益訴訟的相關(guān)規(guī)定。

由于理論和實踐的不成熟，公益訴訟在民事訴訟法中僅僅做了條文化的概念敘述，其具體實施仍需要更加詳盡的司法解釋和司法實踐細則來指導(dǎo)。2015年2月4日頒布實施的最高人民法院《關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》（以下簡稱《民訴解釋》）的第十三章中對公益訴訟作了進一步的規(guī)定。其中，《民訴解釋》第284條規(guī)定：公益訴訟的成立應(yīng)當(dāng)同時符合下列條件：（一）有明確的被告；（二）有具體的訴訟請求；（三）有社會公共利益受到損害的初步證據(jù)；（四）屬于人民法院受理民事訴訟的范圍和受訴人民法院管轄。本文結(jié)合《民事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定，擬就民訴解釋中關(guān)于公益訴訟立案條件做出探討。

一、公益訴訟立案條件與立案登記制

為了有效化解我國長期存在的“立案難”頑疾、切實保障公民依法行使訴權(quán)，在新一輪司法改革的過程中，中共中央于2014年10月28日發(fā)布了《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），其中明確提出了“健全公民權(quán)利救濟渠道和方式”，“改革法院案件受理制度，變立案審查制為立案登記制”的要求，以期實現(xiàn)“有案必立、有訴必理”等目標(biāo)。與此相配套，在《民訴解釋》第十章中初步規(guī)范了民事立案登記制，并明確了對惡意訴訟、虛假訴訟、濫用執(zhí)行異議之訴等非誠信行為的規(guī)制措施。為了進一步深化司法改革，最高人民法院在2015年4月15日發(fā)布了《關(guān)于人民法院推行立案登記制改革的意見》（以下簡稱《立案意見》），為立案機制改革提供了權(quán)威的法律基礎(chǔ)。

在立案登記制的背景下，公益訴訟的立案條件則顯得較為特殊。較之民事訴訟法第一百一十九條之規(guī)定，《民訴解釋》第284條規(guī)定的公益訴訟立案條件則更為具體。明顯的不同是《民訴解釋》將民訴法中規(guī)定的“有具體的訴訟請求和事實、理由”，描述為“（二）有具體的訴訟請求；（三）有社會公共利益受到損害的初步證據(jù)”，將原先規(guī)定的事實條件，轉(zhuǎn)化為具體的證據(jù)條件。這無疑使得公益訴訟的立案條件更為明確，更具有司法實踐性。在立案登記制下審查公益訴訟立案條件，需要注意以下幾個方面：

（一）公益訴訟的受理不等于公益訴訟的立案

起訴，是指當(dāng)事人要求法院對訴訟請求行使審判權(quán)的訴訟行為。受理，是指人民法院對起訴進行審查，對符合起訴條件的案件，予以立案的審判或訴訟行為。而立案則是訴訟正式開始的程序起始點。在司法實踐中，法院受理與法院立案往往被視為同一含義的不同表述，但事實上兩者意義不同，不能混為一談。受理不是一個孤立的行為，而是一個程序過程。當(dāng)事人的起訴行為通常以起訴狀的遞交開始，通過起訴狀，當(dāng)事人向法院表達了其訴訟請求以及將訟爭提交法院依法裁決的意愿。此時，法院接收起訴狀就被視為受理。司法實踐中，人民群眾集中反應(yīng)的正是“訴狀無人收，告求無人理”的受理難問題?！稕Q定》中關(guān)于案件受理制度改革的意見便直接針對這一環(huán)節(jié)：“改革法院案件受理制度，變立案審查制為立案登記制，對人民法院依法應(yīng)該受理的案件，做到有案必立，有訴必理，保障當(dāng)事人訴權(quán)”?！读敢庖姟访鞔_指出，人民法院僅僅對符合法律規(guī)定的起訴、自訴，當(dāng)場予以登記立案。因此公益訴訟立案條件不是對受理的阻礙，而是對立案程序?qū)彶榈囊蟆?/p>

（二）對公益訴訟立案條件的審查應(yīng)是程序性的審查

立案審查工作通常由法院的立案庭進行，人民法院接到原告的起訴狀后，應(yīng)及時依法進行審查。首先審查原告的起訴是否符合法律規(guī)定的要件；其次，要審查原告起訴是否符合法定程序，如果起訴狀內(nèi)容欠缺、程序文書不全的，人民法院須告知當(dāng)事人補全。根據(jù)《中華人民共和國民事訴訟法》第123條的規(guī)定，人民法院經(jīng)審查認為符合條件的，應(yīng)當(dāng)在7日內(nèi)立案，并通知當(dāng)事人；認為不符合起訴條件的，也應(yīng)當(dāng)在7日內(nèi)做出不予受理的裁定；原告對不予受理的裁定不服的，可以向上一級人民法院提出上訴。根據(jù)最高人民法院《關(guān)于人民法院立案工作的暫行規(guī)定》第13-15條的規(guī)定，審查起訴的審判人員可以根據(jù)情況決定是否立案，或者報立案庭庭長審批是否立案；重大疑難案件應(yīng)報法院院長審批或者經(jīng)審判委員會討論決定；立案后，應(yīng)當(dāng)編立案號，填寫立案登記表，向原告發(fā)出案件受理通知書；應(yīng)該在通知書中告知原告應(yīng)預(yù)交的案件受理費。對于公益訴訟立案條件的審查應(yīng)著重于程序性事項，而非實體性事項。應(yīng)著重于相關(guān)條件的存在與否，相關(guān)文書手續(xù)是否完備，而無需審查證據(jù)的是否真實可信，當(dāng)事人信息是否準(zhǔn)確無誤。

（三）對于“有社會公共利益受到損害的初步證據(jù)”應(yīng)做區(qū)分性理解

對于相關(guān)證據(jù)實事實的審查，不需要如庭審階段一般，嚴(yán)格審查證據(jù)事實的客觀性，合法性和關(guān)聯(lián)性，而只需要確定其是否存在可能的證明力即可。相關(guān)材料的真實性需要在庭審過程中經(jīng)過質(zhì)證認證和相關(guān)證據(jù)鏈條的檢驗，由法官依法認定，不需要在立案階段由受理人員提前審查，越俎代庖。而相關(guān)材料的合法性更是只能由法官依據(jù)非法證據(jù)排除規(guī)則來確定其證據(jù)資格。對相關(guān)證據(jù)材料的立案審查，應(yīng)著重審查其與訴訟的關(guān)聯(lián)性，即證據(jù)材料所要證明的事實是否與社會公共利益受到損害有關(guān)聯(lián)性，或有因果關(guān)系，或可以直接證明損害后果，或可以直接證明導(dǎo)致?lián)p害的行為，至于證明力大小，關(guān)聯(lián)性強弱，則在所不問。立案審查僅僅是形式性審查，只要這些有關(guān)聯(lián)性的證據(jù)材料，無明顯違背自然規(guī)律，社會常識和公序良俗等明顯不真實的情況即可。而對于證據(jù)的形式，則需要嚴(yán)格遵守民訴法的規(guī)定?！睹裨V解釋》將民訴法中的“事實、理由”更加明確的規(guī)定為“證據(jù)”，就是通過立法明確地指出，在對公益訴訟進行立案審查時，對能夠證明“有社會公共利益受到損害”的事實和理由必須符合民訴法第六章證據(jù)章節(jié)的規(guī)定，其表現(xiàn)形式必須是民訴法第六十三條規(guī)定的八種證據(jù)類型。

二、公益訴訟立案的原告資格

《民事訴訟法》第55條規(guī)定，對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。這是我國對于公益訴訟原告資格的首個明確的法律規(guī)定?！睹裨V解釋》第二百八十四條也重申了此規(guī)定：環(huán)境保護法、消費者權(quán)益保護法等法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，根據(jù)民事訴訟法第五十五條規(guī)定提起公益訴訟，符合下列條件的，人民法院應(yīng)當(dāng)受理。雖然最新修訂的民事訴訟法對公益訴訟作出了原則性規(guī)定，將與具體案件不存在“利害關(guān)系”的法定機關(guān)和有關(guān)組織規(guī)定為公益訴訟的起訴主體，體現(xiàn)了立法的進步。然而，從我國現(xiàn)行訴訟類型和司法實踐中，對起訴主體的規(guī)定均要求原告當(dāng)事人必須與起訴對象具有“利害關(guān)系”，并對“利害關(guān)系”作縮小解釋，即認為應(yīng)當(dāng)存在“直接利害關(guān)系”。這可以說是傳統(tǒng)私益訴訟理論和實踐的必然結(jié)果。

在憲法對國家政治權(quán)力和公共事務(wù)管理權(quán)力安排框架下，這種管理性事務(wù)涉及在由國家機關(guān)擔(dān)當(dāng)公益訴訟的原告資格授權(quán)，《民事訴訟法》第55條并沒有對國家機關(guān)作“相關(guān)”的限定，在按照該條授權(quán)由專門法律、法規(guī)規(guī)定可以提起公益訴訟、作為公益訴訟原告的機關(guān)的情形下，調(diào)整專門的社會關(guān)系和事務(wù)的法律、法規(guī)會設(shè)定該專門社會關(guān)系和事務(wù)的管理職責(zé)及其相應(yīng)的職權(quán)機關(guān)；通常由該法定的職權(quán)機關(guān)擔(dān)當(dāng)公益訴訟的原告是具有對于欲保護的公共利益的熟悉性、聯(lián)系性以及取證等方面的便利性的。

就我國《民事訴訟法》55條規(guī)定的“組織”而言，因為該條未對其作限定，其范圍就比較廣泛，一般理解是機關(guān)以外的組織，包括法人組織、非法人組織、法人中的企業(yè)組織和非企業(yè)組織，等等，均是這類組織。根據(jù)職能相關(guān)性原則的要求，一般來講，首先，提起公益訴訟欲保護的公共利益屬性與類型與有原告資格的組織的宗旨須有聯(lián)系性，即要求宗旨相關(guān)；其次，相關(guān)性原則要求提起公益訴訟請求承擔(dān)損害公共利益民事責(zé)任的行為類型與具有原告資格的組織的合法活動范圍具有一致性、類似性；再次，發(fā)生損害公益的行為與具有原告資格的社會組織的活動區(qū)域范圍一致。

［1］李義松.檢察機關(guān)在我國環(huán)境公益訴訟中的定位.蘭州學(xué)刊.2015（1）.

［2］孫洪坤.檢察機關(guān)參與環(huán)境公益訴訟的程序研究.法律出版社.2013.

李富賽（1992～），男，漢族，山東青島人，法學(xué)碩士，廣西師范大學(xué)，主要從事訴訟法研究。

沈鶴立（1993～），女，漢族，河南許昌人，法律碩士，廣西師范大學(xué)，主要從事民商法研究。